主持人：孙笑侠(中国法学会法理学研究会副会长，复旦大学法学院院长、教授、博士生导师)
各位领导、专家，各位新老朋友，大家上午好。我们这个单元的主题是“国家治理现代化”。这是体现我们本届论坛最核心关健词的第一个单元，是体现十八大以来党和国家深化改革主要精神的一个主题，同时也是我国近年来发生的国家和社会迫切需要解决问题的集中表现。
1.中央与地方事权关系的法治化及其“陷阱”——从我国地方政府债务问题说起
□报告人：黄韬(上海交通大学凯原法学院副教授、法学博士)
眼下日益突出的地方政府债务问题实际上折射出中国财政体制中的一个制度性缺陷，即中央与地方之间的事权关系尚未被纳入法治轨道。“地方无条件服从中央”被视为保证国家法律体系完整性和法律制度权威性的必要前提，这一思维惯性导致各级地方政府的财力与事权严重不对称。
防范地方债务危机，我们要做的不仅仅是确保地方政府可持续的债务偿付能力，更重要的是从制度建设层面认认真真地去提升中央与地方事权关系法治化程度，这才是一项“长期利好”的工作。
近年来，中国金融市场和公共财政领域的一个焦点议题就是地方政府的巨额负债及其潜在风险。尽管1994年由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国预算法》第二十八条明确要求，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”以及“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但是，各级地方政府(从省一级往下一直到乡镇一级)及其隶属部门和机构都纷纷突破了既有的法律约束，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立各种名目的融资平台公司，作为对外负债的经济实体，为地方政府承担着投融资功能。
形成大规模地方债务的原因，涉及中国政治经济体制的诸多方面，不可回避的一个成因就是中国地方政府所掌握的资源不能满足其支出需要，即事权与财力不匹配。大致讲来，中央与地方的财力对比是55比45，而支出责任对比则是30比70，“中央政府请客，地方政府埋单”的情况非常普遍。
究其原因，从法律层面讲，中国在中央地方事权划分方面，首先，缺乏一个基本性的法律规范，其次，在一些具体法律层面也没有纵向维度上权力之间的清晰界定，在法律执行过程中也存在诸多被非法律因素消减的地带。
通过对中国中央与地方事权关系的系统性梳理可以发现，在我国，调整央地事权关系的系统性成文法律规则或者实际发挥作用的基础性法律规则几乎没有，更多地是通过一些不成文的、不稳定的政策来实现权力的划分，甚至有时以政策来改变法律规定。从基本公共服务、投资项目审批权限以及土地审批政策这三个代表性领域可见一斑。
其次看投资项目的审批权限。这涉及事权关系中“支出责任”之外的“政治权力”一端。改革开放30余年，投资项目审批改革的总体方向是逐步向地方放权，即从全国计划一盘棋，朝着市场化、非集中化的方向发展。一个极具特殊性的领域是对“产能过剩”行业的控制。在某个特定时期，国务院一旦宣布某些行业是“过剩”行业，这些产业的审批权限就陡然收紧，地方政府原有的审批权力就会被剥夺，哪怕这些审批权力是有法律明确规定的。
此外，再来看土地审批政策。地方政府的土地审批权限变化表现出非常明显的周期性特征，与中央政府主导的宏观调控周期保持高度一致。例如，国务院办公厅2004年下发的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，要求暂停农用地转非农用地的审批，把所有的土地审批权限全部集中在国务院，这份文件其实改变了全国人大颁布的《土地管理法》中关于中央和地方各级政府间土地审批权限划分的规定。类似的情况也存在于开发区审批层面，比较有代表性的是1993年《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》和2003年《国务院关于暂停审批各类开发区的通知》，这两份文件把所有关于开发区的审批权限都暂时集中到了国务院层面。
那么在我国，央地事权关系的调整，为何更多地是通过一些不成文的、不稳定的政策来实现权力的划分
第一，计划体制的历史痕迹。改革开放之前，中国的政治和法律制度根本不允许分权观念的存在，中央和地方之间仅仅是行政的上下级隶属与被隶属关系。于是，1994年分税制改革之后，中央在大幅度上收财力的同时却可以不对等地把责任逐级下放。这其实也就激励了地方政府突破既有的预算法律制度，通过种种方式举债融资。
第二，“中国特色”的宏观调控机制。中国的“宏观”调控在现实中更多地表现为“微观”调控，即政府通过直接干预企业的投资决策和经营行为来实现调控目标。这种“微观”调控其实就是事权重新分配的过程。比如，中央政府很多时候要借助土地政策实施调控，还会直接干预微观企业的投资决策，甚至会把公、检、法机关也作为宏观调控政策的实施部门(最具代表性的就是江苏“铁本事件”)。在这种背景下，地方政府事权就会被削弱，央地之间的矛盾就会比较突出。
第三，地方官员之间的“GDP锦标赛”。改革开放30余年来，中央政府主要实施以GDP增长率为核心指标的政绩考核机制，促使地方政府官员在GDP竞赛中胜出。为此，地方政府会积极争取基础设施投资项目的审批权限，同时希望中央政府尽可能多地去承担教育、卫生等方面的财政支出。
第四，政治机制的原因。中央政府的政策最大化目标会在某一个时点上发生改变，例如，从以往格外强调“以经济建设为中心”，转而倡导“和谐社会”与“科学发展观”。面对层出不穷的社会矛盾，中央主动地去承担更多的支出责任。典型的例子是，从2007年开始，中央财政安排一定数额的专项资金，专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难，还帮助地方建立法院经费保障的长效机制，这种做法改变了以往地方法院经费全部来自地方财政的状况。
显然，在我国，央地事权关系格局还存在着较大的“法治缺口”，这会带来一系列的体制性问题。
其次，中国法律尚未对地方性公共物品和全国性公共物品做出严格的区别，这也是导致中央地权限划分不清的一个重要原因。中央会下放一些支出型事权，要求地方为中央的政策推行埋单，或者把一些中央事权模糊为混合型事权;地方政府则相应地希望将有支出责任的事权尽可能上交，把包含了审批权力的事权尽可能留在地方。
最后，财政转移支付的法治化程度较低。目前，中国的财政转移支付很大一部分是通过财政专项资金来实现的，存在着法律制约薄弱，稳定性和可预见性欠缺以及高信息成本的问题。转移支付的审批权力集中在中央部委，较之地方政府，获取信息的成本会高出很多，对特定地方居民的偏好了解可能会失真。
本质上讲，中央和地方的事权分配关系是一个依宪执政的问题，就是如何在宪法层面划分清楚中央与地方的权力和责任边界。
基于中国现有的法律规则(包括《宪法》、《立法法》等)，相对于地方，中央(全国人大和国务院)的权力边界几乎没有任何限制的，可以在任何领域内立法，随意地把权力上收或者责任下放，在违宪审查机制缺位的情况下，即便《宪法》都不能对其形成有效约束。
其实，中华人民共和国的第一部宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》即曾规定，“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”
在此基础上，为了实现地方政府财力与事权的匹配，还需要一个制度化的财政转移支付机制。即便是在联邦制国家，比如美国，州和地方政府也有三分之一的收入来自联邦财政的转移支付，美国的《国会预算法案》、《平衡预算法案》规定了财政转移支付的负责机构、拨款标准、分配办法等基本内容，《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》则对财政转移支付从形式到内容上都做出了具体而明确的要求。然而，这样的一种法律机制目前在中国却是严重欠缺的，因此，在财政转移支付问题上，地方与中央之间的博弈关系不是基于法律，而是“跑部钱进”。
总之，需要强调的是：中央与地方事权关系法治化的实现不仅仅是立一部法律这么简单，而是需要借助系统性的外部制度环境支持。
概括而言，黄韬教授的论文想要表达的是，因为没有用法治的方式来界定中央和地方事权，导致地方的事权和其财力不相匹配，同时地方为了谋求其政绩和上升通道存在极大的动机来扩张其预算，这样导致地方债不断增长但却得不到约束。这篇论文着重强调既要重视提升央、地事权关系的法治化程度，又要充分意识到当下我国财政、金融法律制度环境的特殊禀性所带来的约束条件，进而探索相应的制度选择方向。通过法律制度的更新来把目前形形色色的地方政府隐性债务进行显性化的处理，让地方政府的负债情况充分地展现在金融市场的面前，由金融市场“自负盈亏”投资者的理性选择来决定地方政府获得融资的可能性。
□报告人：郭维真(中央财经大学法学院讲师、法学博士)
1.主题的选择
之所以选择这个题目，不仅是因为十八届三中全会以来财政被提升到了国家治理层面的高度，更是因为这一实然本身就有着应然的基础。财产权是自由的守护者，围绕财产权不仅在私主体之间创设了权利义务，更重要的是在国家与私主体之间创设了权利义务。在诸多权利义务当中，税往往成为最具直接影响力的因素，国家与个人之间就税赋的直接对抗，往往埋伏着革命的风险，古今中外历史上的诸多革命其直接导火索便是税，只不过在西方，革命的成果之一便是将税的决定权分配给议会，从而引领了西方的政治文明。
转型时期的中国，在各项改革的推进中，究竟什么改革是最为迫切，什么改革必须是大刀阔斧，什么改革必须是循序渐进的，对于这些问题，学者们见仁见智。十年前，北京大学法学院的刘剑文教授就提出“税收法治：构建法治社会的突破口”，这一观点某种意义上与马歇尔口中的“征税的权力是事关毁灭的权力”，有异曲同工之处。十年后的今天，我们再来审视中国的财税改革，会发现这个突破口是一个“温和的、渐进的”全面深化改革的突破口。
2.视角的选择
中央与地方的税收关系是中央与地方关系中的一环，考察我国对中央与地方关系的定位，宪法第三条“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，表达出了单一制政体结构的基本特征，也为我国的中央集权奠定了宪法上的基础。
3.历史的回溯
3.1.以宪法为背景考察央地税收关系：税收立法权配置
而地方在中央统一征税条例外，对地方收入的调整权已经扩至减税、免税以及加税、调整税目和税率。即便对分成收入也有一定的减免和增加的权力。可以说税收立法权也分散到了地方的行政分支。
可以说税收立法权和收益权从人大手中分散到了行政分支，也包括地方行政分支。但财政上的集中依然(原因：财政收入的主体来自于企业利润而非税收，企业归属权更多由中央决定)。
(2)1982年宪法确立了我国法律体系的基本格局，严格明确了各层级法律位阶，呈现出的是立法权的科层制。然而税收立法权没有如此鲜明的科层安排。1977年《财政部关于税收管理体制的规定》将税收决定权上收至财政部，1981年基于经济特区的特殊性将税收立法权下放给省级政府，如，(广东、福建)两省对于(除了烟、酒、糖、手表)其他产品，某些行业或企业的减税、免税照顾，地方各种税收的减免、开征和停征，可以自行确定。1982年宪法之后，即便省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市获得地方性法规的制定权，在实践中的税收立法呈现出的则是两头收缩的局面：一方面是全国人大及其常委会的立法权收缩，另一方面是地方的立法权收缩。但是立法权的功能依然保持着完整性，部分主体的权力收缩，必然伴随着部分主体即国务院的权力扩张。
在税收收益分配方面，财税包干，无论是“划分收支，分级包干”还是“划分税种，核定收支，分级包干”，执行中的逐步调整，不仅表现出税收立法权和税收收益权分配的不匹配，更是税收执法权与立法权的悖离以及税收执法权不稳定性的产物。
税收立法权或是收益权分配方面的法律化的缺失，就其根源是税收的法律属性(权利义务对等性)被弱化，而政治属性(服从性、强制性)被强化。
3.2.对1994年税制改革及其背景的考察
1994年税制改革离不开以下背景：
人大制度的流弊。1954年宪法之前“议行合一”的描述，在客观上使得原本属于人大的权力为政府掌握，在税的事项上也是如此。即便随着集权于一身的中央人民政府委员会的消失，进入了形式上分权的年代。然而其集权色彩却随着建国后的一次又一次的运动被实质上的加强。可以说权力在中央的高度集中，和权力在最高权力机关的弱化，国务院的权力无疑地得到扩充。
然而分税制改革并没有回应上述问题，只是在收回税权的同时，把土地的收益权给予了地方，却埋下了土地财政法治弱化的因。
3.3.立法法的孱弱
可以说立法法并未在税收立法领域实现原本应有的功能。
4.反思与建议
在对历史进行梳理，我们发现立法或税收领域的修法本身并不能带来法治，形式上立法权对行政权的退让，其实质是对国民在权力体系及其运行中的权利的认识偏差。而国家治理优化的基础便是权利与权力关系在法治框架内良性运行，财产权领域中的权利与权力关系核心便是税收关系。
第一，从地方财政的相对独立性角度考虑。地方财力构成来自税收、税收以外收入、以及转移支付;税收法定，并且其收入的增长受制于经济发展;一般性财政转移支付规模取决于地方标准财政收支差额;二者的增长空间有限。因此一旦地方的支出压力过大，必然引发对其他收入的需求膨胀。因此对于不具流动性的税源，地方对此税源产生的利益具有独立的请求权也毋庸置疑。
第三，从国家治理多元化角度考虑，全能性的国家消亡的过程，也是内部多元化的协调与重构，地方治理也是国家治理中的一部分，只要个人自我决定的范围与决定内容覆盖的范围基本持平，只要不产生各种外部性，不产生对国家这一共同体法治的侵蚀，那么对这种地方治理，就应当在法律上予以确认。
以上点评如有不当，请郭博士批评指正，也请在座各位同行批评指正。谢谢!
3.法院治理与司法绩效：理论与实证研究——以中部甲市10个基层法院为考察对象
□报告人：唐正旭(湖南省永州市零陵区人民法院审判委员会专职委员)
尊敬的各位领导、各位老师：
十分感谢组委会给了我这次机会，让我有机会汇报我的一点想法。我汇报的题目是《法院治理与司法绩效：理论与实证研究——以中部甲市10个基层法院为考察对象》，汇报以下三个方面的内容：
一、为什么选择这个题目
法院治理是法院管理者们一直没有停止追寻的问题，也是一直在法院内外争议比较大的问题。现实的情况是，法院治理没有固定的章法，往往随着领导人的变化而变化、随着法院领导人注意力的转移而转变，而治理法院影响着司法绩效，因此，研究法院治理问题对于当前国家治理体系现代化以及推动司法改革的进程均具有十分重要的现实意义。“理论是灰色的，实践之树常青”。本文选择这一选题，采取实证研究方法，对近年来法院治理的基本理念进行梳理，并以样本数据对其验证，试图为正在进行的司法改革建言献策。
本文的创新主要在两个方面：一方面是研究方法的创新。本文采取“假设—验证”模式这一经济学研究方法来研究法院治理问题，在法学研究中，具有一定的创新性。另一方面是对于如何治理法院提出了一些创新性的建议，比如提出“与其低端扩容，不如高位提质”，法院不能盲目扩充政法编制;提出法院扁平化运行的路径，既要废除法官行政职级，又要废除法官十二个等级评定;提出“与其视法官为强盗，不如选天使当法官”，从而淡化审判外的各种监督。
以上是我的汇报，不当之处，请批评指正，谢谢!
第三，就是逻辑问题，所讨论问题之间有无关联。比如法官的素质跟司法绩效、民意对法官工作的评价，它们似乎是风马牛不相及的。民意是什么大多数情况下老百姓是看热闹的，哪儿热闹去哪儿，所以，我们看待这个东西还是要根据人民的意愿，所谓法律是人民意志的体现，不是一般的民意，因此，民意铺天盖地一来能否说就好不能。所以，这里要看你如何处理。民意有了，绩效就高了法官文化水平高了，司法绩效就应该高似乎没关系。
我注意到你喜欢用大量的调查研究来证明自己的观点，我最后提醒，调查研究确实有个方法问题，为何我国的调查研究，新闻联播所做的社会调查，人民群众总是当笑话看，就是因为我们的调查方法不对，所以我觉得这个调查的方法可以加强，效果会更好。
我说得不对的请多包涵。
4.来时的路与未来的方向：环境司法保护中法院“造法”的实证研究——以三省四市十六个典型案例及十七个规范性文件为例
□报告人：曾茜(湖南省娄底市中级人民法院审判员)
尊敬的主持人，各位老师、前辈，各位同仁：
大家上午好!
非常荣幸也非常高兴能参加这次论坛，谢谢各位评委老师给予的鼓励和肯定，谢谢组委会的辛勤工作!
我的发言主要为分为三部分：第一部分汇报撰写论文的动机：为何写环保法为何从法院“造法”的角度写环保法第二部分介绍论文的主要内容;第三部分为结语，或者说是一些美好的愿景。如下具体汇报：
一、本文的撰写动机
(一)为何写环保法
去年，在十面“霾”伏的调侃红遍网络时，笔者偶回老家，一直在童年回忆中占据重要位置的那条清可见底的小河，如今已是接近干涸、污浊不堪，笔者为此失落到彻夜难眠。难道我们真的只能在梦里追忆曾经的绿水青山为何“还我碧水蓝天”的呼声持续多年，成效却并不明显而法院及我们的法官，在人心所向的环境保护大潮中，做了些什么还能做些什么这些思索，是我撰写本文的引子。
(二)为何以法院“造法”为视角
二、论文的主要内容
接下来，我将着重介绍论文的主要内容：从重重压力下环保司法中法院“造法”的动因谈起，实证展示“造法”成果，挖掘这些创新性成果的价值，最后以这些“造法”成果为基础，从完善制度的角度展望环境司法未来的方向。
(一)环境司法中法院“造法”的动因
1、回应现实的呼唤
在今年4月环境保护法修订之前，89版环境保护法因为与时代脱节而基本处于沉睡状态，而随着环保意识的增强，环境案件数量及类型呈现双增长局面。在长期无法可依的情形下，法院在司环境司法过程中进行创新性的探索成为必然。
2、满足发展的要求
我国经济在高速增长30年之后,我国目前的环境状况正处于走向倒U型拐点的关键时候，但拐点不会自行出现，在更多人开始将环境权利的实现寄托于法律的力量之时，司法部门必须完善自身的环境司法制度，满足民众的期待与发展的要求。本文作为考察