我国实行严格土地用途管制制度，违反土地规划将根据案件性质分别构成刑事犯罪、行政处罚、民事合同无效等严重后果。关于违反土地规划、改变土地用途基本依据如下法律：
《中华人民共和国土地管理法》
第四条：国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第七十四条买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《中华人民共和国城乡规划法》
第三十五条城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
《中华人民共和国刑法》
第三百四十二条【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
二、审判实践对违反土地规划的合同效力认定
对于违反土地规划用途的案件，法院一般均认为合同无效，但（2017）云2323民初301号王徽与中国石油天然气股份有限公司云南楚雄销售分公司土地租赁合同纠纷中，该案法院认为：“本案中原、被告双方签订的《牟定县共和加油站场地租赁合同》场地用途违反了建设用地规划许可证中批准的建设用地规划，建设用地规划是一种行政许可行为，不是法律、行政法规的强制性规定，所以该合同不属无效合同。被告中石油楚雄分公司向原告王徽出租场地时应当如实向其披露或告知租赁场地存在的规划用途等客观情况，被告的行为违反了诚实信用原则，使原告订立合同意思表示不真实，构成欺诈，原告请求撤销双方签订的合同的诉讼请求成立，本院予以支持。”
从以上案例可知，法院在审查违反土地规划用途的合同效力时，虽然案例结果呈一边倒的趋势，但其论述过程却语焉不详，基本只阐述违反了《土地管理法》所以合同就无效。因此我们在讨论“违反用地规划的合同是否一定无效？”这一命题时，我们可以从两方面进行突破。其一，对大前提“违反土地规划用途的合同即无效”进行分析论证，其二，对小前提“合同约定内容违反土地规划用途”进行分析论证，具体详见下文。
三、《土地管理法》关于土地规划用途的规定是效力性强制性规定还是管理性强制性规定？
确认合同无效，其判断逻辑基本依据合同法第52条。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的,合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;（二）恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定”,同时,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定,合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”,是指效力性强制性规定。
综上，无论是按照法律理论还是最高院的统一观点，还是审判实践的司法观点，《土地管理法》第四条宜被认定为效力性强制性规定，违反即无效。
四、突破口——附履行条件协议内容违反用地规划不一定无效
（一）土地利用规划可以依法有限度地调整
第二十条土地利用总体规划实行分级审批。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
第二十五条经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
第四十七条有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：
（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；
（二）行政区划调整确需修改规划的；
（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；
（四）经评估确需修改规划的；
（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。
修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当依照本法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
（二）如何理解“附履行条件协议内容违反用地规划不一定无效”
根据前述内容可知，土地规划内容虽然需要严格遵守，不可违反，但并非不可调整。因此，如果合同约定在满足土地规划调整后进行合作开发或约定变更土地性质后进行开发或仅仅约定具有招商引资性质的总体性、框架性合同，即使合同内容违反用地规划也不因违反法律强制性规定而无效。对于前述情形，可以概括理解为附履行条件的协议。为了加深理解，举例如下：
1、宁夏金力泰钢结构有限公司银川开发区与宏建房地产开发有限公司合作、合资开发房地产合同纠纷案——最高人民法院（2015）民一终字第57号民事判决书。宏建公司与金力泰公司签订的《联合开发协议》主要内容包括，金力泰公司出地，宏建公司出资，双方在金力泰公司享有土地使用权的工业用地上合作开发房地产，实行统一规划、分段实施的开发原则，最终收益分成方式为双方按照投资比例分配开发所建成品房。具体操作路径为，宏建公司以4000万元支付讼争100亩土地转让、变性及过户发生的税费，另105.55亩作价每亩40万元，变性及税费由金力泰公司承担；以金力泰公司为主，宏建公司协助共同申办变性手续；《建设用地规划许可证》《建设工程施工许可证》《建设工程规划许可证》《商品房预售许可证》等房地产开发手续，办到宏建公司名下，便于整体市场销售、保障客户权利和纳税关系。即，先实现工业用地变性为开发用地，再办妥开发手续，最终实现开发目标。最高院认为，双方协议变更讼争用地性质并履行法定出让、补缴费用、过户、行政审批等程序，符合法律规定。至于约定内容能否全面实际履行，是考量合同应否解除或终止的因素，并不能因此认定合同无效。
3、来宾市三安投资有限公司与深圳市东方上报美股份合作公司合同纠纷——（2015）深中法房终字第514号民事判决书。三安公司、上报美公司签订《合作协议书》，对合作开发过程中签订协议、交付保证金、办理返还土地批复手续、成立房地产开发公司、办理项目的其他手续等使得涉案土地具备合法的合作开发条件等前期准备工作，以及合作开发具体事项进行了约定，法院认为三安公司、上报美公司签订的《合作协议书》为双方的真实意思表示，且并不违反法律的强制性规定，合法，有效，双方均应依约全面履行合同义务。
综上，如果合作开发协议约定了努力调整规划、变更土地性质等内容或者协议内容实际约定的是待合作开发符合法律规定后再进行开发。对于此类附履行条件的合同效力，法院认为该类协议并没有违反《土地管理法》等效力性强制性规定，应属合法有效。
五、结语
违反土地规划用途的合同因违反《土地管理法》等效力性强制性规范而无效，该点基本无辩驳空间。但合同内容如何约定则是挽救此类合同效力的关键，如果合同约定待符合土地规划后进行开发或仅为框架性合同并未约定具体的开发内容，而土地规划又是可能调整的，则该等合同均可以认定为合同内容并未违反法律效力性强制性规范，并不因此而无效。
作者：杨光明、许惠茹
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德衡律师集团高级合伙人，集团合伙人会议监事会副主席。杨光明律师专注于以公司为主体的高端、复杂商事争议诉讼与仲裁，为制造型企业提供法律风险防控、应收帐款清收、产品质量索赔等服务。服务的大型制造型企业有比亚迪、海尔、海信、国人通信、乐星汽车、同洲电子、雅致等。
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