导语：如何才能写好一篇养老保险制度方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
一、将机关事业单位养老纳入现行的企业养老保险体系，同时注重做好“中人”养老待遇公平性的设计
二、并轨后个人养老保险账户的建立
转换机关事业单位养老保险模式是为了完善市场体系，必须建立便于人力资源能够随身携带的个人养老保险账户。个人养老保险账户体现的是人力资源在以往职业生涯中为自己积累的养老资本。建立了这样的账户，人力资源就可以方便地随身携带、自由流动。在企业养老保险制度改革过程中，基本养老保险个人账户的建立与现代企业制度及其工资制度改革是同步对应的。1995年政府提出建立基本养老保险个人账户，并明确以1996年1月1日后的个人账户储存额作为计发个人养老金的基数（详见国发【1995】6号）。在这之前我国对企业实行的现代企业制度改革也已基本完成。因此企业人力资源的工资组成中包含了其为自己缴纳基本养老保险费的部分。时至今日，机关事业单位退休人员养老待遇仍然执行的是国发【1978】104号文件，并由原单位承担养老的义务。因此，历次工资制度改革的设计在工资组成中均未包含个人为自己缴纳养老保险费的部分。所以，补足个人账户储存额的义务应由单位承担，以换取单位养老模式向社会养老模式的转换。
原劳动和社会保障部为了解决部分职工在机关与企业之间流动中养老保险关系接续的问题，曾于2001年出台了《关于职工在机关事业单位和企业之间流动时社会保险关系处理的意见的通知》（劳社部发【2001】13号文件）。这个文件明确规定，机关工作人员流动到企业后，为其补建的在机关工作期间的个人账户储存额由同级的财政支付。这个意见十分值得参考和借鉴。它会是一个很好的“模板”。并且，对并轨前已经从机关流动到企业的人力资源是一种鼓励，体现了制度上的公平。同时也强化了政府鼓励人力资源积极参与市场经济活动的意图和决心，提高了政府的公信力。
1、职业年金
2、逐步缩小机关事业单位与企业之间养老金的差距
这里讲的差距是指这样一种情况：假设同一个人在获得同等劳动报酬额的前提下，其在机关事业单位工作到退休时享受的养老金待遇与他在企业工作到退休时享受的养老金待遇之间会有一个差距。前面已说过机关事业单位养老保险制度向企业养老保险制度并轨后应确保并轨前已在机关事业单位工作直至退休的“中人”退休时待遇不能降低。
如何消除这种差距呢？可以设想通过有节奏的调整养老金计发系数，逐步消除这个差距。在现行的企业养老金计发办法中，“中人”的基本养老金由以下三部分组成：基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金。这里基础养老金有一个1%的计发系数，全国统一；过渡性养老金也有一个计发系数，由各省、自治区、直辖市统一确定。可以适时地通过调整这两个系数逐步提高基本养老金的计发标准来实现消除差距的目标。另外，在消除这个差距的同时，机关事业单位“中人”养老金组成中的“新老计发办法的差额部分”也就会随之消失。这种逐步消除差距的办法从总体思路上看与企业养老保险制度的改革与完善异曲同工。
并轨促成了全国统一市场体系的形成，进一步完善了市场治理体系的建设。20年改革的经验证明，并轨必然会进一步激发市场主体和人力资源的活力，释放出更加强大的创造财富的动力。政府的财政收入和国家的经济实力必然会有一个大幅度的提高。这就为计发系数的调整提供了可靠的物质基础。而我国公有制的本质属性为计发系数的调整提供了根本性的制度保障。“中人”是我国经济发展模式转型的产物，政府应该义不容辞地承担解决这个问题的最终责任。
3、关于实现个人账户储存额的补建
在技术及操作层面上，现在全国已经有一支经验丰富技术娴熟的经办队伍，他们多次经历了扩面工作，所以为4000多万机关事业单位工作人员补建个人账户，相对于为3亿多人的服务来说在具体操作上是没有大的障碍的。
加速推进养老保险制度的并轨是当前市场经济中确保人力资源自由流动的必然要求。现行的企业基本养老保险制度是一个具有广泛基础、比较成熟的制度。为“中人”建立与企业相一致的个人养老保险账户就实现了市场需要的真正意义上的统一的养老保险制度——就业人员养老保险制度。由用人单位补足新老计发办法的差额部分，以确保在机关事业单位退休的“中人”养老待遇不降，遵守了市场经济公平的原则，确保了单位、政府的信用。做到上述两点，两种制度的平稳并轨就能实现。
摘要随着养老保险制度的不断健全，人们对养老保险更加重视，对养老保险也需要不断进行改革。因此，本文对事业单位养老保险制度改革的制约因素进行了分析；并对事业单位养老保险改革的策略进行了详细的阐述。
关键词事业单位养老保险改革
一、机关事业单位养老保险改革的制约因素
（一）缺乏完善的养老保险制度
（二）机关事业单位养老保险缴费机制缺乏规范性
很多机关事业单位的保险缴纳环节，不能够在保险基数方面具备较强的规范性，造成很多保险缴纳工作很难同其它社会性质的保险取得一致性。因此，一些养老保险的费用管理面临较大的压力。还有些机关事业单位在资金拨付的方面对过渡期的重视程度不足，造成一些资金在使用的过程中受到过渡期的影响而降低其使用质量，最终造成很多资金压力变大。
（三）机关事业单位退休金制度存在漏洞
退休金制度是影响养老保险制度的重要因素。机关事业单位受到业务因素的影响，难以在退休制度方面同养老保险制度取得一致，造成很多的退休金制度无法同养老保险制度实现融合。在退休金制度的公平性建设方面，机关事业单位很难同社会领域实现对接，最终造成很多新的养老保险改革举措在机关事业单位受到阻力。
二、机关事业单位养老保险改革的策略
（一）完善机关事业单位养老保险制度
首先，制度的设计要按照现阶段的机关事业单位管理要求进行推进。并从养老金的缴纳权的角度出发进行管理制度的设计，使全部的养老金管理工作都能结合发放权的应用要求进行处理。另外，要从当前的社会保障机构分析活动入手，对所有的社会保障基金发放模式进行处理，以便全部的保险活动都能在保险机构的经营之下得到完善。要从现有的社会保障机构分析角度出发，对全部的保险管理制度实施处置，并从职工专制的角度进行退休手续的正确处理，使现有的退休手续能够在保险制度的改革过程中得到完善。制度的调整需要结合机关事业单位的现运行体制进行处理，可以结合保险金发放权力的制度设计要求，对行政事业单位的财务机构实施合理的业务设计，使事业单位本身的财政部门不会过多的影响社会保险的常规运转机制，使机关事业单位的养老保险改革可以从制度层面进行正确的处理。
（二）完善机关事业单位养老保险统筹机制
要从统筹管理的制度设计角度对机关事业单位的管理体制实施研究，并从当前的保险制度改革要求实现对接，使现有的统筹管理工作能够从管理模式方面实现处理。另外，要从现有的管理制度出发对各项管理经验实施研究，以便后续的总结工作能够从经验处理的角度进行有效的分析。此外，要对当前的机关事业单位保险制度进行统筹效率的设计，保证现有的保险改革任务可以使用市级统筹机制实施处理，以便统筹机制能够适应当前的养老保险制度。
（三）提升机关事业单位养老保险制度的规范化程度
（四）降低机关事业单位养老保险资金支出压力
三、结语
综上所述，事业单位要将养老保险制度改革作为工作重点，并深入分析事业单位养老保险改革的制约因素，对改革方案不断进行研究，在很大程度上增强了事业单位养老保险制度的质量。
参考文献：
[1]周凤珍.中国社会养老保险财政负担研究[D].东北财经大学，2014.
[2]韩烨.再分配理论视阈下我国养老保险双轨制改革研究[D].吉林大学，2015.
[3]朴曙光.对深化我国机关事业单位养老保险制度改革的思考[D].东北师范大学，2005.
论文关键词:黑龙江新型农村社会养老保险实施方案
论文摘要:黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，发展缓慢，而农村地区对社会养老保险又有较强的需求。国家新型农村社会养老保险试点指导意见，为黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度提供了重要契机。黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度，要做好以下几方面的工作:做好战略规划;制定切实可行的试点实施方案;与促进农村经济发展结合起来;落实实施措施。
新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度、解决农村居民老有所养问题的一个契机。黑龙江省是农业大省，产粮大省，而且要在2012年实现千亿斤粮食发展战略，新型农村社会养老保险制度作为一项惠农制度应该在全省提前实现对农村适龄居民的全覆盖，这样更有利于调动广大农民的种粮积极性，减少外出人员的后顾之忧，有利于劳动力转移和现代农业的发展。同时，也有利于解决农村贫困问题，让广大农村居民真正享受到改革开放的成果，享受自己多年支持国家经济发展的回报。
一、黑龙江省农村社会养老保险制度发展现状
然而，黑龙江省农村地区对社会养老保险有较强的需求。2008年一项对黑龙江省依安县、双城市、五常县、肇东市四个市县的调查显示:参加社会养老保险已经成为增加农民收人之后，农民最想解决的现实问题。农民养老观念开始由“家庭养老”向“社会养老”转变。农村参加养老保险率低，仍受到家庭经济条件的限制。农民的养老保险参与意愿深刻影响农村社会养老保险制度开展。随着人口老龄化日益加重，家庭养老功能弱化、土地保障功能降低，传统的农村养老保障模式已不足以保障农村老人的晚年生活，在农村地区迫切需要建立新型社会养老保险制度。
二、国家政策提供重要契机
2009年9月1日，国家出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新型农村社会养老保险)试点。
新型农村社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。任务目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。国家为每个新型农村社会养老保险参保人建立终身记录的养老保险个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，年龄满60周岁时开始领取。转贴于2009年黑龙江省的宝清、宁安、依兰等13个县市区参加全国首批新型农村社会养老保险试点，使170万农民受益。新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度的一个契机，全省要结合省情制定好切实可行的新型农村社会养老保险实施方案，进而建立起新型农村社会养老保险制度，解决全省农村居民老有所养问题，达到农民生活安康，农业经济快速发展。
三、黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度的建议
1.做好战略规划。国家规定2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。黑龙江省要力争在2015年实现全覆盖，农村参保居民月领取养老金达到90元，2012年覆盖率达到60%，农村参保居民月领取养老金达到75元，2009年试点地区农村参保居民月领取养老金60元，每年涨5元，做好规划更利于制度实行。
2.制定切实可行的试点实施方案。制定实施方案，必须遵循国家制定的新型农村社会养老保险试点指导意见并结合黑龙江省实际，要区别不同地区情况制定切实可行的实施方案，分条明晰试点可能涉及的各个方面的要求、具体实施办法等。同时要特别考虑农村不同群体的特殊需求。农村特殊群体包括三类人:一是农村的“五保”户、贫困户，他们是农村社会救济的对象。二是失地农民，尤其是进人老年的失地农民，他们丧失了劳动能力，又没有了土地的生活保障，成为养老保险制度必须首要针对的对象。三是那些因缺少劳力而陷于生活窘迫的家庭，尤其是无子女在身边照顾的单身老人和老年夫妇应该特殊考虑。四是计划生育户即独生子女户和两女户。按现行“农村计划生育奖励扶助制度”，当其夫妇一方或双方年满60周岁时，可领取每人每年600元的养老扶助资金，该奖励只是杯水车薪。
(一)养老保险制度参与的可持续性
(二)工作的稳定性
(三)经济承担能力
养老保险能否持续参保，经济承担能力具有决定性因素，养老保险需要持续的缴费，且缴费水平较高。农民工一般从事城市较底层的工作，收入水平有限，在参保能力方面受到制约。农民工参与养老保险经济能力的限制主要体现在三个方面，一方面是农民工工资水平普遍较低，缴费能力有限;另一方面是，农民工工作不稳定，因此农民工的收入也不稳定，甚至当农民工没有工作时将暂时性失去收入，所以农民工由于收入的不稳定性与养老保险需要持续稳定的缴费要求相矛盾，限制了农民工参与养老保险制度;另外，农民工当期对金钱的需求比较高，有很多农民工外出打工是因为子女上学、就医等需要大量的现金。因此，对于这部分农民工由于当期的经济压力，参与养老保险的积极性不高。农民工收入水平的不高并且不稳定，而且当期消费需求高，极大的限制了农民工参与养老保险的能力，成为制约农民工参与养老保险的重要因素。
(四)参与养老保险的观念
二、农民工参与养老保险制度的方案选择
农民工参保率不高与退保率较高的主要原因是农民工参与农民工养老保险制度不具有持续性，由于我国现有养老保险制度统筹层次低与养老保险关系转移接续办法的不完善，随着农民工工作的流动或者返乡，致使农民工养老保险的参与中断。因此，要提高农民工的参保率，降低农民工的退保率，必须保证农民工养老保险参与的可持续性。而现有的农民工养老保险制度对于很多农民工来说不具有参与的可持续性，而且为农民工这一群体专门制定养老保险制度更加加剧了我国养老保险制度的碎片化，与我国目前进行养老保险制度的统筹相违背，并且与我国城乡统筹，促进农民工融入城市的目标相违背，建立农民工养老保险制度本身就是把农民工与城镇居民进行隐性区分，不利于农民工融入城市，不利于城乡统筹。因此，对于如何解决农民工持续参保的问题，应该根据农民工不同的特征，在现有养老保险制度的基础上，选择合适的、农民工可持续参保的养老保险制度，减少养老保险制度的再次分化，随着城乡统筹的发展，使农民工真正的融入城市，从而取消农民工这一称呼，真正成为城市居民。
(一)农民工的分类与特征
农民工是具有农村户籍，在城镇工作的徘徊在城乡间或各城市间的居民，他们具有双重的身份，从户籍上看，他们属于农民，但是从工作上看又属于工人。因此具有双重身份的农民工在参与养老保险制度的选择时可能面临尴尬的局面，不管把农民工纳入哪种养老保险制度中，总有部分农民工不可能持续的参与养老保险制度。因此应该把农民工进行合理的分类，把不同种类的农民工纳入与之相适应的养老保险制度中。按照不同的标准，可以把农民工划分为不同的种类，不同类型的农民工又具有各自不同的特征。按照农民工是否外出可以把农民工分为本地农民工与外出农民工;按照农民工是否具有较为稳定的工作，可以把农民工分为稳定性农民工与流动性农民工;按照农民工流动的区域划分，可以把农民工分为区域内流动农民工与跨区域流动农民工;按照农民工与农业结合程度划分，可以把农民工分为季节性农民工与长期性农民工。
1.本地农民工
2.外出农民工
外出农民工是指离开户籍所在地，在外地打工的农民工。在外出农民工中有部分农民工工作较为稳定，有稳定的单位，收入稳定。他们基本脱离了故土，并且可能长期定居于某地，但户籍还在农村。有部分农民工属于季节性农民工，这类农民工只有在农闲时，例如秋收之后，有许多农民外出打工，他们这是短时期内外出打工，农忙或一项工作完成之后就会回到农村。最后一部分属于流动性较大的农民工，这部分农民工常年在外打工，但工作并不固定，经常变动工作，例如一些建筑工地的农民工。这类农民工有部分流动只是在同一区域或城市内流动，但有部分是在不同的城市、省之间流动，哪儿有工作到那儿工作。这类农民工的特点是流动性大、工作具有短期性、没有稳定的收入。在不同城市、省间流动的农民工还有一个特点，就是家人几乎都在农村，大多农民工在外打工几年后都会返回农村，或者有的农民工是居住在某一固定的城市，只是为了工作而再次外出，当所做工作完工之后再返回这一城市，也属于这一城市的常住居民。
(二)农民工可选择的养老保险制度
我国目前主要的养老保险制度有城镇企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城乡居民养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度。因此根据我国目前现有的养老保险制度，农民工可以选择参与的养老保险制度有城镇企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城乡居民养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度。各类农民工可以根据自身工作或居住的特点，选择合适自己的可以持续参与的养老保险制度。
(三)农民工参与养老保险制度的可选方案
1.本地农民工参与养老保险制度的选择方案
2.外出农民工参与养老保险制度的方案选择
三、农民工持续参与养老保险制度的保障
(一)政府在农民工持续参与养老保险制度中的责任
政府是养老保险制度的制定者，政府有义务确保每一位公民的养老保险权益得到保障，保证每一位公民年老后老有所养、老有所乐。因此政府在农民工持续参与养老保险制度的中承担着非常重大的责任，主要体现在以下几个方面。
1.降低各种养老保险制度的准入门槛
2.建立合理快捷的养老保险关系转移接续办法
劳动力流动是社会经济发展的必然条件，也是社会经济发展的必然现象。随着劳动力的流动，劳动关系必然转移。因为在我国还没实现养老保险的全面统筹，必须建立合理快捷的养老保险关系转移接续的措施，以保证养老保险关系随着劳动力的流动而便捷的流动，并能保证劳动者的养老保险权益在转移过程中不受到损失。农民工虽然选择了使自己能够可持续参与的养老保险制度，但农民工毕竟是流动性非常大的群体，流动是不可能避免的现象。因此，政府有责任制定合理便捷的养老保险关系转移接续办法，确保农民工参保的可持续性。
3.明确各级政府承担的养老保险费的责任
确保农民工养老保险关系的权益除了政府降低农民工参保的准入门槛与构建健全的养老保险关系转移接续外，还必须承担养老保险缴费的责任，并且必须明确各级政府的承担的缴费比例或者额度。政府在承担农民工养老保险缴费责任方面，主要承担参与新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险或城乡居民养老保险的农民工。这部分农民工收入不稳定，收入水平不高，在经济承担能力方面不足，且单位缴费的部分也几乎缺失，因此，政府必须承担起这部分农民工的缴费责任，确保他们的养老保险权益得以实现。
(二)企业在农民工持续参与养老保险制度中的责任
(三)农民工在持续参与养老保险制度中的责任
维护农民工的养老保障权益，保证农民工享有与其他公民均等的养老保障水平，除了政府、企业承担的相应的责任外，农民工自身也必须承担相应的责任。首先，农民工必须选择可持续参加的养老保险制度，进行参保。虽然每一位公民都有享受养老保险的权力，但我国针对农民工参与养老保险还没有实现强制参保，因此要享受养老保障权益，农民工有责任参与相应的养老保险制度。其次，农民工必须履行缴纳养老保险费的义务，享受养老保障待遇的权利，就必须履行缴纳养老保险费的义务。最后，农民工有维护自身养老保险权利的责任，当农民工的权益受到侵害时，农民工有寻求正当的途径，维护自己权利不受侵害的责任。
四、结语
［关键词］睢宁；农村养老保险；现状；原则；途径
1建立新型社会养老保险制度的重要性
2农村养老保险实施的现状以及存在的问题
睢宁县位于江苏省北部,隶属徐州市。全县总面积1773平方千米,人口总数132万余人,耕地面积150万亩,下辖16个镇和一个省级经济开发区。根据统计显示,目前睢宁全县乡村总户数约为28.46万户,乡村总人口为113.98万人。随着近年来该县农村老龄人口的不断增加,推进农村养老保险的发展问题也日益突出。通过对县内多个乡镇农村的调查研究,本文认为睢宁县在创建新型农村养老保险制度方面主要面临以下几个问题：
（1）农村人口老龄化日趋突出,传统养老功能弱化。首先,调查研究显示，我国自20世纪80年代开始即已步入老龄化阶段。其中农村老龄化速度又明显快于城市。以睢宁为例,该县60岁以上老龄人口总数已高达18万人,占总人口的比重已达到14%,而农村老年人则约占其中的75%左右。随着农村老年人口不断增加,传统的农村家庭和土地养老功能不断弱化,加剧了农村养老的压力和困难。其次,农村家庭收入低,增收困难,外出务工人员增多。养老的问题日趋尖锐,矛盾日益突出。根据农村养老问题的现状,对于养老保险的完善和实施也提出了更加紧迫的要求。
（3）保障水平低,不能满足农民基本生活需要。根据《县级农村社会养老保险基本方案》规定,若按每月2元的最低缴费标准测算,10年之后缴纳养老保险的农民群众每月可领取的养老金仅为4.7元,15年之后可以领取的养老金数额也不足10元。并且《县级农村社会养老保险基本方案》中也没有建立养老金随经济发展和社会水平提高而不断调整的机制,在当前通胀压力较大的经济形势下,显然难以起到有效保障农民群众基本生活需要的作用。
3完善农村养老保险制度的指导原则
（2）自愿性和强制性相结合。对于新型农村养老保险制度的建立与完善,应遵循自愿性与强制性相结合的原则。首先在农村的不同人群中分类推进,如乡镇企业职工和民办教师,强制其必须参加养老保险；其次是在较为富裕的地区加大政府资金的示范效应,逐步强制农民参加到养老保险体系中来,并逐渐扩展到其他乡村地区。另外,由于经济水平发展不一,参保可分人群、地区进行,对于尚不具备充分条件的地区,参保新型农村养老保险制度仍宜采取自愿原则。
（3）统一性和灵活性相结合。由于我国各地区经济发展水平的不平衡性,造成了对养老保险要求上的不一致性。建立新型农村养老保险制度,应该考虑到这一现实情况,允许一些地区提高养老保险标准,使其具备一定的灵活性。同时,为保证农村养老保险方案的顺利实施,也应建立起一个统一的运行机制,设定最低养老保险标准,只有这样,才能最终建立起完善和良性循环的新型农村养老保险体制。
4建立农村新型养老保险制度的途径
（1）充分重视农村老龄化的现实问题。建立新型农村养老保险制度,首先要从思想认识上充分重视当前农村社会所面临的严峻的老龄化形势,重视农村养老保险制度对于促进农村稳定和社会经济发展的重要意义。特别是县农村基层领导干部在推进农村养老保险的发展中更是起着重要作用,他们对这一问题的重视,将大大有助于新型农村养老保险制度的建立和完善。此外,广大农村地区的农民群众自身也应重视参保养老保险的作用,充分认识这一制度对于保障自身权益的积极意义。
（3）严格贯彻落实,提升农村养老保险制度的保障水平。好的政策关键还在于执行。建立农村新型养老保险制度,离不开基层严格的贯彻落实。因此,应着力使农村基层组织明确执行新型农村养老保险制度的责任和义务,务求做到制度落实不走样、政策执行不变质。此外,针对原有农村养老保险体系覆盖对象不宽,保障水平较低等问题,新型农村养老保险制度应从根本上破解难题,开拓多种保险资金融资渠道,扩大保险制度的覆盖范围。在保险资金允许的范围内适当提高保障水平,使农村中那些贫困的农民群体都纳入到新型农村养老保险体系中来,真正为他们解决生活上的后顾之忧。
1.机关事业单位职工的参保意识不高
2.各地方的政策存在着较大的差异且发展不平衡
由各地方政府不同的养老保险政策所造成的养老保险发展不平衡问题，也是我国机关事业单位养老保险制度改革中的主要问题之一。从当前的情况来看，我国没有建立起统一的机关事业单位养老保险制度，各个地方政府所实施的机关事业单位养老保险制度具有很大的随意性和多样性，具体表现为：参保对象和参保范围不统一，不同的机关事业单位对此有不同的政策；社会保险费的征缴政策不统一，在征缴保险费用的基数、比例、方式等方面均存在较大的差异。各地方政府政策的差异性导致了各地方机关事业单位养老保险事业发展的不平衡，而这种不平衡性又影响着机关事业单位养老保险制度改革工作的进程。
3.养老保险制度的可持续性比较弱
二、完善制度改革的有效对策
1.构建多层次养老保险制度
2.发挥政府的主导作用
政府承担着社会公共服务职能，它是社会保障体系的建立者和政策的施行者。因此，政府在机关事业单位养老保险制度改革工作中，要充分发挥主导作用，通过履行职能使保险制度改革工作走入正轨。首先，政府要在养老保险制度的建设和社会保障的立法工作中发挥主导作用，确保制度改革有切实可行的执行方案和法律支持。其次，政府要在养老保险制度的执行工作中发挥主导作用，通过行政力量来为养老保险制度的改革提供必要的支持。最后，政府要在收入分配的调节工作中发挥主导作用，平衡各阶层的收入水平，从而提高社会保障支出在财政支出中的比重，为养老保险制度筹集充足的资金。
3.对养老保险资金投资经营管理进行强化
我国养老保险基金的发放目的在于保证离退休人员的基本生活需求得到满足，因此，养老基金的保值显得非常重要。在社会经济急剧变化的今天，养老基金的保值面临着更多复杂的情况，基金值受到物价水平、国家货币政策等因素的影响。从目前的状况来看，基金贬值是主要趋势，这就使得离退休人员的生活水平发生整体下降，严重影响社会的和谐与稳定。我国的社会保障基金投资渠道主要为银行存款、购买国债等，然而通过这种方式得到的基金在保值与升值方面存在着局限性。因此，有必要对养老保险资金投资经营管理加以强化，丰富投资方式，拓展投资渠道，利用多样化的投资工具如不动产等来增加投资收益，进而使基金的保值与升值得以实现。
城乡养老保险制度是城镇职工基本养老金保险、机关事业单位养老金制度之外的第三种公共养老金计划，国家的社会保障体系将进一步呈现出碎片化的状态。并且在制度确立之后，碎片化状态将长期稳定。制度的碎片化本身并不构成问题，因为对任何公共政策安排而言，其功能相对于制度是更稳定的因素，实现相同的经济功能可以有不同的制度安排。均一化的养老金制度忽略了人们经济地位的不同和偏好差异，会产生更多的福利损耗，相比较而言，当前选择“碎片化”制度即便不是最优，亦是不得已而为之，但是制度碎片化之后产生的弊端也不能忽视。
当前，我国处于快速城镇化的进程中，人口在城乡之间迁移流动。乡城的流动人口中，主要包括被征地农民和农村剩余劳动力到城市就业人口。而城乡的流动人口中，主要是农村剩余劳动力到城市就业后的回迁人口。城乡居民养老保险是一个以覆盖农村劳动者和城市非正规就业群体的制度，如果制度不能和城镇职工基本养老保险实现顺利衔接，那么农民工等群体会在工作转换的时候遇到障碍，要么丧失自己已经积累的养老金权益，要么为了保留养老金待遇而放弃改变工作的机会。因此一个有效的社会保障体系应该能够做到各个子制度之间的顺利衔接。
城乡居民养老保险制度的建立，必须要充分考虑与城镇职工基本养老保险制度的衔接和融合办法，使制度之间能够可转换、可衔接。同时，也要考虑跨统筹地区流动时的转移衔接问题。就短期内我国社会保险制度不可能有大幅度调整的情况而言，对于制度之间的衔接，可以尝试采取缴费金额和缴费年限折算的方式来处理；对于跨地区之间的制度衔接，在未实现社保基金全国统筹前，在地区利益因素影响下较难实现，目前普遍的做法是将参保人员个人账户储存额一次性退还给本人的方式。
现行基本养老保险制度是按人群分设的，不同人群只能参加对应的养老保险制度，跨制度参保一般不被允许。但是，这种将每类人群限定在某个特定的养老保险制度之中的做法，不合理也不公平。实际上，就个体来看，收人高低、缴费能力强弱并非完全按城乡、职业等划分，有的农村居民甚至比城市居民的收入还要高，未就业的人可能家庭经济状况也非常好，不应该限制这些人参加相对高进高出养老保险制度。因此，在现行分设不同水平的多元养老保险制度的情况下，要解决制度衔接问题，首先应该打通不同制度之间的参保障碍，扩大各项养老保险制度的开放性，探索逐步实现不以户籍和就业状况为条件、参保人可自由选择参加任何一种的养老保险制度。而就长远来看，建立一个全国统筹的、统一规范的、普遍适用的社会保险制度，是我国社会保险事业发展的必然选择。
二、建立中央统筹的养老保险转移接续制度构想
（1）改革缴费年限
现行的城乡养老保险待遇转移接续制度会使劳动者待遇在转换过程中蒙受损失，已经积累的养老金权益得不到充分承认，增加了进行工作转换的机会成本。对于宏观经济而言，不合理的政策造成了阻碍劳动力合理配置的人为壁垒，扭曲劳动市场。对于参保者个人而言，如果他因为政策不合理而放弃工作转换，那么是对个人发展权利的放弃和追求幸福的限制。如果他承认政策规则，则意味着放弃了自身应得的公平。无论哪种选择，参保者都会面临一定的福利损耗。而导致流动人口在养老保险关系转续时便携性损失的原因在于“制度障碍”，不管是参加城镇职工养老保险还是城乡居民养老保险，都必须缴费满15年才能享受基础养老金，否则将丧失相应权益。毫无疑问，这一制度是基于城乡养老保险分立的背景而设计的，目的在于强制参保人参加某种养老保险以获得基本的养老金水平。
（2）提高统筹层次
虽然目前中国还处在社会经济的转型时期，还要经历长期的城镇化和工业化进程，还存在着严重的二元社会经济结构。但是，这只是养老保险制度设计所要考虑的社会和经济背景，而不应该成为建立国家级统筹养老保险制度模式的桎梏。
〔关键词〕西部地区，社会养老保险制度，城乡统筹，困境，现实条件，方案设想
西部地区作为我国经济社会发展相对落后的区域，集大农村、深贫困和多民族于一体，城乡社会养老保险制度发展的缺失性和滞后性尤为突出，农民群体长期无法享受到与城市居民均等的养老保障权益，养老保障待遇的“逆向性”补偿使城乡居民的收入差距不缩反增，严重影响到西部经济和社会的全面进步。因此，加快西部城乡社会养老保险制度的统筹发展是缩小东西部发展差距、构建和谐社会的应有之义和关键之举。
一、西部地区社会养老保险制度城乡统筹面临的困境
我国西部地区的养老保险制度发展既有全国普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性问题，又有根植于特殊区情的发展滞后和水平低下等区域性问题，在加快推进城乡统筹中面临“新老问题交织、内外矛盾重重”的交困局面。综合而言，主要集中在以下方面：
（二）城乡社会养老保险待遇差距持续扩大，城乡养老保险统筹整合障碍多。当前，西部各省城乡养老保险制度非均衡发展态势比东部地区严重的多，这与西部经济发展不平衡、养老保险制度基础弱和养老负担重等密不可分，尤其是西部民族农村牧区集聚了我国最大的贫困群体，其农村养老保险制度发展滞后、脆弱性强，甚至在宁夏和甘肃等地的“新农保”试点工作还没有全面铺开，但在一些经济发展水平较高的地区如成都市却已初步实现了城乡社会养老保险制度的一体化发展，这也侧面反映出西部地区间城乡养老保险制度改革的不同步、发展的不同期和进程的不协调。另外有数据显示，2012年西部多地农村人均养老保险金低于69元/人/月的全国平均水平且较2011年的增幅不大，而城镇企业退休人员月人均养老金高达2700元/人/月，增幅达到10.2%，二者相差40倍之多，城乡养老保险制度待遇差距的持续扩大，给社会养老保险城乡统筹造成了巨大的障碍和困难。
随着社会经济的发展，以城乡一体化为导向统筹城乡社会养老保险制度，已成为化解上诉矛盾、实现西部地区城乡经济社会良性互动发展的内在要求和必然趋势。〔1〕
二、推进西部地区社会养老保险制度城乡统筹的现实条件
（一）科学、统筹发展的理念和政府对养老保险制度建设的重视，可确保社会养老保险城乡统筹的方向性。从政治层面来讲，“科学发展”已成为国家发展的指导思想，“城乡统筹”是工业反哺农业、城市支持农村的基本方略，而“老有所养”也成为党和政府对人民的政治承诺。因此，如何建立以工促农、以城带乡的长效机制，通过建立健全城乡一体的养老保障体系来解除全体国民的后顾之忧，客观上已成为国家发展的重要目标指向，也是执政党和政府的重大政治责任，〔2〕（P37）这种清晰的政治取向构成了各级政府加快养老保障制度建设和城乡统筹发展的强烈动力。
西部各省市抓住历史机遇，积极推进养老保险制度的城乡一体化进程，如作为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆市，从法律完善、制度整合、体制创新和措施配套等多方面来大力推进城乡统筹的养老保障体系建设，为其他地区提供了一种可以借鉴的“重庆经验”；又如2011年GDP总量过万亿元的陕西，在基本养老保险省级统筹以及“新农保”试点中都形成了自身的特色，“宝鸡模式”、“神木模式”已成为全国养老保险制度建设的典型模式，内蒙古在养老保险制度建设中“亮点”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出台了多项完善养老保险制度的政策措施，标志着职工基本养老保险制度政策缺失等漏洞的基本补齐和城乡居民养老保险统筹实施的启动，走在了全国前列。〔3〕不难看出，西部各省市在加快经济建设的同时，始终坚持以人为本的施政理念，在关乎民生建设的长远规划中无不体现出对养老保险制度发展的重视和切实消除西部各族人民养老后顾之忧的政治决心，这将坚实确保养老保险城乡统筹的方向和政策落实。
（二）经济持续增长和财政支持能力的提高，已成为实现社会养老保险城乡统筹的基础和保证。社会养老保险城乡统筹能否顺利实施，不仅需要政府政策的强力推动，而且还要依靠经济和财政实力的巨大支撑，因为任何时代、任何国家的社会保障制度都要以一定的经济发展水平为基础，国民社会保障待遇水平最终还要以生产力水平来保证。从经济角度来看，改革开放以来的经济成就为国民“脱贫致富”和地区“经济腾飞”提供了日益丰厚的物质条件，在“公平、正义、共享”主流价值取向下，如何将经济成果转化并持续增进国民福祉业已成为社会建设的主旋律。西部各省市立足于欠发达的基本现实，始终坚持以经济建设为中心，积极响应党和政府关于加强民生建设的政策指示，把发展作为解决所有问题的关键，经过积极转变经济发展方式和调整产业结构，GDP总量和政府财政收入有了大幅增长。2011年，在全国23个地区生产总值超过万亿元的省份中，西部省份就占了5个（分别是四川省、、陕西省、重庆市和广西省），重庆市的经济增速更是超过连续8年增速第一的而跃居首位，12省份的GDP增速和财政收入增速均超过了全国平均增速。
在西部各省的“十二五”规划纲要中，均把GDP增速定位在10%～15%之间，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。经济总量和财政收入的持续快速增长，已为逐步建立健全城乡养老保险制度奠定了一定的物质基础，各级政府不仅有义务建立完备的养老保障体系，而且也具备推动养老保险城乡统筹的可行性。
随着中央对西部地区财政转移支付力度的逐年增大以及惠农政策的深入实施，西部城乡居民收入增速势必在“十二五”期间有明显提高。城乡居民收入水平的快速增长使其有了持续参与养老保险的经济支持能力，城乡养老保险制度的逐步完善以及给参保者带来的利益实惠，让更多的城乡居民有了较强的参保动机和主动参保意识，这将为全面推进社会养老保险城乡统筹提供重要保障。
三、西部地区社会养老保险制度城乡统筹的方案设想
（二）到2020年以前，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度。在经过前一阶段的制度扩面、体系整合、结构完善和服务配套后，这一时期应是实现西部地区养老保障体系由外延式扩张向制度内涵充实完善的过程转变，主要任务是完善适度集中、有序组合、没有漏洞的多元制度安排，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度，目标是实现社会劳动者及适度收入者均应享有基本的社会养老保险，非劳动者和贫困者在年老后获得政府公共财政支持的非缴费型国民年金保障。这一时期的主要任务如下：
首先，缩小各行业及各群体间的养老保险待遇差距。在职工基本养老保险制度的宏观框架已建设齐备的基础上，进一步推行机关事业单位劳动雇员制度和养老保险制度改革，着力建设城乡统一的劳动力市场，并在统一的养老保险制度内设定良好的养老保险关系转移接续通道，设定劳动者可承受、有弹性的缴费标准和公平合理的养老金计发机制，不断缩小正规就业劳动者与灵活就业劳动者的养老金待遇差距，真正奠定职工基本养老保险制度作为整个养老保障体系中的主体地位。
（三）到2030年以前，初步实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的统筹并轨。城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的全面定型和稳定发展是统筹城乡社会养老保险制度的前提条件，养老保险基金的省级统筹和养老保险关系的转移接续为统筹提供了现实可能性。鉴于“农保”和“城保”在制度设计上存有较大的差异，实现二者的统筹归并存在一定的技术障碍，这需要围绕养老保险制度筹资模式和给付模式的改良来实现制度内在的深化改革，但要遵循“阶梯过渡、渐进对接、进退自如”的原则来构建城乡养老保险统筹的制度模式。
首先，完善基金管理模式。稳定“农保”和“城保”可衔接的“统账结合”模式，并引入“名义账户积累”制来对其进行改良“变形”，形成“社会统筹账户+名义账户+实质账户”的模式框架。其中，“名义账户”继续实行没有基金积累的“空账”，而实质账户需要“做实”，并引入资产建设理念对其进行公积金性质的运营管理。
其次，统一筹资模式。在三方筹资的风险分担机制中，养老保险的缴费结构和比例设计应在各方主体可承受的前提下实现统一。在提高劳动者劳动所得占初次分配中比重的条件下，劳动者（含农民）的缴费比例从8%提高到10%，企业为职工的缴费和国家为务农人员的缴费比例维持20%的现状，但要把其中4%的缴费划入个人账户，而14%个人账户的规模又分为8%的名义账户和6%的实质账户；至于缴费基数最好能以各省上年度的社会平均工资为基准设定多个比例档次或换算成绝对额供城乡劳动者自由选择，这样“一制多档”的缴费设计就能很好体现城乡地区差别和劳动者个体差异。
最后，改善给付模式。在给付模式中，“社会统筹账户”和“个人名义账户”的资金由企业缴费16%和个人缴费8%共同形成，即期支付退休人员养老金，形同当前我国社会统筹账户透支个人账户资金来支付退休者的“准名义账户”模式，这样就解决了个人账户“空账”隐患。缴费劳动者退休后的养老金给付还继续沿用现行的计发办法，只是区别在于个人账户养老金是由名义账户积累资金与实质账户积累资金总和再除以计发月数，其中，名义账户积累资金是名义账户缴费总额与名义利率下所得利息的总和，在支付时即刻年金化，实质账户积累资金由缴费积累额和投资收益所得，体现个人多缴多得和延长缴费期的激励作用。劳动者跨区域流动时个人账户随人走，养老待遇给付分段计算，转入地统一给付。
不难看出，该模式设计实现了“三方共赢”的效果：企业没有增加缴费比例，却加强了对本单位职工缴费的显性激励（划入个人账户4%）从而“不反对”；个人虽增加2%的缴费，但获得企业划入4%的缴费，同时又做实了6%的公积金性质的“实质账户”，退休后个人账户养老金是以名义账户和实质账户共同积累额为计发基数，总体收益增加从而“不吃亏”；国家既能通过名义账户和社会统筹账户资金现收现付给当期的退休者，又减轻了做实个人账户的压力，从而是“阻力最小”的较佳方案。这样的制度模式建构既保证了以较小的成本实现城乡社会养老保险制度统筹改革，同时又会获得参与主体的支持和拥护，具有一定的技术可行性。
〔1〕王晓东.社会养老保险制度城乡统筹的路径研究——以内蒙古为例〔J〕.电子科技大学学报（社科版），2012（2）.
据《2012年全国农民工监测调查报告》资料显示，2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，增长3．9%。其中，外出农民工16336万人，增加473万人，增长3．0%。本地农民工9925万人，增加510万人，增长5．4%。①农民工在转移过程中呈现出以下特点:
(一)外出农民工参加养老保险的比例偏低，但转移接续需求巨大从2008年至2012年，外出农民工参加养老保险的比例分别为9．8%、7．6%、9．5%、13．9%和14．3%。近五年，外出农民工参加养老保险的比例虽然从9．8%提高到14．3%，但是参保比例仍然较低。根据农民工数量测算出，2012年外出农民工参加养老保险的人数约有2336．05万人。而对于城镇职工基本养老保险制度，全国跨省转移基本养老保险关系的约有114．7万人次，转移基金约178．6亿元。②从以上对比可看出，外出农民工养老保险关系转移接续的工作量巨大。
(二)跨省外出的农民工数量减少，农民工以跨省外出为主的格局改变根据国家统计局的数据，2012年在外出农民工中，在省内务工的农民工8390万人，比上年增加772万人，增长10．1%，占外出农民工总量的52．9%;在省外务工的农民工7473万人，比上年减少244万人，下降3．2%，占外出农民工总量的47．1%。在省内务工的比重比上年上升3．2个百分点。③2011年，去省外务工人数减少，改变了多年来跨省外出农民工比重大于省内务工比重的格局。
二、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续过程中遇到的问题
(一)部分农民工重复参保，转移接续利益受损
我国的养老保险制度设计不允许重复参保，但由于不同的养老保险制度的实施强度不同，在城镇工作时被强制参加城镇职工基本养老保险，在农村又自愿参加了新农保，并且两种制度的缴费规定不同，城镇职工基本养老保险按月缴费，而新农保是按年缴费，这些因素会使农民工重复参保难以避免。在农民工流动就业时，如果不知道重复参保只能按照一种制度享受待遇，会导致农民工养老保险利益受到损害。
(二)新农保与城居保制度并轨中的问题
新农保与城居保能否顺利并轨影响着农民工流动就业的保险关系能否顺利转移接续。其一，关于财政补贴的问题。新农保与城居保缴费档次不同，两种制度的财政补贴并未明确与缴费档次相对应，要使城乡居民社会养老保险制度正常运行，需处理两种制度的财政补贴标准保证公平的问题。其二，关于经办管理的问题。新农保按照《新型农村社会养老保险经办规程》的规定暂实行县级统筹，全市建立统一的新农保信息管理系统。城居保也实行的是县(区)级统筹，在全市建立统一的城镇居民社会养老保险信息管理系统。城乡居民社会养老保险的经办管理，纳入全省统一的城乡居民社会养老保险信息管理系统。两项制度独立运行，并轨时需处理两个系统的融合问题以及市级信息系统与省级信息系统的融合问题。
(三)城乡居民社会养老保险与城镇职工养老保险制度之间的转移接续
农民工在流动就业时，在城乡居民社会养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度之间的转移接续面临着一些问题:其一，两种制度政策规定不统一，缴费方式、待遇水平、管理方式等方面差异较大。其二，基层社保经办机构人少事多，信息系统的建设还相对滞后，社保各级经办部门的管理体制和信息技术的运用，难以满足养老保险关系转移接续的需求。
三、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续过程中遇到障碍的原因
(一)两项制度的基金筹集方式等方面差异大———政策原因
(二)地方政府间的利益博弈及农民工的道德风险———经济原因
目前职保实行的是部分积累制，由于养老保险制度的转制成本没有及时消化，个人账户出现空账运行的状态，统筹账户部分的基金实际实行的是现收现付制。由现收现付制导致的代际效应表现为，农民工的缴费标准与待遇享受标准并未对应，即养老金待遇与当地统筹账户的贡献大小无关。当农民工转移养老保险关系时，个人账户的积累额可以全部转移，但统筹账户的基金只能部分转移，以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。剩余的大部分统筹账户基金则为转出地的社会统筹基金做贡献。转入地接收少量基金，却要承担长期的养老金待遇发放及调整责任。此外，农民工在接近退休年龄时，有可能产生去经济条件发达的地区办理退休关系的道德风险。这会增加转入地的养老金支付压力，造成参保者之间的不公平。出于经济人的理性考虑，地方政府会在农民工转入养老保险关系时，出台不同政策来设置障碍或提高门槛，这样一方面可以维护本地社保利益，另外还可以克服农民工的道德风险。
(三)社保部门的信息化管理程度不高———技术原因
养老保险关系的转移接续需要高效、快捷的信息系统支持。《宿迁市社会保障卡建设实施方案》中提出，到2013年底面向全市发放社会保障卡110万张。宿迁市社保部门信息化管理程度还不高，社会保障卡普及程度较低。目前的金保工程二期对于城乡统筹及城乡居民纳入到社保覆盖范围的信息化支持还需进一步增强。在跨地区用卡方面，社会保障卡在适应流动性方面的灵活性不够，尚未形成统一的跨地区业务办理平台。还存在网络不畅通、应用系统不统一、经办流程不衔接等制约因素，对于农民工跨地区重复参保和重复领取待遇的监控效果也未体现出来。
四、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续问题的解决对策
(一)完善城乡居民社会养老保险制度，通过精算制定公平的养老金待遇方案
(二)提高统筹层次，发挥全国社会保障基金的调剂作用
目前，宿迁市城乡居民社会养老保险制度实行县区级统筹，统筹层次较低，要逐步提高各项养老保险制度的统筹层次。并且推进机关事业单位养老保险制度改革，以职保为参照基准，逐步将各项制度合二为一，向全国公民发放统一的基础养老金，保证养老保险制度的公平性，在此基础上实行个人弹性缴费，与享受待遇相挂钩，保证养老保险制度的激励性。长远来看，有利于社会保险制度统一局面的实现，也就从根本上解决了养老保险关系转移接续的难题。另外，要充分发挥全国社会保障基金的补充、调剂作用，协调不同统筹区域的利益关系。
(三)推广社会保障卡，提高社保部门信息化程度
宿迁市到2013年底推广110万张社会保障卡，预计到2015年全市持卡人数达到340万人，覆盖60%以上的人口。其一，要加快社会保障卡的发放和应用步伐，加大社保领域的信息化投入，推动实现在全省范围的社会保障一卡通。同时积极推进金保工程二期建设，逐步实现全国系统联网，加强地方财政和银行的合作。农民工在流动就业时，可以只转移社保关系，不转移基金。在达到领取养老金的条件时，采取分段计算的方法，在参保人享受养老金待遇时，由各参保地的社保经办机构按照不同参保地的缴费数额占个人总缴费数额的比例，将基金分别汇入最终养老保险关系所在地。其二，要加强社保部门信息化队伍建设，提高队伍素质和技术水平。在数据整合迁移的过程中，确保数据的准确、安全，在不同系统间实现信息共享，避免重复参保、重复领取待遇，保障城乡统筹制度的有效实施，为农民工自由流动提供便捷高效的服务，保障农民工的养老保险利益在转移接续过程中公平享受待遇。
五、结语
关键词:中国农村;社会养老保险;综述
1实现农村社会养老保险制度的可行性
在这一问题上,理论界大多数学者认为中国目前尚不具备全面推行这一制度的条件,如何文炯等(2001)指出就全国而言,应当有进有退:发达地区应积极推进,欠发达地区应暂缓推行。郑功成(2008)认为在现阶段乃至未来一个时期内,要想在全国农村同步推行统一的养老保障制度根本是不可能的。因此国家宜根据现实条件与需要,分地区确定农村养老保障制度的优先发展领域,同时确定优先受益群体。
学者在探讨建立农村社会养老保险制度时,主要从两个角度展开研究,(1)从理论上探讨衡量条件是否成熟的标准;(2)从通过对现行制度的推行情况进行实证调研。
对于标准的探讨,多数学者围绕建立农村社会养老保险制度的经济标准展开论述。杨翠迎、庹国柱(1997)对建立农民社会养老年金保险计划的经济社会条件进行了实证研究,提出了3个经济指标。俞仁龙(2005)指出从国外的情况来看,农村社会养老保险制度的建立一般都要滞后于城镇,并且普遍呈现出以下一些特点:第一,基本实现了工业化发展的第一个飞跃,即结束了靠农业为工业提供剩余的阶段,进入了工业化发展靠自身积累且反哺农业的时期,整个国民经济发展总体水平较高;第二,农业在国民经济中的地位显著降低,农业GDP的比重较低,大量农村劳动力流向城市,农业劳动生产率下降。
对于实证研究,有些学者通过对一些推行农村社会养老保险的地区进行调研,探讨了可行性,分析了存在的问题,提出了相应的建议,如俞仁龙(2005)、朱俊生等(2005)、杨惠芳(2008)等。
肖云等(2006)通过对全国上百个县的青年农民进行调研后发现在出资比例合理的前提下参加社会养老保险意愿较强,青年农民比较容易接受社会养老保险,并且只要政府提高个人账户中的国家和集体资助的部分,投保人数还会有较大的增加。
孔祥智等(2007)以抽样调查数据为基础,利用MNL模型对我国东南部地区农民的养老意愿进行的研究发现,年龄、性别、受教育程度、职业状态等个体特征对农民养老意愿存在显著影响;各家庭特征对农民养老意愿的影响并不明显;不同地区的农民养老意愿存在较大差异。
吴罗发(2008)以江西省为案例,分析了中部地区农民的参保意愿,认为农民对养老保险的制度需求非常迫切,而且农民的养老保险参与意愿很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传。
这些研究为农村养老保险改革提供了一些新的思路,将农民对养老保险的需求因素考虑进去,将从另一个角度证明在我国推行农村社会养老保险的可行性,同时分类分层地满足农民的需要,无疑将会促进我国农村养老保险制度的进一步完善。
2构建农村社会养老保险的责任主体
在认为我国需要建立农村社会养老保险,至少是在部分地区推行的前提下,学者对农村养老保险制度的研究聚焦在了由谁来承担主要责任的问题上。1992年民政部推出的《基本方案》规定养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则,自助为主、互济为辅。但是在实际操作中,政府的缺位造成农村养老保险缺乏社会共济性,在一定程度上是商业保险的性质。
学者在政府应该承担主要责任的问题上基本达成共识,郑功成(2008)认为政府应该负担起建设农村居民社会保障制度的重任,并切实承担起制定政策法规、落实固定的财政供款、监管制度运行的责任。陆解芬(2004)认为,政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。李迎生(2005)认为,政府在农村社会养老保险制度的建设过程中担负着诸多不可推卸的责任。戴卫东(2007)认为具体而言,政府的责任主要可分为:政策责任、财政责任和法律责任。
但是也有学者无不担忧地认为中国农村人口规模大、政府财力有限,难以为7亿多农村人口承担财政补贴责任。为此,杨翠迎等(2007)提出了政府承担有限财政责任的理念,并基于有限财政责任的理念提出了四种农村社会养老保险模式,以期确保政府的财政责任在有限的时段内安全地无风险地度过人口未来的养老金领取高峰期,同时这一责任又是在一个合理的分担机制下由中央和地方进行分担。
3我国农村社会养老保险存在的主要问题
杨翠迎(2005)指出,中国农村社会养老保险存在社会化程度和保障水平差异大,难以满足农民的需要;制度的稳定性和保险关系的持续性差;保险关系转移存在严重的制度障碍;多元化制度供给是保障资源的一种浪费及纯农民依然是社会保险的盲区等问题。
高和荣(2003)分析了《基本方案》在中国难以推广的原因,指出《基本方案》在制度设计上存在以下缺陷:一是保未来不保现在、保富不保贫;二是难以实现互助互济原则;三是,养老基金抗风险能力较差”;四是该《方案》的养老保障基金投资渠道单一,实现保值增值的能力比较差。
彭希哲等(2002)指出农村社会养老保险存在的问题可以从制度设计和操作实施两个方面来看,制度设计本身的缺陷方面。
王国军(2000)认为现行农村社会养老保险制度的存在如下本质缺陷:第一,覆盖面小、共济性差;第二,制度上的不稳定性;第三,保费筹集原则与参加自愿性原则的矛盾。
不难发现,不同时期的学者对于农村养老保险工作存在的问题虽然表述不同,侧重点不同,但是总的来说,可以归类为以下几点问题:
(1)农村社会养老保险的覆盖面小,参加养老保险的人数少,保障水平低。
(2)农村社会养老保险的管理水平低,保险基金的保值增值能力和实际保险能力差。
(3)农村社会养老保险缺乏法律的支持,政策不能持续。
(4)农民自愿参加原则与社会保险强制性原则矛盾。
(5)农村社会养老保险金投入不足,农民支付压力大。
4改革农村社会养老保险的对策和建议
对于出现的诸多问题,学者们从理论和实证展开了多角度的积极研究,提出了很多构建和完善我国农村社会养老保险制度的建议,总的来说,有三个方面的问题:模式选择、筹资渠道和基金管理。
4.1模式选择
(1)将土地保障、家庭保障与社会保障相结合。
陈彩霞(2000)认为在我国大部分农村地区,目前有三种基本的养老方式:社会养老保障、集体养老和家庭养老,其中,集体养老只涵盖很小一部分老人,社会养老保障虽是今后发展的方向,但目前家庭养老是最主要的形式。
长期以来在农民养老问题被忽视,一个很重要的原因是人们有着固化的观点,认为农民可以通过土地和家庭两种方式来养老。土地保障和家庭养老确实一直是我国农村广大农民传统的养老方式,在我国的经济和社会发展中发挥了重要的作用,至今仍不可完全否认其价值。但是随着工业化、城市化的进程,老龄化趋势的加重,以及我国长期以来实行的计划生育政策,这两种保障方式已经受到了很大的冲击,而我国农村现行社会养老保险制度难以承担其保障功能,因此单靠哪一种模式都是不能满足我国农村社会养老保险的需要的。
(2)对农民的养老问题进行分类分层管理。
我国农村区域经济发展不平衡已经达到一定程度,不同区域经济发展水平不同,即使在同一区域的不同县村经济发展状况也不尽相同。同时,随着我国经济和社会的发展,农民中间出现了群体分化的现象。李艳荣(2007)将我国农民分为纯农民、乡镇企业农民、城市农民工、经营型农民和失地农民。
根据这些现实情况,学者提出应该分类分层地建立我国农村社会养老保险制度,郑功成等(2002)认为,一个较为合理的政策取向是,对农村居民的社会养老问题进行分类处置,优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者,优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇,优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。陈志国(2005)认为我国应该改变目前农村既定的农村社会养老保险制度模式,在中等收入和低收入地区要逐步有序地实施非纳费型养老金计划,同时加强商业保险保障代之个人账户养老金,在一种渐进的动态整合中,逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一。
(3)打破原有框架,提出创新制度。
卢海元(2003)提出以实物换保障,指出,“实物换保障”是根据不同的对象,以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费,分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民实行“土地换保障”;进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”;乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障”。
王亚柯等(2002)提出“内敛型养老模式”,即以农民个人养老为起点,依次发挥个人、家庭、集体、社会和政府的保障作用,内敛式地满足农民养老保障需求。同时说明所谓内敛型养老模式,是指以农民自我养老保障为起点,由下到上经由个人―家庭(宗族)―集体―社会―政府的路径,整合各层资源,内敛式地满足个人养老保障需求的一种保障模式。
王国军(2000)提出从城乡“二元”到基本保障、补充保障和附加保障“三维”的城乡有机衔接的社会保障制度。
胡兴胜(2004)提出了一个兼含教育储蓄的新型养老模式,其基本思想是:农民为其子女进行教育储蓄――子女上大学后以储蓄为担保贷款完成学业――教育储蓄转换为(父母的)养老金。主要是为了解决农村养老保险中农民缴费难的瓶颈,解决农民缴费的负担。
4.2筹资模式
4.3基金管理
赵殿国(2005提出从利率和余命两个方面降低制度风险,具体来说可以采取调整个人账户的计发系数、建立农村养老保险养老金计发办法弹性调整机制及采用久期、凸度等金融免疫工具进行控制资产负债匹配风险,完善农村养老保险基金管理的治理结构,加强农保基金监督力度,建立准备金制度。戴卫东(2007)认为农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势。
在具体操作上,赵殿国(2004)指出可行的办法是在中长期内,一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份,应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大,同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配。
5结论
学术界对农村社会养老保险问题的研究呈现出以下的一些特点:
(1)农村社会养老保险应采用何种模式还处在争议之中。
学者对我国农村社会养老保险模式提出要根据实际情况区别对待,不同的对象和不同的地区应有不同的政策。对于全国是否应建立统一的农村社会养老保险制度也尚未达成共识,多数学者是持反对态度。
(2)对整体农村社会养老保险制度研究相对较少。
(3)研究的思路并没有走出《基本方案》的框架。
对于农村社会养老保险问题,学者没有能从动态的角度来研究农村社会养老保险存在的问题。很多学者在研究农村社会养老保险问题的时候,仍然静止地以1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》为蓝本去分析。但是研究农村社会养老保险制度,除了要考虑农村经济发展水平外,还要考虑农村社会分层、文化、伦理、权益意识的觉醒等因素。从最近的文献来看,已经有学者注意到这一问题,从一些新的视角进行尝试。
参考文献
[1]何文炯等.农村社会养老保险:进与退[J].浙江大学学报,2001,(3).
[2]乐章.现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向[J].中国人口科学,2004,(5).
[3]俞仁龙.浙江农村建立社会养老保险制度的经济可行性分析[J].嘉兴学院学报,2005,(4).