关键词:行政收费；额外成本；个别受益；经济诱导性
一、有关行政收费的理由和标准的立法乱象
(一)收费依据的混乱
(二)收与不收的混乱
首先，对于同样类型的收费项目，有的立法规定要征收，有的立法却规定不征收。比如同样是登记，《农民专业合作社法》第13条规定，农民专业合作社登记办法由国务院规定。办理登记不得收取费用。而《农村土地承包法》第24条规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，……登记机构除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。该条规定的登记却是要收取“工本费”的。
再次，对行政收费的取消或者停征没有采取法律途径。“行政事业性收费的项目、依据、标准”属于2007年《政府信息公开条例》第10条所规定的县级以上政府及其部门重点主动公开的事项。据此，财政部每年在其网站上公布全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单。根据其2017年公布的清单，中央部门和单位的收费项目只有49项。远远低于笔者在中国人大网的“中国法律法规信息库”中所检索的具有法律行政法规依据的148项收费项目。这其中的差距可以用近年来我国开展行政收费项目的清理来解释，比如2017年就取消或停征了41项中央设立的行政事业性收费项目。6但问题在于，这种取消或停征并没有采取法律途径进行。因为一些被取消或停征的收费项目本身是法律或者行政法规规定的，比如核安全技术评审费是《民用核安全设备监督管理条例》第60条规定的，河道工程修建维护管理费是《防洪法》第51条规定的，药品检验费是《药品管理法》第40条规定的，那么，在没有修法的情况下就取消或停征上述收费项目，虽然客观上减轻了企业或公民的负担，但这种做法本身却存在合法性的问题，并给人留下“收不收全凭行政机关一句话”的印象。
(三)收多收少的混乱
根据2018年《行政事业性收费标准管理办法》，我国将行政收费分为行政管理类收费、资源补偿性收费、鉴定类收费、考试类收费和培训类收费五种，并且针对这五种收费类型确定了具体的收费标准。其中，行政管理类一般按照直接成本收取、证照印制费用原则上根据招标价格确定。资源补偿性收费按照资源的价值或者稀缺性以及开采利用给自然资源带来的损害、治理和恢复成本来确定。除此之外，鉴定类收费、考试类收费、培训类收费都按照支出成本来确定。总体来看，除了证照印制费和资源补偿性收费外，我国的行政收费都以成本作为标准。但在实践中，并未严格贯彻这一标准。比如工商行政管理部门在核发企业法人营业执照时，是按照企业注册资金的比例收取不同的费用。7再比如2013年以来我国政府多次降低行政事业性收费标准，仅2013年10月1日起就降低了14个部门20项行政事业性收费，每年减少2亿元。8然而，如果这一降费是合理的，是否意味着之前收取的费用过高反之，如果之前的费用是按照成本收取的，那么降费是否会导致公共资金的亏损呢
二、行政收费的理由
要想说明行政收费的理由，就必须区分行政收费与几个相近概念。
(一)行政收费和公用事业或公益性服务价格
具体到此次岳麓书院门票事件，首先，收费主体无论是岳麓书院还是岳麓书院文物管理处，都不是企业；11其次，岳麓书院的收费不是基于岳麓书院的管理者与使用者之间的合意而成，而是法定的结果。这从2008年中宣部、财政部、文化部、国家文物局发布的《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》第2条可以看出，“全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆，全国爱国主义教育示范基地全部免费开放。其中，文物建筑及遗址类博物馆暂不实行全部免费开放”。再次，根据《文物保护法》第10条第3款，文物保护单位的事业性收入专门用于文物保护。可见，岳麓书院收取门票不能用于盈利。上述特征都决定了岳麓书院门票的性质更多是事业性收费而非公益性服务价格。
(二)行政收费与政府性基金
根据2010年财政部颁布的《政府性基金管理暂行办法》第2条，政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金一般都冠以“基金”的名称，比如《防洪法》规定的水利建设基金，《邮政法》规定的邮政普遍服务基金、《土地管理法》规定的新菜地开发建设基金。但是现实中，也有一些政府性基金用“费”来命名，比如教育费附加、港口建设费、文化事业建设费，此时就容易跟行政收费发生混淆。其实，政府性基金更接近税，政府性基金所支持的公共基础设施和公共事业具有普惠性，并非个别人受益。但是，政府性基金与税的区别在于，政府性基金往往是专款专用，而税是统收统支，后者的使用范围比前者要广泛。
(三)行政收费与罚款
在我国，争议最大的行政收费恐怕是社会抚养费。一些学者认为，社会抚养费既然是针对违反计划生育义务行为的，就不应该是行政收费，而是一种罚款。12但是问题在于，将生孩子视为违法，这是不符合宪法所规定的人格尊严的价值的。就像德国联邦宪法法院在“孩童为损害”判决中所指出的，由于医生的结扎手术失败而导致原告怀孕生子，即使孩子的出生是非原告所愿的，原告也不能因为孩子的抚养费用向医生请求财产损害赔偿。因为“所有的国家权力均有义务重视每个人为自己的主体性而存在，所以禁止将小孩子的养育义务理解成损害。若非如此，孩童将会被贬抑为法律上请求权的客体，最后孩童沦为一项纯损害项目、纳入经济负担为形象的损害计算中”。13当然，将社会抚养费视为给社会造成了负担从而需要对公共资源进行的补偿的观点也是有问题的，因为将孩子视为负担同样有损他的人格尊严。所以，笔者比较赞成王贵松教授的观点，即社会抚养费更多是一种经济诱导性的收费，14即通过经济手段来引导人们计划生育。这与西方一些国家通过征收拥堵费来减少道路拥堵的性质一样。
行政收费与罚款的区别除了是否针对违法行为外，还在于收费和收取罚款的目的不一样。收费是为了填补行政机关的额外成本，具有恢复原状的功能；而罚款的目的是制裁，无论当事人是否恢复原状，都要剥夺其部分合法财产来进行惩罚。因此，罚款与行政收费是可以并存的。比如《土地管理法》第75条规定，违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。此处的土地复垦费之所以是行政收费而非罚款，就在于其目的仅为填补行政机关因为当事人的违法行为所支出的额外成本(恢复原状的费用)。
(四)行政收费与代履行费
(五)行政收费与税
税与费的界限到底在哪里传统的认识存在很多模糊的地方。
第一，一般认为，税跟费的区别之一在于税是无偿的、费是有偿的。
21即费是针对国家给付的对价，而税不以国家的给付为前提。但这显然是不成立的，假如某个国家向公民收税却又不愿意提供公共产品或者公共服务，势必引发公民对征税正当性的质疑，只向公民索取而不提供给付的国家是不可想象的。当然，有人可能会说，国家即使针对税收有提供公共产品或公共服务，那也是在公民缴税之后，不像费是国家先提供给付然后才缴纳。也就是说，税在国家给付前，费在国家给付后。这种理解恐怕是“一厢情愿”。首先，公民在纳税前是否就没有享受到国家的公共服务，或者说，国家能否因为公民还没有缴税就不提供公共服务，答案显然是否定的。其次，行政收费表面上看是在国家提供了给付之后，但在现实中，行政机关完全有可能要求公民先缴费再提供服务。比如《行政许可法》规定，行政机关授予许可证可以收取工本费，一般的流程都是先缴费再领证照，否则就可能担心当事人领了证照后“逃费”。因此，本质上，税也是公民对于国家提供的公共服务和公共产品的对价，只不过税因为是统收统支，所以这种对价与国家给付之间的联系并不如费那样直接。
第二，一般认为，税是普遍受益、费是个别受益。
第三，一般认为，个别受益中的“个别”是指非全民性。
三、行政收费的标准
行政收费的标准一般有对等原则(Äquivalenzprinzip)和成本覆盖原则(Kostendeckungsprinzip)两种。这两个原则有不同的适用范围，前者主要用于个别受益原则的收费类型，后者主要适用于额外成本原则的收费类型。28
(一)额外成本的标准
额外成本主要用于行政规费，即行政机关基于当事人原因所提供的额外给付的成本，比如行政机关对不听劝告进山的“驴友”的救助成本，包括出动的救助人员的劳动报酬、所消耗的后勤补给以及救助设备的损耗等。从我国的情况来看，行政规费同时面临收费标准过宽和过窄的问题，过宽是指行政规费(我国称之为行政管理类收费)包含了一些行政机关面向大众提供给付的日常成本，比如各种证照费；过窄是指行政机关的额外付出只考虑了直接成本，比如《行政事业性收费标准管理办法》第15条第1款规定，各种证件、牌照、簿卡等证收费标准按照证照印制、发放的直接成本，即印制费用、运输费用、仓储费用及合理损耗等成本进行审核。而没有考虑管理成本，即人员成本。
(二)个别受益的标准
需要注意的是，在受益费中，虽然受益人的范围明确，但由于这种受益是间接的，很难量化。此时反而通过成本覆盖原则更容易计算，即国家为特定受益群体进行工程建设的成本以及后期维护的成本，比如修建排涝工程所投入的资金和养护资金。
(三)经济诱导性收费的标准
(四)行政收费的减免
结论
在2019年3月15日第十三届全国人大第二次会议闭幕后的记者招待会上，李克强总理宣布，今年我国要进行更大规模的减税降费，减税降费红利近两万亿元。36在笔者看来，不仅加税增费要依法进行，减税降费也要依法进行。降费的关键是在费的理由，即清理不必要的收费。至于费的标准，对于必要的收费，如果其成本或受益发生了变化，那么要通过重新核算来降费；如果成本或受益没有发生变化，降费的空间是不存在的，因为降费不同于减税，减税只会导致国家收入的减少，而降费可能导致公共资金的亏损。