进入大众旅游时代，中国国民旅游需求日渐高涨，旅游成为了国民的一种基本权利。
国家近些年出台了《旅游法》以及一系列政策，保障国民旅游需求，并促进旅游产业发展。在这种背景下，旅游发展进入了战略机遇期。全国各地旅游发展的积极性非常高，许多地区和城市都将旅游业作为支柱产业进行培育和打造。
这种地方旅游发展的积极性从国家旅游局开展的全域旅游示范区便可见一斑。自2006年2月工作启动以来，已经有500个区县级以上地区列入了全域旅游示范区名单。
当前中国的旅游形势，一方面是日渐高涨的旅游需求，另一方面是日趋激烈的旅游目的地竞争。旅游发展如逆水行舟，不进则退。
西安作为十三朝古都，一直以来是中国非常重要的旅游目的地。然而，近些年，随着一些新型旅游目的地的崛起，西安旅游面临空前激烈的竞争压力。
西安旅游发展虽然取得了一定的成就，然而也存在诸多问题，主要表现在：第一，西安拥有全国公认的一流旅游资源，但并没有产生一流的旅游吸引力和旅游经济效应。
2016年，西安旅游接待人次1.5亿，但旅游收入只有1200亿元，即人均旅游消费只有800元。
相比北京，2016年旅游接待2.85亿人次，旅游总收入5021亿元，人均旅游消费1761元，是西安的2.2倍；相比杭州，2016年接待1.4亿人次，旅游收入2572亿元，人均旅游消费1827元，是西安的2.3倍。
第二，西安旅游产品文化内涵不足。作为周秦汉唐文化的起源地，西安旅游并没有太多支撑周秦汉唐文化的优质旅游吸引物。
第三，西安旅游服务意识、服务水平相比东部发达地区有一定差距，旅游者满意度低。在新媒体时代，游客的不满情绪很可能通过网络等媒体在互联网上传播，严重影响了西安旅游形象。
分析原因，是多方面的。最主要的是缺乏经营意识、产品意识、服务意识。没有把一流的旅游资源转化为一流的旅游产品，并且缺乏一流的旅游设施和旅游服务。
设立旅游特区的必要性。在新一轮的旅游发展大潮流面前，西安不能错失机遇。当前西安旅游需要一番脱胎换骨的改变。
必须深入挖掘文化内涵、提高服务水平、改善旅游设施、优化旅游环境、改变旅游形象，力争把西安建设为国际一流旅游目的地。
鉴于西安各区县旅游资源禀赋不尽相同，全面改变西安旅游面貌并非一日之功。
当前西安旅游转型升级应该抓住重点，一地突破，典型示范，各种政策、措施、项目、体制机制先试先行，形成可复制可推广的经验，之后在全市范围全面铺开。
所谓旅游特区，即在一定时期，将旅游产业作为区域经济发展的核心，以旅游业统领区域经济发展，给予一定的政策倾斜，保障土地、资金、人才等生产要素供给，将该地区打造为高品质的旅游目的地，成为西安旅游的突出代表。
选择临潼地区作为西安旅游特区，具有几个优势：第一，临潼旅游资源丰富，境内有世界遗产秦始皇陵和兵马俑，华清池等国际国内知名度非常高的旅游资源；第二，临潼旅游发展基础好。
2016年，临潼接待旅游者2776万人次，其中海外游客196万，旅游直接收入21.55亿元，在西安区县处于领先地位，并且在临潼国民经济中占据非常重要的位置。
因此，将临潼设为西安旅游特区，围绕旅游功能，发展全域旅游，带动区域经济社会全面发展，作为西安旅游转型升级的突破口，成为全球游客感受西安旅游高品质的窗口，具有非常重要的意义。
在制定临潼区域发展规划时以旅游为统筹，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化、社会事业等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。
建议临潼区政府以旅游功能为核心，编制新一版高水平的全域旅游发展规划，统领区域经济社会全面发展。
推动旅游、文化、健康、养老四大幸福产业互促共生，融合发展。以旅游需求为依托，培育新产业和消费领域，包括文化产业、养老产业、健康产业等。
创新发展文化消费，建设展示交流、聚会休闲、创意生活等功能于一体的复合式文化场所。孵化秦文化文学、动漫、影视IP，打造西部最大，全国知名的动漫乐园为主题的文化主题小镇。
结合养老服务业、鼓励培育老年旅游新业态。积极开发以老年人群体为主要服务对象的休闲度假、旅居养老等产品，探索专业的定制服务。
依托温泉等资源，打造临潼休闲养老基地。引进国内外社保基金以及国际著名养老机构开发养老社区地产项目。
培育发展健康产业。引进和实施高端医疗、健康管理、康复护理和中医养生等项目，打造聚集前沿技术、高端人才、一流管理的健康产业区。
引入社会资本投资兴办有规模、有品牌、有特色的医疗机构。促进健康医疗旅游，建设国家级健康医疗旅游示范基地。
将特色村镇作为落实上述产业的空间载体和重要支撑。推动建设一批旅游风情小镇、主题小镇和度假目的地，如创意小镇、艺术小镇、动漫小镇、温泉小镇、养老社区等。
提升旅游产品文化内涵。以秦朝文化元素结合现代旅游需求规划建设一个秦文化旅游街区，形成集娱乐、购物、餐饮、创意、主题演绎功能为一体的主题街区。
建设以秦文化综合博物馆为统领，兵马俑坑、文官俑坑、百戏俑坑、马厩坑以及后续考古发掘陪葬坑墓博物馆为分支的，世界最大博物馆群。
秦文化综合博物馆以秦始皇大一统为主线，展现秦统一六国历史，以及制度、文字、货币、度量衡等政治经济文化由分化到统一的演变。
此外包括专题博物馆，如秦剑博物馆、秦马博物馆、秦俑彩绘馆、秦乐府馆等。
VR还原秦陵地宫。始皇陵地宫的实际情况是游客对始皇陵的一个旅游导向。现有科学技术对地宫的形状和构造有了基本数据，利用VR技术还原地宫，打造探秘类体验项目。
打造一个汇集陕西特色餐饮的临潼餐饮集聚区，展示陕菜菜系文化的起源和演变。
打造一台始皇大帝为主题的历史歌舞剧。用先进的声、光、电科技手段和舞台机械，演绎秦始皇由为质于赵到开创中国历史上第一个大一统王朝，成为千古一帝的传奇。
打造西安最高端、最特色、最前沿的酒店产业集群，为游客提供最优品质的住宿服务。
建设20个左右五星级标准的主题酒店，包括秦文化宫殿主题酒店、秦驿站主题酒店、温泉主题酒店、度假主题酒店、动漫主题酒店、高端民宿、客栈等，满足不同类型旅游者需求。
将现有临潼机场改为民用通航机场，发展低空旅游，开展包括开展“空中看古城”旅游项目。
依托温泉等资源，打造临潼休闲养老基地。对华清池洗浴文化进行挖掘，重现盛唐华清池当年帝王、贵妃洗浴盛景，构建国际一流温泉洗浴中心。
全面提升旅游服务品质，提高游客满意度。建立第三方评价机制，对游客满意度进行客观评价。
委托专业机构，每月发布临潼旅游满意度调查结果，对游客不满意的内容进行改进。
建立旅游应急快速反应工作机制，妥善、及时处理旅游安全事件、旅游投诉纠纷。
加快完善旅游诚信体系，建立旅游行业失信惩戒制度和信用信息公示制度，定期公布违法违规旅游经营者和从业人员旅游经营服务不良信息记录。
加强旅游从业人员合法文明经营教育、培训和管理，以游客视角提升旅游服务要素和环境质量。
通过明查暗访、交叉检查、定期检查、突击抽查、随机复查和人大代表、政协委员视察等方式，对临潼主要景区景点、宾馆饭店、车站等场所“脏、乱、差”现象进行动态督查和常态管理。
研究出台系列政策，保障旅游特区开发和建设。旅游管理体制方面，成立以区党委或区政府“一把手”为组长的旅游改革和发展领导小组等议事协调机构，打破部门、条块和区划分割，形成多方联动、政出一门的全域旅游领导体制。
国土部门牵头研究出台旅游用地保障政策，优先保证旅游特区旅游用地指标；土地部门在审批流程上，对旅游用地申请开辟绿色通道。
财政、金融部门研究出台金融业支撑临潼旅游发展的政策，搭建旅游业投融资服务平台，保证旅游建设资金供给。