2008年，美国财政部被迫接管两大房地产企业（房利美公司和房地美公司），大型投资银行（例如雷曼兄弟控股公司）接连倒闭，随之而来的是一场席卷全球的金融危机。这场国际金融危机对世界经济平稳发展造成了深远影响，各国政府纷纷出台财政和货币政策，调控宏观经济。在低利率甚至零利率、负利率刺激下，发达经济体加大了举债力度，政府债务云屯雾集，出现了20世纪50年代以来增速较快的一次债务膨胀（Reinhartetal.，2012）。伴随政府债务持续增长，美国等多国出现了“高债务、低增长”的局面。但由于利率水平持续走低，部分学者（Blanchard，2019）认为这种局面是可持续的，低利率水平下政府维持高负债的成本低，规模巨大的政府债务不会危及美国等发达经济体的财政可持续性。政府债务大幅增长的势头很快蔓延到发展中国家（包括新兴市场经济体）。以中国为例，为落实“四万亿”刺激计划，各级政府借助地方政府融资平台公司（以下简称融资平台）大量举债，为调结构、保增长提供了重要资金保障（郭玉清和毛捷，2019）。
面对2020年突如其来的新冠肺炎疫情及其在全球范围的蔓延，各国政府不得不又一次加大举债力度。据统计，2020年是1970年以来全球范围内政府债务增速最快的一年，发达经济体的政府债务占国内生产总值（以下简称GDP）比重平均超过了120%，发展中国家平均也达到了63%（Koseetal.，2021）。在复杂的国际形势下，我国政府大量举债能否稳住宏观经济？规模巨大的政府债务是否会影响我国的财政可持续性？上述问题重要且紧迫，亟待研究。对上述问题的研究也有助于社会各界更深刻理解中国共产党领导财政工作的基本规律和成功经验，促进学术界科学总结财政在中国式现代化中的独特贡献，为构建新时代中国自己的财政基础理论提供线索（吕炜和靳继东，2021）。
已有文献浩如烟海，本文以中国政府债务存在的若干核心问题为纲，梳理研究脉络，提炼理论进展，为后续更深入地研究中国政府债务问题提供参考。除第一部分引言外，本文主要内容安排如下：第二部分介绍中国政府债务的构成，并对政府债务进行国际比较，根据此部分的研究结论，地方政府债务已构成中国政府债务的主体，因此后续各部分侧重研究地方政府债务与财政可持续性；第三部分概括地方政府债务融资的演进历程，以及地方政府债务的形成机理与规模测算方法；第四部分分析地方政府债务与经济增长的内在联系，以及地方政府债务对居民部门、企业部门和公共部门的影响；第五部分阐述地方政府债务风险与财政可持续性的内在关联；第六部分介绍完善中国政府债务管理制度的思路；第七部分是本文结语与展望。
二、政府债务构成及国际对比
（一）政府债务的构成
理解政府债务的构成（或分类）便于社会各界准确把握政府债务的规模和风险。世界银行专家白海娜（Brixi，1998）提出的“财政风险矩阵”可较为直观地对政府债务进行分类认定和规模统计，但这类分类方法主要适用于政府资产负债表比较健全的国家或地区（一般是发达经济体），广大发展中国家简单套用该分类方法往往难以准确区分不同类型的政府债务。中国学者基于地方政府债务管理实践，提出了一个新概念——地方政府性债务，并用于对地方政府债务进行精准分类，为发展中国家对政府债务进行科学分类、准确把握政府债务构成提供了重要参考。政府债务分类的几种常见方法大致包括：“财政风险矩阵”、地方政府性债务及其他分类。
1.“财政风险矩阵”
刘尚希（2003）认为，从内容上看，“财政风险矩阵”本质上是“债务矩阵”。它主要反映了政府债务的四种类型及其基本特征，从发生条件和偿债责任等角度直观阐述了政府债务的构成，但从中无法将负债与资产进行对应，也不能据此直接度量财政风险。尽管如此，“财政风险矩阵”为研究政府债务构成提供了一种国际上广为接受的标准，为理解形式更为多样、构成复杂多变的地方政府债务提供了思路。借鉴“财政风险矩阵”的分类框架，中国学者（樊丽明等，2006；刘尚希等，2012）结合我国国情，提出了中国地方政府债务矩阵。但对于地方政府或有债务的构成，由于“财政风险矩阵”提供的分类标准不够明确，容易引发争议。
2.地方政府性债务
为了更科学地认识中国地方政府债务的构成，中国政府有关部门和学者根据地方政府是否直接承担偿债责任以及举债主体和偿债条件等，共同发展了地方政府性债务（localgovernment-relateddebt）这一概念，为开展适合中国国情的政府债务分类提供了方法依据。
3.其他分类
除了“财政风险矩阵”和地方政府性债务，政府债务还包括中央政府债务与地方政府债务、内债与外债、主动负债与被动负债等其他分类。
按照政府债务承购人管辖权不同，中国政府债务的构成可分为内债和外债。龚六堂和程宇丹（2015）发现，发展中国家举借内债有助于弥补国内市场的不完善，对经济增长的促进作用比发达国家举借内债更明显；同时，外债成本不仅由利率决定，还受汇率波动等因素影响，且由于发展中国家抵御国际金融风险的能力较弱，举借外债对发展中国家经济增长会产生不利影响。
2005年之前，由于县乡财政困难，地方政府举债主要是弥补财政收支缺口，这类地方政府债务可称为被动负债，主要集中于县级及以下基层政府（杨志勇和杨之刚，2008）。2005年以来，随着政府间转移支付制度逐步完善，县乡财政困难问题得到缓解，地方政府举债更多用于加大城市开发和基础设施建设等，因此可称为主动负债（龚强等，2011）。这类主动负债不再局限于基层政府，省级和地级市政府成为地方政府债务的举借主体。
（二）政府债务的国际比较
由于各国政府债务的构成存在差别，导致统计口径多样，限制了学术界对政府债务开展深入的国际比较。现有文献多从管理体制和风险防范等角度进行定性分析。
宗正玉（2012）从预算约束、纠错与风险化解机制等九个角度对政府债务风险防控作了国际比较，认为将政府担保对应的成本纳入预算管理（捷克等）以及采取权责发生制提高财政透明度（澳大利亚等）值得中国借鉴。邓淑莲和彭军（2013）归纳了化解政府债务风险的四类模式，分别是行政控制型（以日本为代表）、市场控制型（以美国和英国为代表）、规则控制型（以巴西为代表）和合作协调控制型（适用面较窄），并指出中国化解政府债务风险以行政控制方式为主，应逐步向市场控制方式过渡和转变。
鉴于中国政府债务构成中地方政府债务占比高且地方政府债务包含较多隐性债务等特点，地方政府债务的增长态势很可能会左右中国政府债务总规模，并成为影响我国财政可持续性的关键因素，因此以下诸章节着重分析地方政府债务及其与财政可持续性的联系。
三、中国地方政府债务融资的演进历程、形成机理与规模测算
（一）中国地方政府债务融资的演进历程
1.新中国成立后地方政府举债的早期实践（1949-1978年）
1950年，东北人民政府为加速恢复因长期战乱遭受严重破坏的经济，发行了东北生产建设折实公债。中央政府于1954年到1958年连续五年发行国家经济建设公债，地方政府不再发行公债。1958年4月，中共中央颁布《关于发行地方公债的决定》，决定自1959年起，全国性公债停止发行，转由省级政府发行地方经济建设公债。1959年至1961年，四川、黑龙江、安徽等七省通过发行地方经济建设公债共筹集资金33723.5万元（万立明，2017）。20世纪60年代至70年代中期，中国政府逐步停止了各种形式的债务融资，中国进入了“既无内债，又无外债”的时期。计划经济时期的地方政府债务其表现形式和形成机理均与改革开放后存在较大差别。
2.改革开放初期地方政府债务融资的探索和尝试（1979-1996年）
根据国家审计署2011年公布的《全国地方政府性债务审计结果公告》，改革开放后最早出现的地方政府负有偿还责任的债务发生于1979年，当年有4个市级政府和4个县级政府举借了债务。项怀诚（1999）指出，这一时期的地方政府债务（含或有债务）主要以财政周转金借款、金融机构贷款、地方国有企业和粮棉企业的亏损挂账、地方金融机构不良资产等为主。改革开放初期，中央原则上不允许地方政府举债，但由于1958年颁布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》并未明令作废，也未出台新法规规范地方政府举债，因此这段时期地方政府负债融资的各种尝试不能被简单界定为违规行为，这为下一发展阶段地方政府借助融资平台大量举债埋下了伏笔。
3.城镇化进程中融资平台的崛起与地方政府发债改革（1997-2014年）
1997年，亚洲金融危机突然爆发，中国政府开始实施以“扩内需、保增长”为目标的积极财政政策，城镇化进程加速推进。城镇化带来的基建投资需求激增与政府预算内建设资金有限构成了一对突出的矛盾。为此，地方政府开始借助融资平台进行“主动负债”，以填补基建投资与预算财力之间的资金缺口。2008年，为应对国际金融危机，中国的信贷环境持续宽松，融资平台迅速发展壮大，成为各级政府补财力缺口、保经济增长的重要助手，但债务风险也快速积累。由于融资平台债务金额巨大、举债方式多样且风险关联复杂，融资平台债务已成为影响中国经济社会发展的重大风险隐患（徐军伟等，2020）。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号文）出台，明确划清地方政府与融资平台的界限，政府部门不得通过企事业单位等举债，融资平台被正式要求剥离政府融资职能，其发展进入了化解存量债务和推动市场化转型的新阶段。
4.新时代地方政府债务的科学治理（2015年至今）
（二）中国地方政府债务的形成机理
地方政府债务为何持续增长？回答上述问题既能廓清中国地方政府债务的形成机理，也有助于科学分析地方政府债务的经济效应。遗憾的是，国外已有研究主要着眼于发达国家政治经济体制（包括选举周期和政治极化等）阐述政府债务的形成机理（Alesina&Tabellini，1990；Alesina&Passalacqua，2016），难以解释中国地方政府债务增长的原因。中国学者从财政金融体制、发展压力、预算软约束与隐性担保等层面开展了大量研究，提出了一系列原创性的理论观点，初步形成了系统解释中国地方政府债务形成机理的理论体系。
上述理论体系主要由以下三方面构成。第一，制度基础。以分税制为核心内容的分级预算财政体制强化了“财权上移”，在财政支出刚性约束下，财政收支缺口迫使地方政府不得不通过负债维持运转。同时，在“隐性金融分权”帮助下，金融机构为地方政府举债融资提供了便利。财政制度和金融制度的共同作用，促使地方政府债务规模持续增长。第二，发展压力。促使地方政府为获得更突出的发展绩效而积极主动举借债务，这是2008年国际金融危机爆发以来中国地方政府债务持续增长的主要驱动力。第三，隐性担保。中央政府对地方政府、地方政府对所属融资平台的隐性担保造成预算软约束问题，导致市场低估地方政府债务风险，是地方政府以低融资成本大量举债的催化剂。
1.财政金融体制与地方政府债务增长
国外研究观察到财政体制会影响地方政府债务规模。Wildasin（1996）、DeMello（2000）发现，在转型经济体中，当地方政府的财政收入无法与财政支出同步提高时，地方政府承受的赤字和融资压力将随分权改革的深化不断增大。Ter-Minassian&Craig（1997）认为，政府间存在的横向财政缺口和纵向财政缺口是导致地方政府债务规模不断膨胀的原因。Brixi（1998）、Brixi&Schick（2002）用“财政机会主义”解释政府债务增长，政府在面临短期财政赤字时，往往有借助预算外收入、过度积累财政风险的偏好，即“财政机会主义”，这种偏好产生了大量政府或有债务，危及财政安全。
2.发展压力下地方政府的“主动负债”
此外，地方政府在发展压力驱动下实现“主动负债”，离不开土地融资发挥的关键作用。郑思齐等（2014）发现，随着中国城镇化进程持续推进和城市基础设施不断改善，城镇建设用地价格逐步上升，地方政府的土地出让收入快速增加。这为地方政府利用土地资产的信用支撑作用大量举债提供了便利。毛捷和徐军伟（2019）、张莉等（2019）发现，地方政府债务的举借、使用和偿还往往与城镇建设用地等国有资产紧密捆绑。
值得注意，随着各级党委和政府政绩观不断优化以及政府债务的规模和风险管控力度持续加强，地方政府盲目和无序举债等行为大幅减少。目前地方政府债务规模的增长是否仍由发展压力下的“主动负债”所驱动，值得商榷和深入研究。
3.预算软约束、隐性担保与地方政府债务增长
预算软约束最早用于讨论计划经济体制下政府对国有企业的扶持所导致的国有企业道德风险问题（Kornai，1986）。随后这一概念被广泛应用于经济学领域的研究，包括政府债务。Goodspeed（2002）认为，在预算软约束环境下，存在内生激励促使地方政府过度借款，而且地方政府不重视财政资金投资项目本身的质量。在德国、西班牙和意大利等发达经济体，存在地方政府不时扰乱正常财经秩序、倒逼中央政府对地方政府债务进行事后救助的情况（Plekhanov&Singh，2006）。
中国作为转型经济体，也存在某些预算软约束现象。现有研究认为，预算软约束问题内嵌于财政金融体制和发展竞争压力之中，会放大上述两个渠道对地方政府债务扩张的影响，因此是形成地方政府债务的“催化剂”。卢文鹏和尹晨（2004）、郭玉清（2011）认为，近年来中国地方政府举债融资形成了一种中央政府为主导、地方政府为主体的隐性担保体系。郭玉清等（2016）将隐性担保引入央地互动博弈模型中，发现“救助预期”内生于中国央地分权的制度框架中，中央政府为地方政府的举债竞争提供了隐性保险，保障基层政府在发展竞争压力下顺利完成上级政府布置的各项任务，但上述隐性保险同时也导致了地方政府过度举债。
（三）中国地方政府债务的规模测算
1.早期研究思路
业界研究从实务需要出发，提出了基于“基建资金缺口”测算新增地方政府债务的方法，吕健（2014）较早将该方法用于地方政府债务的学术研究。该方法的基本逻辑是，地方政府在市政基础设施建设上的投资支出减去可用资金，差额即为地方政府通过负债弥补的建设资金，用此反映地方政府新增债务的规模。测算公式如下：地方政府新增债务=市政领域的固定资产投资-地方政府可用资金=市政领域的固定资产投资-预算内资金投入-土地出让收入中用于投资的资金-投资项目的盈利现金流入。但上述方法存在局限性：一方面，受数据可得性限制，仅能测算至省一级的政府债务规模，且主要估算新增债务规模，对债务余额的估计精度不高；另一方面，市政领域基础设施建设虽是地方政府举债的主要资金投向，但并不是唯一用途，完全依赖市政领域固定资产投资的资金缺口测算地方政府债务规模难免会低估真实债务规模。
2.精细化测算
总体而言，目前地方政府债务规模的不同测算方法虽各有侧重和优点，但仍有不小的改进空间。一方面，受基础数据限制，对地方政府全口径债务进行测算仍面临较大挑战。例如，梁若冰和王群群（2021）坦言他们对地方政府债务规模的测算精度不足70%。原因可能是地方政府债务资金投向日趋多元化，而不是局限于市政基础设施建设，限制了“基建资金缺口”这类方法的精确性。汪德华和刘立品（2019）对基于“基建资金缺口”的测量方法提出了调整意见，认为中国地方政府隐性债务资金投向并非仅为统计局认定的基础设施行业，应结合国家审计署发布的地方政府性债务审计公告中的债务结构信息对已有估算方法进行改进。另一方面，随着融资平台市场化转型的加快推进，融资平台的政府融资职能逐步被剥离，如何准确识别市场化转型期间以及转型完成后融资平台债务与地方政府债务之间的对应关系，是基于融资平台作为举债主体的债务规模测算方法未来需要重点考虑的问题。
以下是部分文献对中国地方政府债务规模的测算结果（见表2），使用的数据虽各有不同，但测算结果均能反映地方政府债务快速增长和规模较大等基本事实。
四、中国地方政府债务融资对经济增长的影响
（一）中国地方政府债务与经济增长的整体关系
政府债务如何影响经济增长，是宏观经济研究领域的一个重要话题。已有研究形成了“债务有害论”“债务无害论”和“非线性影响论”三类观点，这些观点主要反映中央政府债务（国债）影响经济增长的一般性。但地方政府债务的国别差异较大，研究地方政府债务对经济增长的影响必须充分考虑不同国家或地区的独特性。中国学者借鉴国外已有成果，考虑中国地方政府债务与财政金融体制、土地管理制度等的紧密联系，将央地财政关系、土地市场和债务约束等引入理论模型，兼顾经济增长的“量”和“质”、政府债务的规模和结构，重视地方政府债务影响经济增长的阈值效应和区域差异，结合地方政府债务形成机理改进实证分析方法，在探究地方政府债务影响经济增长的独特性方面做出了贡献。
1.地方政府债务影响经济增长的理论探索
“债务有害论”认为政府债务通过挤出社会投资等途径损害经济增长。较高的政府负债率会通过长期利率的变化带来更高的扭曲性税收和通货膨胀，并影响公共支出效率、增加财政政策不确定性，对资本积累和经济增长产生负面影响（Diamond，1965；Cochrane，2011；Teles&Mussolini，2014）。除了税收和公共支出等渠道，在分级预算财政体制下，政府债务还会通过政府间转移支付对经济增长产生影响。程宇丹和龚六堂（2015）将政府债务引入包含中央和地方两级政府的理论模型，并在预算约束中引入税收和转移支付，发现地方政府债务扩张不仅可能通过地方财政政策的调整直接影响地区经济增长，还可能通过转移支付影响中央政府预算约束和全国财政政策，他们认为地方政府债务占GDP比重的增加会损害地区长期经济增长。
“非线性影响论”认为政府债务与经济增长之间不是递增或递减的线性关系。一种比较典型的非线性关系是政府债务对经济增长的影响呈现倒U型：当债务水平低于某个阈值（债务平衡点）时，政府债务促进经济增长；一旦债务超过阈值，政府债务抑制经济增长。自2015年起，中央政府根据各地债务风险、财力状况等因素，对地方政府债务实施限额管理，这导致某些地区可能面临债务约束。陈诗一和汪莉（2016）结合上述国情，构建了一个包含家庭、企业和政府的两阶段动态博弈模型，通过数值模拟分析不同债务约束下地方政府债务与经济增长的关系。发现地方政府债务影响经济增长的倒U型路径同时取决于债务挤出效应和公共投资正外部性。
2.地方政府债务影响经济增长的实证研究
同时，地方政府债务与经济增长的实证研究也在经历着研究视角的转变和研究方法的创新。
因果推断的挑战。由于政府债务和经济增长之间存在双向因果关系，也很难避免变量遗漏问题，如何控制内生性问题，成为实证检验二者关系难以回避的技术挑战（Panizza&Presbitero，2014）。一种方法是利用工具变量。例如，使用政府债务的滞后项作为工具变量，使用广义矩估计方法开展实证分析（范剑勇和莫家伟，2014；吕健，2015；毛捷和黄春元，2018）。但是政府债务作为具有较强稳定性和持续性的变量，其滞后项未必仅通过当期的债务作用于经济增长，因此滞后期工具变量可能不满足排他性约束条件。吴敏等（2022）从债务形成机理等视角着手，为地方政府债务寻找有效的工具变量。由于较高的经济增长目标激励地方政府扩大债务融资规模，他们利用全国层面负债率与地级市经济增长目标的交互项，构造了地方政府债务的工具变量。另一种方法是利用债务管理层面的政策变化，构建断点回归模型（Regression-DiscontinuityDesign），加强地方政府债务领域实证研究的因果推断（毛捷等，2022；郭玉清等，2022）。
（二）中国地方政府债务的分部门经济效应
1.地方政府债务与居民部门
地方政府举借、使用和偿还债务带来经济资源在私人部门和公共部门之间转移，对居民消费、就业等产生影响。
2.地方政府债务与企业部门
地方政府债务与技术进步。已有文献常用TFP（全要素生产率）反映技术进步，地方政府债务可通过两种途径影响TFP。一方面，在2015年新《预算法》实施前，地方政府主要通过融资平台变相举债，由于融资平台在信贷市场具有融资优势，地方政府债务增长导致流向实体经济企业的金融资源减少，抑制企业研发投入进而阻碍企业技术创新（吴敏等，2022）。另一方面，地方政府债务通过影响资本积累和生产要素配置效率，抑制了社会资本对地区TFP增长的促进作用（缪小林和赵一心，2019）。
3.地方政府债务与公共部门
地方政府债务与财政乘数。财政乘数是评估财政政策效果的重要指标，政府债务规模是影响财政乘数的因素之一。以财政支出乘数为例，政府举债以增加财政支出，通过刺激总需求产生乘数效应，但随着政府债务规模攀升、违约风险集聚，财政政策的作用空间反受其限制（Corsettietal.，2013；Aloui&Eyquem，2019；李小胜等，2020；Pinardon-Touati，2022）。刘蓉和李娜（2021）认为，在资金使用环节，新增债务通过增加公共投资产生乘数效应进而拉动经济增长，使用2005-2016年中国省级数据估算该乘数效应约为1.711；在还本付息环节，若用财政自有资金偿付债务，则地方政府债务存量的还本付息负担将压缩财政空间，降低新增债务向公共投资的转化，削弱新增债务的正向乘数效应。
地方政府债务与税收努力。吴敏等（2022）发现，地方政府债务通过以下三种效应影响地方政府征税努力：一是收入替代效应，用举债融资代替税收筹集公共服务所需资金，降低了地方政府征税强度；二是税率“逐底竞争”效应，举债融资为地方政府提供财力参与税收竞争，地方政府降低实际税率吸引流动资金的空间变大；三是扩大发债空间效应，地方政府通过提高征税强度增加税收收入，以便扩大继续发债的空间。
五、中国地方政府财政可持续性测算及债务风险防范
（一）中国地方政府财政可持续性
地方政府财政可持续性的测算方法主要包括以下几种。第一种方法是直接使用债务比率指标测算。1992年欧盟《马斯特里赫特条约》规定，赤字率（赤字占GDP的比重）不得超过3%，负债率（债务余额与GDP的比重）不得超过60%，这两个指标也被视为是测度财政可持续性的重要标准（马拴友，2011；刘楠楠和侯臣，2016）。这一方法的优点是直观明了、易于计算，因此对于政策制定者而言也是重要的参考指标。在此基础上，一些学者进一步丰富和拓展了财政可持续性指标体系，例如可以使用债务率（政府债务余额/当年政府综合财力）、利息负担率（当年债务利息支付/当年政府综合财力）反映政府偿还债务的能力，其中前者的警戒线通常为120%，后者通常为10%，这两个指标的优点是可以直接度量当期财政在债务还本付息上的压力。从这两个指标的分子与分母也可以看出，长期累积的债务规模越大、当前财政收入越低，当前偿债风险就较高、财政越难以持续。
第三种方法是结合经济社会发展的阶段性，构建指标体系以系统度量财政可持续性。张莉和汪德华（2022）基于对新发展阶段地方财政运行态势及可持续性的分析，构建了一套由3个一级指标、11个二级指标和26个三级指标构成的地方财政可持续指数体系。3个一级指标分别从发展目标、完成过程和绩效评价三方面评价地方政府的财政可持续性。二级指标包括地区经济增长目标、财政收入目标、财政支出目标、债务存量目标、收入规模、支出规模、支出结构、债务规模、债务结构、目标完成度、治理水平。
（二）地方政府债务风险的度量与传导
1.地方政府债务风险的界定与测度
地方政府债务风险是指地方政府无法按期还本付息的债务违约风险，以及由此引发的其他风险（郭琳和樊丽明，2001；马海涛和吕强，2004；刘昊和刘志彪，2013；毛捷，2021）。其中，债务违约风险可称为直接风险或财政风险，主要表现为当期财政难以偿还现有存量债务或支付债务利息（缪小林和伏润民，2012；许友传，2018；李永友和马孝红，2018）。债务违约风险与财政可持续性是一体两面，财政不可持续或债务不可持续意味着债务违约风险。由债务违约风险而引发的其他风险可称为间接风险，包括政府债务违约引发的金融风险以及宏观经济、社会稳定与发展的风险（郭琳和樊丽明，2011；毛捷，2021）。正因为债务风险可能引发系统性金融风险，进而影响经济社会平稳发展，党的十九大报告把“防范化解重大风险”摆在打好三大攻坚战的首位，化解地方政府债务风险是其中重要内容。
除了长期累积的债务规模增长过快之外，一些当期对财政产生不利影响的因素也会直接影响政府当前的还本付息能力，加大地方政府债务风险。一是近年来在经济下行压力增大和大规模减税降费背景下，地方政府的财政收支矛盾进一步加重，降低了地方政府利用税收等公共预算收入偿付债务的能力。二是土地出让收入是偿还政府债务的重要保障，也是发行城投债的重要担保（杨灿明和鲁元平，2015；张莉等，2018）。土地出让收入下滑使得地方政府偿债能力下降，地方政府债务风险随之升高（庞晓波和李丹，2015；梁琪和郝毅，2019）。
2.地方政府债务的财政与金融风险互溢
地方政府债务风险是系统性金融风险的重要方面，其核心在于存在财政风险与金融风险的互溢关系。一方面，地方政府的债务违约风险（即财政风险）可能引发金融风险，并可能向实体部门传导（毛锐等，2018b；熊琛和金昊，2018；巴曙松等，2005；吴盼文等，2013；朱军和蔡恬恬，2018）。另一方面，地方政府掌握的金融资源为其举借的债务提供了隐性担保，并导致区域金融风险传导至地方财政系统（吴文锋和胡悦，2022）。金融部门风险也可能通过金融网格与地方政府债务风险联系起来（李政等2016；牛霖琳等，2021）。地方政府债务风险和金融部门风险会相互感染、相互传导、相互强化，形成风险的“双螺旋结构”（熊琛和金昊，2018）。
地方政府债务风险可能诱发系统性金融风险的主要传导机制在于，地方政府债券的持有者主要是商业银行，而商业银行是金融体系的核心，一旦地方政府出现债务违约，那么商业银行也将出现流动性危机，进而可能危及整个金融系统的稳定甚至触发系统性金融风险（刘尚希等，2017；熊琛和金昊，2018；毛锐等，2018b）。例如，李双建和田国强（2022）的研究发现，地方政府债务扩张造成银行风险水平升高，且对小规模银行、非上市银行和地方性银行的风险效应更明显。
除了上述基本传导机制外，我国地方政府债务存在的以下特征导致债务风险容易被隐蔽，但这种隐蔽只是暂时的，一旦暴露将更容易诱发风险。第一，地方融资平台存在主营业务收入不稳定、财务信息不透明等缺陷，容易隐蔽、集聚债务风险。第二，地方政府干预金融部门的信贷行为，为融资平台提供隐性担保和刚性兑付，金融机构在审核融资平台债务时也因此往往未严格遵守审慎原则（何贤杰等，2008；黎凯和叶建芳，2007；王治国，2018）。第三，地方变相举债方式层出不穷，信托、资管计划等影子银行融资兴起，通过表外业务举债脱离了政府对传统银行业务的监管，进一步加大了债务风险向金融风险的传导（吕健，2014；李政等，2016；梁琪和郝毅，2019）。第四，融资平台的贷款期限通常较短，但是基建投资项目的回报期通常很长，这种期限错配进一步加大了短期内的偿债压力。第五，融资平台的举债往往是在非市场化机制下进行，在地方政府的隐性担保下，资金可能会流向产能过剩的领域，难以保障收益，进而影响未来还款，成为系统性隐患（牛霖琳等，2016）。
反过来，金融风险主要通过以下传导机制加剧财政风险（即政府的债务违约风险）：金融市场一旦发生流动性困难，金融机构也将难以为地方举债提供信贷资金供给，并继而导致地方偿债困难-银行不良贷款率上升-银行信贷资金减少-地方偿债困难加剧的风险螺旋式上升。金融机构资本交叉持有，存在总体关联（李政等，2016），一旦某一机构发生违约，可能通过金融网络蔓延风险（牛霖琳等，2021）。例如，2020年11月，中部某省一家大型产业类国有企业未能按期兑付一笔超短融券到期应付本息，构成实质违约，引发金融市场对该省信贷风险的负面预期，造成该省地方政府债券和城投债发行困难，并导致该省资金面出现了紧张。
六、政府债务管理制度的完善思路研究
（一）中央约束机制
1.开“前门”——建立地方政府自主发债机制
开“前门”的核心举措是，建立地方政府自主发债机制，新增政府债务以合法的政府债券形式举借、纳入预算管理。同时，存量隐性债务逐步被置换为地方政府债券，至2018年存量债务“显性化”置换基本完成。
从理论上看，开前门后地方政府自主发债，相比中央代发代还、自发代还能更好地解决软预算约束的问题（王永钦等，2015；吕炜等，2019）。自主发债要求对地方政府债务的信用体系进行界定，能形成较强的约束效应，使地方政府更加注重财政可持续（吕炜等，2019）。相反，中央代发代还和自发代还容易导致地方政府的道德风险，助长过度举债行为（徐忠，2018；钟宁桦等，2021）。
但实际上，在无法完全打破中央兜底预期、地方仍存在以债谋增长的不合理政绩观的情况下，单靠打开自发自还的“前门”，不见得能真正约束住地方政府过度举债。也正是基于此，在开“前门”之后，中央政府并未放任地方政府自主决定发债额度，而是对各地区债务进行了限额管理，确保地方政府不超出自身财力过量举债。各地区的债务限额，由中央根据各地区既有债务规模、偿还能力等因素审慎制定，通过这一举措，地方政府显性债务风险得以严格控制。
2.堵“后门”——剥离融资平台的政府融资职能
中央对地方政府债券的限额约束可以有效管控地方政府的显性债务风险，但由于地方政府融资需求无法完全依赖“前门”得到满足，仍然有走“后门”即举借隐性债务的动机。因此，在开“前门”的同时，需要堵“后门”，遏制隐性债务的增长。
堵“后门”的核心举措是剥离地方融资平台的政府融资职能，严格隔离政府信用与企业信用。具体举措包括以下四点：第一，禁止地方政府对融资平台进行担保，禁止地方政府承诺以财政资金偿还融资平台的债务，打破金融机构对隐性担保的预期（宋傅天和姚东旻，2021；钟宁桦等，2021；梁若冰和王群群，2021）。第二，禁止地方政府对融资平台违规进行资金输送，禁止地方政府将公益类资产及储备土地划拨融资平台。第三，清理存量融资平台，推进融资平台的市场化转型，促进融资平台的公共职能与企业职能分离，使其成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场化经营主体（毛捷和徐军伟，2021；钟宁桦等，2021）。第四，在资金供给侧加强金融监管，严控金融机构违规向地方政府或融资平台提供信贷资金。
（二）财政体制改革
加强地方政府债务管理的长效机制之一是加快构建新型央地财政关系，构建各级政府事权、支出责任与财力划分相匹配的制度，同时破除地方对中央的无限兜底预期，从而打破地方政府在举债中存在的道德风险问题，真正建立地方政府举债的责任清晰、自主约束机制。
1.理顺政府间事权、支出责任与财力划分
地方政府过度举债融资的一个重要体制性原因是地方政府事权、支出责任与财力不匹配问题尚未得到根本解决。1994年分税制改革以来，财力向中央集中，而财政支出责任却不断下移，造成地方财政收支存在较大缺口。尤其是，城市基础设施建设支出责任主要由地方政府承担，在城镇化快速推进的过程中，大量基建资金缺口不得不由地方政府以举债方式筹措。
因此，应该完善中央与地方财政体制，建立各级政府事权、支出责任与财力相匹配的制度，降低地方政府因财力缺口而被动负债的动机（毛锐等，2018a；徐忠，2018；毛捷等，2019）。在支出端，应当合理划分并明确中央与地方的事权与支出责任，适当增加中央政府支出责任（张莉等，2019），将重大基础设施、宏观调控、维护市场统一等方面的支出责任上移至中央。在明确中央地方支出责任后，根据支出责任测算相应的执行成本，根据执行成本分配财力，保障各级政府财力与支出责任相匹配（毛捷等，2019）。在收入端，应当健全地方税收体系，培育地方主体税种，稳定地方财力和财权（徐忠，2018；张莉等，2018；毛锐等，2018a；张甜和曹廷求，2022）。2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布以来，优化各级政府事权和支出责任划分的改革逐步加快，目前多个领域的事权与支出责任划分改革已经取得了积极进展。相比之下，地方税收体系建设的步伐仍较缓慢。
2.破除地方对中央的无限兜底预期
地方政府过度举债的另一个根源是存在对中央兜底的预期。在现有行政体制下，中央政府不会容忍地方政府破产和地方公共服务停摆。由于存在着对中央政府事后救助的预期，地方政府有动机超出自身财力水平过度举债。市场上存在的所谓“城投信仰”，不仅是对地方政府救助的预期，更是对中央政府兜底的预期。因此，调整央地财政关系，不仅是要缓解地方财力和支出责任不匹配的局面，更重要的是要破除中央对地方的救助预期和隐性担保，打消地方政府认为中央会买单的“幻觉”，做到“谁举债谁负责、谁融资谁负责”的权责清晰的政府举债机制，通过硬化地方政府的预算约束，倒逼地方政府在举债时量力而行（王治国，2018；马草原等，2018；王永钦等，2016；汪德华和刘立品，2019；毛锐等，2018a）。
（三）金融体制改革
地方政府债务规模的持续增长离不开金融机构的推波助澜。商业银行对地方隐性举债之所以积极配合甚至趋之如骛，除了因为存有“中央兜底预期”和“城投信仰”之外，部分也是源于地方政府干预金融体系的市场化运行。因此，未来应厘清政府与金融机构之间的关系，通过金融体系市场化改革的深化，通过有效的市场约束促进地方政府债务管理体制不断健全和完善。
1.减少地方政府对金融机构的行政干预，促进金融机构市场化经营
第一，打破地方政府控制金融资源的“隐性金融分权”格局，破除地方政府对商业银行经营的行政干预，防止地方政府以财政存款或财政补贴等形式诱导商业银行的经营行为（徐忠，2018；张甜和曹廷求，2022），阻断地方政府通过行政干预影响地方政府债券定价的可能（王治国，2018）。第二，通过股权结构优化等方式完善地方性商业银行的公司治理，提高商业银行的风险甄别能力和风险防范意识，提高经营审慎程度（毛锐等，2018b）。第三，建立金融机构优胜略汰的市场退出机制，打破地方政府对金融机构的救助预期，打破金融机构“大而不能倒”的软预算约束，倒逼其审慎稳健经营（徐忠，2018；钟宁桦等，2021）。
2.健全地方政府债券的市场化发行与定价机制
首先，金融市场发挥约束力量的一个有效前提是债务信息透明。通过建立地方政府资产负债表、综合财务报告等方式，提高地方政府财政信息透明度，使债券评级与定价充分反映其真实风险，形成有效的政府债券市场定价机制，这一方面有助于强化对地方政府举债的市场约束，另一方面可以防止金融市场的定价发生扭曲，促使地方政府债券定价合理反映地区差异和项目差异，进而引导资金的优化配置（王永钦等，2016；梁琪和郝毅，2019；张莉等，2019；张路，2020）。其次，促进投资主体多元化，激发证券公司、基金公司、保险公司以及个人等商业银行之外的投资者对地方政府债券投资的积极性，提高地方政府债券的流动性，进而调动市场力量参与地方政府债务治理（张莉等，2018；毛捷等，2019）。
（四）破除地方政府不合理的政绩观
地方政府债务规模持续增长，尤其是隐性债务时有发生，除了财政和金融体制的深化改革相对滞后之外，还有一个根本原因是地方政府存在“以债谋增长”的不合理政绩观。地方政府出于短期政绩考虑，有动机通过大举借债投资基础设施，粗放式地拉动当地经济增长。一些地区不考虑自身财力，急于超前发展，基建投资项目在上马前未进行严格的成本收益测算。尤其是，一些人口净流出地区，不仅自身财力相对薄弱，而且基建投资的经济效益和社会效益也相对较低，过度投资更易引发偿债风险。对于缺乏经济效益的投资项目，市场机制本会淘汰这些项目，但是地方政府以行政指令的方式交由融资平台承接建设任务，导致政企难以真正分离，融资平台也难以真正转型为自主投资、自担风险、自负盈亏的市场化主体。
因此，要形成健康的地方政府债务管理体制，离不开地方领导干部激励机制的优化，通过顶层设计，破除“以债谋增长”的发展模式。习近平总书记在2017年全国金融工作会议上指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。因此，需要将负债率、举债合规等指标纳入地方领导干部的考核体系与经济责任审计中，避免因为有限的任期而采取短视的融资和发展方式，激励地方领导干部积极转变经济发展方式、推动高质量发展（王永钦等，2015；马草原等，2018；梁琪和郝毅，2019；张莉等，2019；刘蓉和李娜，2021）。
破除地方政府不合理政绩观，以及推进深层次的财政金融体制改革，是从源头上完善地方政府债务管理的根本举措。然而囿于体制的路径依赖和改革成本，上述改革势必任重道远。短期内，在根本性改革未充分到位前，仍需要坚持“开前门、堵后门”的中央约束监督机制，坚持地方政府债券限额管理，严禁地方政府违法违规举债。
七、结语与展望
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作者：毛捷，对外经济贸易大学国际经济贸易学院副院长、教授，中国人民大学财税研究所兼职研究员
马光荣，中国人民大学财政金融学院教授，中国人民大学财税研究所副所长