【藏学观点|边境】张永攀：论清末西藏治边筹边方略及其近代转型
【内容摘要】乾隆朝廓尔喀战争开始后，清廷开始重视西藏边防建设。19世纪中叶以后，随着西方入侵西藏，清末西藏边防面临新的转型。同时，清末有关西藏边防的思想也从传统走向近代化。清朝西藏治边过程中存在复杂因素，各种因素此消彼长，导致治边、筹边困难重重，最终大部分改革多停留于纸面。尽管清末治边存在诸多弊病和缺陷，未能形成完整的近代国家边防体系，但清朝始终未放弃对西藏地方的主权和对西藏边务的管理。其治边与边防思想，促进了现代概念上“国家安全观”的形成，也展现了诸多闪光的治藏思想，为当前西藏强边工作提供了一定的借鉴作用。
【关键词】清末；西藏；边防；转型
【作者简介】张永攀，中国社会科学院中国边疆研究所研究员、西藏研究室主任，中国社会科学院大学教授、博士生导师，武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员。
【中图分类号】K252
【文献标识码】A
正文
引言
一、清代西藏传统边界与治边
在当时的清廷与边臣看来，西藏和周边地区存在一条“边”的界线，但此“边”并非国家主权的边界，而是一种直接统治范畴和间接统治之间的边。边内的西藏与边外的廓尔喀、哲孟雄、作木朗等藩属属于不同的等级。在这种治边思想下，边内与边外土地界线虽然不得随意移动，但对清朝的版图而言，小幅度的“取舍”并非大事。1794年平定廓尔喀后，西藏和廓尔喀之间的部分界线并不清楚，西藏意图索回被廓尔喀占领的部分地方；哲孟雄、作木朗两部落，此前被廓尔喀人侵占已有数年，但因廓尔喀在战后服于清朝，所以几方都请驻藏大臣进行裁定边界。但是，驻藏大臣和琳、成德认为，经过征讨，廓尔喀相比西藏僧俗在大事上更加“明白晓事”，而西藏地方“比较糊涂”，既然廓尔喀已归清，边内和边外诸部都属于清朝版图，就没必要再争夺土地。可以看出，清朝此时还在传统天下观的思维下，不愿意将边外地域狭小的哲孟雄等地乘机收归边内。
虽然清朝在乾隆末年无意扩大西藏的直接管辖范围，但对于边内的萨喀、定结、帕里方向的鄂博建立极为注重。清代藏廓边界比较长，西部的普兰一带，由于雪峰峦嶂、交通不便，清朝在该地并未设立鄂博。但在吉隆县以东的地带，均设置了鄂博。乾隆末年，边防鄂博设立范围可分为两段：从吉隆、聂拉木到绒辖是第一段，从萨喀到定结、帕里是第二段。这些鄂博大多竖立于山口、要道、河侧。部分鄂博与今日之中尼、中印边界是重合的。和琳派遣游击将军张志林与藏军首领在萨喀、定结、帕克哩建立鄂博，从萨喀起，在“紧要山川处所，将应立鄂博地方，绘图贴说”。显然，张志林除了立堆建立界牌，还对中尼、中锡边界进行了地图绘制。和琳还亲自前往验收，他认为，在边界竖立鄂博，意义重大，“嗣后边外各部落设与廓尔喀少有争竞，总与藏中无涉”。
清代中期还重视边界驻兵的训练。乾隆认为，廓尔喀战争之前，汉藏官兵比较懦弱，之后经和琳练兵，“亲加查阅，分别奖惩，使新设番兵皆成劲旅，实为卫藏所未有”。决定赏给和琳御用大荷包一对和小荷包四个。乾隆还夸奖了张志林，认为他在四川驻防多年，接防西藏驻防后，“不辞劳瘁”，在查勘鄂博中以及训练营伍中，均能遵办妥协，为“边防得力之员”，特赏参将衔、顶戴花翎，并称若有缺出即行补授实职。
由于国库充盈，清中期对边防的资金使用给予了充足支持。1793年在廓尔喀之乱中被查抄的沙玛尔巴财产，被清朝政府没收变卖，得银钱64200两，连同其庄田年租银7120两，赏给了达赖喇嘛。再由达赖喇嘛将这些银钱分发给藏军的如本、甲本、兵员等充作军费。边防军费无须再从商上进行增补。也建立了严密的监察制度，以防滥用。和琳提到，每年动用这些经费以后，开支和结余均由驻藏大臣核查，并报户部、理藩院，如果驻边官员按照章程，认真照办、遵循旧章，则西藏的“俾积习尽消”。
咸丰初年，驻藏大臣穆腾额、赫特贺都进行了巡边，但根据文献记载，已经开始有颓废迹象。特别是咸丰七年（1857），赫特贺提出西藏藏兵营制章程，其中希望将巡边的驻藏大臣按时惯例改为按缓急进行巡查。咸同年间，由于清朝将大量兵力和银钱用在镇压太平天国起义中，所以导致财政窘迫，直接影响到了西藏的边防建设。同治元年（1862）驻藏大臣满庆向朝廷报告，查巡之举是乾隆朝所定，平定廓番后，清军巡阅三边，“以彰我朝兵威，使外番知有所惧，而不敢轻生窥视之心”，但而今巡阅一次就需要经费银二千余两，且西藏“穷山旷野，护送需人”，例定经费“尚不敷脚价口食之用”。满庆认为，近因内地军需浩繁，川饷不接，数年以来，所有边防巡查费用都是在挪借，所以拟减少巡边次数，“自今年起，改作三年一巡”，由前后藏商上拣派“番目大员”，随带藏兵，亲往三边巡查。
在1888年英国发动第一次侵藏战争之前，西藏的边防管理基本是比较严密的。英国人多次企图进入西藏，均被边防兵丁所阻，甚至英国科考者胡克（Hook）等人还受到西藏边防武装的武力阻击而未能成功进藏。
《烟台条约》签订以后，西藏门洞大开，英人可方便出入西藏。光绪十二年（1886）英国遣使马科蕾专议入藏游历失败，清廷在西藏地方的抵触之下压力颇大，川督丁宝桢按照朝廷谕旨，派委张兴书等入藏，会同藏中委员黄绍勋开导西藏地方放行，但遭到西藏地方拒绝。丁宝桢当年去世后，接任川督的刘秉章认为西藏边防极为重要，“川藏相距虽远，固须联为一气，犹之台湾之资福建，甘肃之顾新疆，事同一体，昣域难分”，而且认为英军即将犯边，“窃惟前后两藏地方，南边逼近印度，仅有布鲁克巴、哲孟雄、廓尔喀三部为之屏蔽，而该三部又日即衰微，藩篱难恃”。
由于清朝的闭关自守，对于边境外部情况所知甚少。1886年刘秉章在调查关于西藏通商贸易情况时，希望了解印度大吉岭的具体情况。但是藏内外官员对于大吉岭所知无几，依据的仅仅是一本在乾隆年间成书的《西招图略》。而且驻藏官员还错误地认为，大吉岭原为英国属地，根本和哲孟雄没有关系，殊不知该地正是英印从哲孟雄手中租来的。但是，文硕等人还是以负责任的态度，组织了候补知县嵇志文、秀荫二员进行地理考订。在其努力下，文海绘制“藏、哲、布”三处边界舆图，并送到总理衙门，并且对比了乾隆五十九年建立的鄂博，认为该图所绘制边界均为藏哲边。这幅图为后来中英谈判提供了重要史料，文海据图认为，“其以下距百里之日纳宗营寨，确系藏属地境，从前由帕克里营官派令替身前往管理，乾隆年间赏与哲孟雄兼管，实在地主委系商属。隆吐以内果纳山格压顷仑等处，系商属下卓木百姓在彼栖身，并牧放牲畜，恳请按照从前仍由藏属管理”。
二、清末西藏边境治理与筹边
1888年，英国发动了第一次侵藏战争，文硕等人全力抗英，并且在1888年前后，与刘秉章等人共同拟定了边防策略——“四则对策”，以朝廷命令岑毓英、张凯嵩、丁宝桢“一体筹备边防”方略来统揽整个中国西南的防卫。在多方因素作用下，中国战败。中英在1890年3月于英印加尔各答签订了《中英会议藏印条约》，西藏的边防与边境管理从此进入一个新的转折时代。
英国第一次侵藏战争导致中国丢失了西藏热纳宗。英国第二次侵藏战争导致除亚东外，江孜、噶大克等边境城市变为商埠，二地受英员监管，西藏与哲孟雄边界至拉萨的防御工事一律拆除。西藏的边防危机得到了清朝进一步的重视，此后，张荫棠、联豫等人在西藏实施新政，注重边防建设，出台一系列政策，体现了清末系统的治边筹边政策。通观1890—1911年清政府在边境治理和筹边方面的主要内容，集中在以下几个方面：
（一）重构域外“边境秩序”，以近代主权国家来重新定位周边小国
在20世纪之前，西藏地方普遍认为，哲孟雄实为“属下边界部落”，系莲花生大师修经之所，与西藏“一体同教”，都是为“大皇帝及达赖佛爷防守边界之人”，曾蒙受清朝“大皇帝奖赏该部长翎顶”，并由西藏商上拨给土地，西藏对哲孟雄“莫不以恩优待”。对于咸丰年间英国未与清朝商洽，“擅自勒令立约”，西藏地方认为这不合法，指出如果“哲孟雄部长亲族人等，诚心归向汉番，恳仍照旧收入所管”。关于布鲁克巴，西藏地方认为其与西藏系同一教，每年“专差来藏朝见”，清朝大皇帝“赏给职名顶翎，并由商上奖给印信、坐位”，布鲁克巴所属下的官员均有“汉番”补发，“发有断牌在案”，“实系属下边界小部落”。在这些材料里，我们还可以看出西藏地方看待哲孟雄与布鲁克巴政治地位的差异，哲孟雄为“属下部落”，而布鲁克巴则为次一层次的“属下小部落”。
然而到了20世纪初，清政府对于这些喜马拉雅山地的部族国家，态度已经有所变化，不再认为他们是清朝西藏藩属。张荫棠在1906年甚至准备与哲孟雄、布鲁克巴形成与中国的联盟，共同充实中国边防、加强边防力量。张荫棠向朝廷提出的“十七条西藏善后刍议”中，也提到“布鲁克巴、廓尔喀为藏门户，布贫弱，受英国笼络；廓仿西法兵强，为英所忌，而廓世修职贡，宜派钦使宣布威德，谕以唇齿之义，密结之”。显然，此时清朝已经把这些原属西藏的部族国家看作南亚的独立国家。
（二）计划加强边防力量
在两次英国侵藏战争中，中国的绿营兵和藏军在武器装备方面表现出了巨大的劣势。清末西藏的边防力量较为薄弱，以藏军为例，在1899年前后仅仅有3000名，除了驻扎站台巡逻外，仅有2000余名士兵，而分布在边界地区的，更是寥寥无几。所以，加强边防驻军、提高边防质量成为亟待解决的问题。
首先是裁撤旧营。20世纪初担任驻藏大臣的裕钢，注意到了西藏兵力与外国列强的巨大落差。达赖喇嘛就曾对裕钢称，西藏地方贫苦，人不知兵，敌人来到，“恐力弱难支”，要求朝廷进行恩施。裕钢后来向朝廷的汇报中也认同达赖喇嘛所说，认为西藏兵力确实难以御敌，达赖喇嘛所说是实情。1902年，他向朝廷奏报，西藏边防兵力甚少，驻藏兵力数百人，“本不足为唐古忒捍卫，而唐古忒兵力亦不足较胜负于最强之邻”。驻藏大臣有泰在赴藏途中，观察到边防困顿的缘由在于军事不振、兵员素质较差，说：“藏兵悉由川省换防而来，锢习已深，积弱已甚，非亟思变计，更募训练，分布驻扎，无以慑藏番而资调遣。”联豫担任驻藏大臣后，开始着手改革，“惟练兵则以筹饷为急务，而筹饷实较练兵为尤难”。他考虑到兵费窘迫，拟“自宁静山以西，由江卡以至前藏、后藏、定日、靖西等处，所有武员、粮员及所设制兵，应请一律裁撤”。以往负责传递奏折的沿塘之兵，除了部分扼要处留少数兵丁以外，一律撤销。根据联豫筹算，这样可以节约白银十余万两。
其次是建立新军。原来的驻兵撤销以后该怎么防边？联豫设计了初步方案，筹划总体在西藏练新兵6000名。其中，1000名驻守昌都，3000名驻守拉萨，2000名驻守靖西、日喀则、江孜等边境地区。另外，将川滇边务大臣、川督所属的兵丁作为边防的后备力量。关于驻藏的兵员，联豫准备以汉人、达木蒙古、藏族共同按比例组成。
再次，准备改革边防武器制作。19世纪，西藏枪炮多为雇佣工匠在雅鲁藏布江南岸制造，其主要目的是预防“英国有事起见”，但实际上这些武器质量很差。达赖喇嘛多次要求朝廷加强兵器弹药的供应，“若军器不利，殊难振扬天威。伏乞赏给各项大小枪械、火药、铅丸等件，或派工匠赴藏制造”。但是，武器的升级制造，在西藏一直是难题。
（三）从贸易、文化等方面加强边界管理
首先，杜绝走私、非法越境。清末西方人喜欢前往边境“荒蛮之地”进行社会情况考察，也因此引发了一些中外较为棘手的交涉事件。赵尔丰在1908年对西藏通商章程中有关边境商埠贸易的特殊情况进行了思考，要求凡是西藏边境商埠内的英国官民以及货物，必须由边境地区的大路通行，不准擅自前往商埠大路以外的地方，如果有违约者，人财等遭到损失，中国的西藏地方官及巡警局都没有责任担负追捕的赔偿责任。
三、清朝西藏边境治理中的复杂因素
（一）清朝边务中的“央地矛盾”
西藏地方对旧界的坚持与清政府按条约调整边界之矛盾，经常体现在清末边务管理中。1890年，《中英会议藏印条约》中英关于哲孟雄与西藏边界的划分条约签订后，一直不被西藏地方所承认。
西藏地方认为一则升泰并未与西藏地方商量，二则对于条约中的地名，西藏地方也无法准确知晓，“藏哲边界，现有于乾隆五十九年奏设鄂博，汉边并未与小的藏番会商，在于噶哩噶达拟立条约内，地方之名，流水之处，实难知晓，是以将利害情形具陈。奉到大人奎以咱利纳山顶，即照前粮务周臻所立木牌，其余边界均按照乾隆五十九年鄂博为凭。”
西藏地方的爱国护边热情是可以理解的，《中英会议藏印条约》使得热纳宗等中国固有领土被划归英印。按照近代以来的国际条约体系，中国要融入近代的国际体系，就必须接受这个事实。但是，西藏人民从感情上难以接受这个条约，对于近代的国际秩序和外交惯例也不清楚，以至于直到16年后的1906年，达赖喇嘛仍然向光绪帝和慈禧太后提出藏哲边界依然以乾隆五十九年鄂博为准的请求。达赖喇嘛认为“高宗纯皇帝为使毗连各国不致越境起见，乾隆五十九年，在边界设立鄂博、石碑为界。石碑上刻有汉藏对照文字说明，善后章程中亦有记载嗣后仍以原鄂博石堆为凭”，那么现在依然也应以此划界为准。
但是，清政府坚持订立条约的有效性。1895年，光绪皇帝谕军机大臣，要求奎焕等敕令第穆活佛要对三大寺进行开导，强调藏哲边界已按“分水流之一带山顶为界，光绪十六年间业经订立条约，此时若再有异议，必启衅端”。并且急于推进边界勘察，先是由靖西游击将军李登山、后由后藏都司游击独锡勋负责勘界，但无一例外遭到了西藏地方的抵制。当然，奎焕作为驻藏大臣，并不敢过于激进，多以拖延态度为主，这样能够平衡几方的态势，在无法实现其目的之后，只好污蔑“三大寺僧众愚顽成性，屡具禀渎，固请仍照旧年所定鄂博为言”。
（二）税务司在涉边事务中的敏感位置
亚东关税务司一职在1894年设立之后，数任税务司都由清朝从英国聘请，但实为中国官方雇员。因为其身份特殊，所以在涉及边务办理中，被中英两国看重。首先，税务司在边务处理上，基本以中国官员的身份，为英国所着想，且处处与西藏地方作对。1895年，锡金政治官惠德按照《中英会议藏印条约》在拉堆纳（乃推拉）立界牌，但西藏地方以旧例为由，将界牌拆毁。税务司戴乐尔对此颇为不满，称“藏番于日前竟将惠君在咱利会同华员新立之界拆毁”，认为此举在印度新闻界引起不良影响，“颇论藏番拆毁咱利新界必系有心构衅”。戴乐尔认为，“藏番不但目无藏使，则亦明慢朝廷矣。”在戴乐尔看来，“邻邦”（英印）的关系非常重要，不能因为边界的事情，激怒邻邦，戴乐尔还挑拨驻藏大臣与西藏地方的关系：“此辈罔知利害之徒，毫无忌惮，恐延祸于西藏，纵后悔将何及哉？”1902年担任税务司的巴尔，站在西藏边防不应该使英国战略利益遭到冲击的立场，处处提醒中国防止俄国进入西藏，“恐俄国亦有北方进兵，南印北俄两面夹攻，强令西藏为自主，与高丽同等”。
亚东税务司虽然多次参与边务谈判，但由于其英国籍贯、中国官员的怪异身份，使双方都不满意其工作。在驻藏大臣的奏报中也提到，印督对亚东税务司的不满意，“有不相称之意”。但是，巴尔等人颇有心计，在涉及边防事务中多次强调自己虽然身为英国人，但实际上服务于中国，会在边防利益上为中方考虑，“敝税司服官贵国，欲图报效，英虽宗邦，所不计焉。”1903年年底，当他获知英国又将入侵西藏时，他表示自己虽然腿部疾病尚未痊愈，不能骑马，但是一旦英军进发西藏，无论他的腿疾是否痊愈，即使不能骑马，乘轿也要速报朝廷。在1904年年初，英军已至帕里时，他再次表现了对边情的关切之情，并前去劝退英军，但被“视为诳言”，巴尔感叹“西土之危实为可怕”。巴尔身为英国人，这样的话语只是为了讨好清政府而已。实际上就连昏聩的有泰也认清了巴尔的真实面目，在1904年给外务部的一份电函中，就提到巴尔在处理边务中名声不佳，“颇著劣声，甚不可靠”，就连英国人也称其“不过为异日邀功”。
（三）清朝边疆体系内部在边务上的多方利益纠葛
清代蒙古与西藏地方同属边疆，同为藏传佛教盛行之地，蒙古对西藏边防也极为关切。1899年3月，哲布尊丹巴与喀尔喀四部盟长、王公针对西藏的边防局势，通过理藩院大臣昆冈联名向朝廷奏请，申诉了清朝在边界划定、边防设置中的失策。他们认为，西藏地方在边境地区“自行派兵筹饷，驻防边界”，但驻藏大臣“札令撤防”或者“定界立约”而“不使藏人闻知”，以致英法两国任意纵横，藏人深被扰累，且附藏各部多受欺凌。蒙古各部认为，布鲁克巴、廓尔喀等、巴赖忠（哲孟雄），向化清朝日久，或为“崇奉黄教之部”，如果朝廷“优给显爵，颁有明诏······复加恩施优赉”，则西藏不至于在英国犯边时势孤，而“屏藩亦可久固”！在蒙古各部看来，西藏的边防力量明显不足，应该增强蒙古武装力量，以御外侮。哲布尊丹巴奏请朝廷，期望将原属于驻藏大臣管辖的三十九族及喀拉乌苏八旗准归达赖喇嘛调遣，“以资防守”，并将那塘商税也交给达赖喇嘛，以济军饷。从哲布尊丹巴的言论来看，其更多是为扩展蒙古在西藏的利益，这个方案最终被清廷否决。
同时，达赖喇嘛也希望在本应该属于驻藏大臣管理的边务上，攫取更大权力。1898年前后，达赖喇嘛多次提出，要求藏北三十九族地区划归西藏直接管理，以接济边防开支。达赖喇嘛认为，藏地边境现有驻防兵员不下万人，导致藏地困苦，筹拨粮饷也不容易，近些年以来，又添兵驻防，用款日益紧张，所以三十九族地区划归西藏，则可以弥补边防经费。清朝严厉地批评了达赖喇嘛的意图，责其“不识大体”。
四、清末西藏治边的转型
中国传统治边之中，“天下观”范围内的“中国”“四夷”形塑着国家“边疆构想”，“中心”和“边缘”共同构成国家安全防御体系，这一格局持续至清代中期。到了清末，随着边界条约的逐渐签订，“藏番”这些具有蔑视边疆民族色彩的字眼也渐渐被“边民”“边众”所代替。近代中国大一统多民族国家成型之后，人们的传统边防观念也逐渐向现代意义民族国家的边防观念转变。西藏边防的内涵在丰富、外延在拓展，从上到下的治边思想也在逐渐发生变化，西藏边防与边务逐步走向近代化的格局。
（一）中国传统王朝的疆域观转向近代国家体系
唐绍仪1906年前往印度进行《拉萨条约》的谈判，其中涉及西藏与中国的关系时，表现出了相当清醒的边疆意识，外务部的表现也相当周密。陆兴祺在《西藏交涉纪要》中载，唐绍仪认为中国为西藏的“主国”，而不是“上国”，他认为按“英文主国一字，为梭付伦地Sovereignty”，“至尊无上，对于该属地可行使其统治权也”，而所谓“上国”，仅为“苏梭伦地Suzerainty”，不过为“藩属之长，而该属国仍有自治之权者也”。唐绍仪很清楚地认识到了主权与宗主权的区别。1908年，赵尔丰向朝廷奏报关于西藏通商章程的奏折中，也强调了西藏与安南、缅甸、朝鲜的不同，他认为安南等国是中国的朝贡之国，但是西藏则不一样，“至于西藏，既无固有主权，又无一切制度······况既有驻藏大臣以管理其内政”，至于涉边的外交，“自无由藏人直接与英印交涉之理”，否定了西藏具有外交权力。
清朝对以往的边疆闭关自封政策，也有所反思。特别是在维新变法之后，很多疆臣就产生了开明的治边思想。张荫棠入藏后，就认为“方今地球上万国交通，断无闭关绝市而可以立国之理”，主张在平等地位基础上，中外通过西藏进行贸易，而且抨击了西藏本地的自闭思想，“现当亚东、江孜、噶大克开埠之始，尔等土著之人，于地方利病见闻较确，外何以抵制洋商，内何以扩充民利，其详筹章程。”在张荫棠的鼓励下，西藏三大寺保守力量的思维有所转变，同意部分开放商埠。针对边防，他们提出了具体意见：“遽于要地设防，时下番兵军械尚未操练，暂时搁置。其间一面操练新兵，筹备器械，一面划分边界，并安设商埠”，等英军撤退后，届时将“卓木等处险要安设防兵”。
（二）从西北防务转向体现全国边疆统筹考虑
八国联军入侵中国，使清朝认识到边疆边防对于全国局势的重要性。从当年清廷给驻藏大臣庆善的传谕中，我们可以看到清朝对于京师沦陷感受深刻，并触发对西南边疆的忧虑：“藏卫为英、法所久涎，藏卫危则川滇之屏蔽既撤，而黄教亦恐不能自存。”所以，清廷再次强调，达赖喇嘛和班禅是西藏领袖，且忠顺国家也有很多年，所以要求理藩院和驻藏大臣，转知达赖喇嘛要保守西藏，严密防敌；要求驻藏大臣也要“协力维持”，“以固我边隅”。
有泰被革驻藏大臣之职后，西藏的边防走向转折。1906年，张荫棠在印度滞留期间，认为因朝廷给予西藏边防军费过少，导致边防武装力量弱小，“藏地东西七千余里，南北五千余里，为川、滇、秦、陇四省屏蔽，设有疏虞，不独四省防无虚日，其关系大局实有不堪设想者”。指出西藏近年来的边患极为严重。针对此问题，张荫棠拟引入新式边防管理方式，1906年年底的西藏僧俗大会，集中讨论了24条西藏症结问题。关于边防，张荫棠认为要练新军、备粮饷、绘地图，在春丕、江孜一带平原辽阔地方考虑筹防，与不丹、锡金，则应“唇齿相依”，并与锡金结成同盟。
（三）从传统治边官员向近代军政体系转变
首先，从边务官员的遴选上看，清朝末年也逐渐融入了近代外交体系，体现了清廷在处理边疆事务的外交场合，逐步重视国际规则。例如何光燮等人在清末具体负责边务方面的对外洽谈，但因官职较小，导致英国方面拒绝与他们商洽边事，“以何守、巴税司官职与荣、惠二员品秩不称，不肯开议”。清朝意识到此“何守系四品实，三品头衔”，加上与西藏地方相处不和，所以在1903年任命“分际较尊”的二品头衔的游击将军赵钰来进行谈判。
其次，从专门负责边务事项的传统官员身份，到全面负责地方边防的中央任命官员的转型，体现了中央权力在边境地区延伸的趋势。1906年，联豫奏请撤销边境地区所有“粮员”，而“凡有粮员之处，均改设理事官一员”。理事官比原有的边务官员权力大大增加，不仅管理粮草，而且要专管地方“词讼之事”、保护边境地区的汉民。此外，联豫还准备设立巡警制度，“则凡有汉民居住之处，皆可遍设”，渐收地方管辖之权。
最后，对于驻藏大臣的改革，意见颇多。联豫筹划裁帮撤办大臣，改为左右参赞。在赵尔丰看来，驻藏大臣制度还应该继续坚持，指出英印政府在条约原草案中提到“拉萨西藏大员”不合适，因为代表处理涉外西藏边务的官员必须是中央驻藏官员，所以要求英方以后将“拉萨西藏大员”一律改为“中国驻藏大臣”，如此则“保主权而正藩服”。赵尔丰还要求，在边境地区开设商埠事宜上，原案一概不得将“中藏官员”并列。
五、清末西藏治边的弊病与缺陷
清末西藏边境治理虽然经过了转型，但是问题重重，最终导致大部分改革内容只留在纸面上，而无法付诸实践。同时因为其他种种原因，清朝的这种治边最后也归于失败。可以说，清末治边有很多弊病和缺陷。
（一）清末西藏治边边吏贪腐现象严重
清末的吏治败坏、官员腐化体现在整个国家运行体制中，西藏边防、边务也不例外。1906年张荫棠入藏查办藏事，首要之事就是查办有泰和其他边吏的贪污腐化。但张荫棠通过调查认为，驻藏大臣在会同达赖喇嘛提名噶伦人选时，按照惯例是“陋规一万二千两”，“额外需索犹不止此”。其他守边汉官也多贪腐。驻守亚东的靖西同知、前藏粮台每年用于请客送礼的应酬岁需3000两。张荫棠称，这样的腐败现象导致达赖喇嘛也看不起驻藏大臣，戏称其为“熬茶大臣”，清朝在西藏地方“日形骄蹇，一切政权得贿而自甘废弃”。同样，守边藏官也如此，“挑补戴琫、甲本各官陋规二三千至数百不等”，张荫棠痛斥：“藏官皆摊派于民间，民之何辜，罹此茶毒”。
英军侵入拉萨后，其伙食开销等本与我毫无干涉，但有泰等人却大量采购牛羊薪草等物资，前往犒劳英军。据张荫棠的调查，这些物资花费约1500余两白银，但事后他们却向朝廷虚报到4万两白银。乍雅兵变后，西藏地方噶伦因赔款事宜赴京，“所费亦不过六七百两”，但竟然被报销至2万两。有泰信任门丁刘文通，自称系“外委功牌”，以之署理肥差“前藏游击”，管理驻藏诸多绿营兵丁，每次利用挑补兵丁台粮的机会，索“藏银四五百”不等。刘文通还终日召妓、侑酒，跳唱纳凉、醉生梦死，凭借与有泰的铁杆关系，甚至将联豫也不放在眼里，二人遂成为仇隙，导致两个月内，驻藏大臣衙门无法集体商议边事。此外，驻守亚东的王延龄、黄绍勋等人亏空银两巨大，导致大量挪用经费。
还有一些驻藏边防官员投靠英国，牟取私利。例如驻守亚东边防的靖西同知知县松寿，欠发兵饷6个月，侵吞入己，“计共亏空银八千余两”。在被核查后，他竟寻求英国保护，“谄求英官甘波洛营救”，后潜回拉萨，并且让其子善佑拜英国官员为老师，入“甘波洛门认作师生，借敌国势力以图挟制”，然后又私下托英国人向张荫棠谋取官职，张荫棠骂其“实小人无耻之尤”。张荫棠参奏，在西藏之刘文通、松寿、李梦弼、恩禧、江潮、余钊、范启荣七员先行革职，“归案审办”。
（二）边事耗银巨大
清末英国两次侵藏战争，导致西藏一度边防开支巨大，清朝难以为继。另外，因亚东海关修建投入了大量的金钱，导致给藏军的费用日渐减少，引起达赖喇嘛不满。升泰和奎焕担任驻藏大臣时，在藏库边银里认领拨款12万两前往印度参加条约签订时，全体“赴洋边汉番人员”使用银两高达12.5万两。靖西关的建造，也花费5.8万两，可谓花销巨大。1900年，清廷给驻藏大臣庆善的谕旨，也体现了这种窘迫之态。从这份谕旨来看，清朝是鼓励西藏地方加强边防战备的。清廷认为，在对付英国和法国侵略西藏时，班禅和达赖喇嘛筹办军饷枪药，守护地方，朝廷对此非常满意。但对达赖喇嘛提出增加藏军边防费用的请求，则推脱搪塞。这种做法的背后，是清朝巨大的财务亏空，可以用于西藏边防的经费越来越少。此外，涉边财务制度存在缺陷。19世纪时，在清朝的西藏治理预算中，设立有“边防”项，凡是涉及边务的耗费，均可以在这一项目中报销。但1900年之后，汇兑价跌，去除涉藏的“洋务局”经费，各种报销事项有增无减，各级驻藏官员只好东挪西借，久而久之，带来巨大的财政负担。
（三）部分驻藏大臣慵懒无为，导致边务废弛
（四）部分驻藏大臣与西藏地方官员产生矛盾，是导致近代西藏边防薄弱、积弊丛生的原因之一
1899年，达赖喇嘛向哲布尊丹巴抱怨道，列强入侵西藏，而“驻藏大臣竞置若罔闻，本欲亲身赴阙，瞻仰天颜，将一切苦衷及藏地患难缕晰上陈，而又不敢远离”，有关边事奏报“又恐被驻藏大臣阻挠”。达赖喇嘛还埋怨“那塘、巴赖忠分界时，驻藏大臣并不秉公办理，一味偏护外国”，“变乱边界章程”，导致大片中国国土被割让。从达赖喇嘛与驻藏大臣之间的恩怨来看，除了二者利益诉求不一致外，也有西藏地方借此扩大涉外权力的意图。达赖喇嘛还多次要求朝廷同意他与理藩院直接联系，而绕过驻藏大臣这一环节。他认为，遇到边事等紧急事务，驻藏大臣往往“竟不具奏”，“驻藏大臣不保恤藏地，反以信服英人为重，且弃失藏地，弊窦甚多”，“嗣后如遇紧要事件及调兵等情，请由本达赖喇嘛径报理藩院求为代奏”。达赖喇嘛甚至认为，驻藏大臣暗与英国相通，共同压制西藏地方，“为害西藏”。
但是，次年来藏的张荫棠却体现了另外一种治边思想，即比较“激进”，希望不依赖达赖喇嘛等西藏地方政府，单独在西藏实施新政。他从边防等各个角度来考虑，反对在内地的达赖喇嘛返回西藏。他在给外务部的电函中，认为“英人进取之心日决”，将来还要进犯边界，要求朝廷一定要设法阻止达赖喇嘛回藏，或者将其留在北京，“以杜衅端”。1906年11月，班禅派人谒见张荫棠，希望能够扩大管理范围，取得前世班禅诞生地喀木湖地方的管理权。此举遭到张荫棠的反对，他认为班禅、达赖应该“弃小嫌，同心以御外侮，不宜争私利而分昣域”。在他看来，自从乾隆年间之后，班禅、达赖再也没有相继朝觐皇帝，这对于边防极为不利，所以他希望班禅、达赖能够共同赴京，面见皇帝。这样一来，他就可以将中央权力完全推行到西藏边地。