众所周知,我国实行人大代表非专职化。然而,随着中国经济的强劲发展,不同利益群体的分化,公民的政治参与热情高涨,这种非专职化体制的弊端日益显露。因此,我国关于人大代表专职化问题的研究应运而生。从二十世纪八十年代到现在,理论界从不同角度探析了人大代表专职化问题,如对与专职代表制相对应的兼职代表制的利弊分析,对人大制度的研究以及对专职代表制的可行性分析等。这些研究很好的奠定了我们研究人大代表专职化的理论基础,但其不足之处是没有从我国人大代表专职化的角度对这一问题作深入、系统地分析、论证。本文,笔者主要从人大代表专职化的法理价值和我国人大代表非专职化的弊端进行分析,结合我国国情,借鉴英、美等发达资本主义国家议会议员专职化的做法和经验,探讨具有中国特色的人大代表专职化的路径。
一、人大代表专职化的法理价值分析
目前,人大代表专职化(在其他国家称之为议员专职化)已成为一种世界性的趋势。所谓人大代表专职化是指人民代表大会中的代表不得兼任其他职务,而以代表职务作为其本职工作,享有职权并承担相应责任,专职化是与兼职代表相对而言的。在目前中国经济、政治和文化发展的新内容、新背景下,人大代表专职化对我国人民代表大会制度的改革与发展具有重要的意义。从法理价值上来分析,人大代表专职化有其内部的自恰性和体制构建上的协调性。具体而言,在我国实行人大代表专职化有利于代表从荣誉职务向为权力职务转变,有利于提高人大立法质量,有利于建立具有中国特色的权力监督体系。从而有效地克服现阶段我国人大代表兼职制所带来的弊端。
1、人大代表专职化有利于代表从荣誉职务向为权力职务转变
一直以来,代表都被视为荣誉职务,其原因除了认识上的问题,代表作用发挥不够问题之外,重要的是兼职代表制其产生方式选举,在一定程度上是流于形式的。然而,人大代表专职化会使这种状况有所改变,因为,专职化意味着所推选的不再是“戴帽式”的荣誉代表,而是实实在在的政治、经济综合型人才。而这样的选举也势必会引入配套的竞选履职机制,在这种实质、公开、公正的竞选述职体制下,人大代表将成为一个真正拥有实权的固定职业,并且也是其唯一的职业;人大工作也就成为代表的本职工作,成为其谋生的工作。这样他们就必须责无旁贷地把所有精力集中投入到人大工作中。除此之外,人大代表专职化将更加强调权利和义务的统一。因此,人大代表专职化将真正有利于实现代表就从荣誉职务向权力职务转变。
2、人大代表专职化有利于提高人大立法质量
3、人大代表专职化有利于建立中国特色的权力监督体系
为了防止权力被滥用,现代民主国家都十分注重对权力的监督和制约。根据我国宪法和法律,人民可以通过人大,确切地说应该是人大代表,来运用选举、提案、视察、质询、罢免等方式对国家政策法令的执行者进行监督与控制,从而实现对权力异化现象的修复。人大代表的专职化无疑会增强这种监督功能,从而扭转目前中国人大代表由于自身制度化程度低而未能践行其监督职能的状况。具体而言,人大代表的专职化对于建构中国特色社会主义的政治监督体系意义重大,其主要原因在:第一,推行人大代表专职化,有助于树立人大权威,加强人大对行政、司法机关的监督。第二,人大代表专职化加强了对中国社会主义民主政治及其政治权力运行机制的优化,直接体现了权力之间的制约。而这种在议行合一前提下的权力制约关系也体现了宪政的基本原理。第三,权力监督与制约,是现代民主政治的核心问题之一,只有将政治权力置于一个有效的制约机制下,才能使其正常合理地运转,防止权力者滥用权力。人大代表的专职化能促进国家机关之间这种制约机制的形成,从而建立起权力之间的监督体系。因此,从以上一系列的逻辑分析可知,人大代表专职化有利于建立中国特色的权力监督体系。
二、目前人大代表非专职化的弊端
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是实现社会主义民主的基本形式。人大代表制度好坏直接影响到我国政治民主化的进程。然而,在我国现行人大代表兼职体制下,非专职化的各种弊端逐步显露出来,已经影响到我国人大职能的发挥。下面笔者就对其几个主要方面的弊端一一进行分析。
1、非专职化代表数量过多,导致代表履职虚位
我国人大代表数量的确定主要从以下几个方面考虑:名额限制、行政区域、人口比例、特殊照顾(即在代表构成上给予妇女、归侨、军队和少数民族代表以特殊照顾)。尽管职业的或其他的某些特定因素可能成为代表制度公平的基础,但在现在人大选举中,地理单位,也就是人民的居住地区仍然构成代表制度的基础。目前,我国的人大代表数额主要是以各地的人口数量来确定的,由于我国是一个幅员辽阔,人口众多的多民族国家,再加上我国各行政区域人口分布不均等复杂情况,因此,与世界其他国家议会议员的数量相比,我国全国人民代表大会代表人数之多,规模之巨,堪称世界议会之最。这样不仅会致使人大代表履职热情不高,而且还会导致人大代表意识越来越淡薄。
2、非专职化代表角色冲突,影响人大监督权的实现
我国宪法规定,全国人大作为我国的最高国家权力机关,拥有最高监督权。然而,在人大代表与其监督对象之间存在着信息不对称,角色冲突问题,并且这个问题是影响人大代表监督权实现的主要障碍。一个通常认为我国应该实行代表专职化的理由是:因为我们是议行合一的政治体制,人大代表可以是政府官员,甚至鼓励一些政府部门的领导来担任人大代表。但是,由于我国人大代表的法律地位极具特殊性,人大代表们既拥有决策权又拥有监督权,这就要求他们在履行职务时,必须及时转变角色,以保证国家权力的权威性。可关键问题是我国人大代表结构极为不合理,大量来自行政部门和司法部门的“官员代表”的存在,使得代表身份和他们的本职工作身份很难区分。
三、探索人大代表专职化的路径选择
(一)完善人大代表选举培训制度,提升专职代表的履职水平。推行人大代表的专职化意味着人大代表是一种正式的、全职的职业。这就要求健全和完善我国的选举制度,使之与专职化相适应。一方面要完善选举制度,精简人大代表,逐步推进选举过程行为的公平性、公正性和民主性,使选举这一基础性民主制度载体,做到真正的民主。另一方面要建立培训体制,提升专职代表的履职水平。
(三)完善专职人大代表的履职保障机制,激发代表履职动力。一方面要构建代表任职、退职制度,完善履职保障机制;另一方面要建立监督、激励机制,激发代表的履职动力。