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摘要：财政重整作为一项实践经验有限的地方政府债务风险治理制度，性质界定仍不清晰，实践中也存在诸多问题。通过制度背景的梳理和个案经验的分析，当前的财政重整制度是一项基于行政权力的基本支出保障机制，具有极强的应急性，体现为政策目标模糊导致的指标选择与政策选择背离，以及单一指标与短周期带来的短期行为。借鉴国际财政治理的经验，未来的地方政府债务风险治理可以吸纳以削减债务为目标的中长期财政整顿制度，以及司法权介入的地方政府破产重整制度，构建多目标、多阶段的地方政府债务风险治理体系。
关键词：财政重整，基本支出保障机制，财政整顿，破产重整
（一）制度背景：地方政府性债务风险处置规则化
“88号文”作为目前财政重整唯一的规则依据，对财政重整计划的启动条件和实施要求做出了原则性的规定。[6]首先，财政重整规定于Ⅳ级债务风险事件应急响应的程序项下，意指出现“Ⅳ级债务风险事件”是启动财政重整计划的大前提。根据“88号文”，地方政府债务风险事件划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。“Ⅳ级债务风险事件”规定为单个市县政府层面的四种情形，包括地方政府债务的实质性违约或因兑付影响刚性支出、无法履行地方或有债务[7]的代偿责任或因兑付影响刚性支出、因违约或无法履行各类债务造成群体性事件和兜底的其他情形。[8]
总之，在“全口径预算”[14]的背景下，财政重整是地方政府性债务风险处置进一步规则化的产物。虽然制度设计可能仍有缺漏，但是财政重整的提出，“88号文”的出台、《预算法》的修改及一系列规则的颁布标志着我国地方政府债务风险的管理进入法治时代。
（二）实践经验：四川省资阳市雁江区财政重整案例分析
雁江区是资阳市市政府所在地，2017年地区生产总值（GrossDomesticProduct,GDP）484.81亿元，占全市47.43%，雁江区的财政重整结果对资阳市全市的债务付息率指标有重大影响，资阳市政府深度参与了雁江区的财政重整过程，[18]以雁江区为例能更好地反映出财政重整中市区两级政府的紧密合作。以下表1是雁江区2015-2020年主要的财政收支和债务数据整理：
从2019和2020年的财政数据来看，雁江区的债务风险并未随着财政重整的完成而得到缓解。虽然2018-2020年的专项债付息率都没有超出10%的控制线，但是和2017年一样仰仗大规模的土地出让收入支撑，甚至与2017年相比，土地出让的规模还有所上升。尤其是疫情影响下的2020年，在大规模出让土地获得收入的同时，基金平衡收入也显著提升，大量的专项债券收入使得当年债务余额不降反增。[23]可以说，在为期一年的财政重整宣告胜利后，雁江区的依靠大规模土地出让收入控制专项债务付息率的状况没有改变，并面临着更大规模的债务负担。从债务规模上看，雁江区的债务风险不但没有下降，反而在逐步升高。
（三）财政重整目前仅是基于行政权力的基本支出保障机制
规则的梳理和案例的事实展示了认识财政重整制度的实然样貌。首先，从权力和程序的维度上看，财政重整是行政权主导下的行政程序，没有司法权的介入。“88号文”由国务院办公厅发布，可以认为是行政系统的内部规章，而非经过立法程序出台的法律规则。无论是“88号文”的规则的设计，还是雁江区的实践，财政重整的启动、方案提出、成功与否的判断，都在由行政机关主导的行政程序下做出。即使在重整计划中也有向本级人民代表大会或其常委会审查批准，以及向上级政府报送、备案计划的要求，看似引入了债务人和债权人之外的第三方主体，但是这里的第三方主体仍是行政机关，没有脱离行政权而引入司法权。同时，财政重整中的债务清理也主要是地方政府主导的，缺乏与债权人之间的协商机制，即使有债务重组的制度设计，也多是借新还旧，几乎不涉及与债权人协商的债务展期。[24]
其次，从制度目标上看，债务付息率衡量的是债务付息支出给基本支出带来的影响，以此为唯一指标的财政重整制度是为了保障基本支出的稳定。基于此目标，当前的财政重整所能达到的效果仍只是保障财政基本支出，不让债务付息支出挤占基本支出的空间，而无法实现对债务总额的控制。
从国际财政治理的实践来看，衡量地方政府债务风险的指标体系十分丰富，财政重整选用的债务付息率指标也是衡量地方政府信用风险的国际指标之一，是“偿债与经常性收入比率”（theratioofdebtservicetorecurringrevenues）的一种变体,通常被信用评级机构用于评估市政信用风险。在美国，偿债与总收入之比超过15%传统上被视为危险信号，这将导致市政无法获得来自市场的融资或者融资难度、成本都将增加。但是，这个指标通常用于地方政府的信用评级，作为外部投资者判断地方政府偿债能力的辅助标准，而不会作为政府层面控制债务风险的唯一指标出现。政府控制债务风险更多地考虑削减债务规模，选用的指标也以此为目标，债务付息率几乎不会出现在政府内部的债务风险控制政策中。[25]
当然，从财政重整计划的规则设计来看，削减债务看似也是财政重整的目标，包括缩减经费在内的一系列政策也体现了这样的用意，也许能附加地达到这两个效果。但是，因为财政重整没有设置相应的指标判断削减债务的效果，所以削减债务的规模必然不会成为财政重整实施中的主要考量。在雁江区的重整实例中，虽然也有支出缩减的政策计划，但是因为衡量重整是否成功的关键指标是专项债务付息率是否将到10%以下，所以相比于减少赤字、降低债务余额等“附随”的政策，重整期内地方政府的主要精力还是放在如何增加收入，减少付息支出上。
总之，我国目前的财政重整制度是一项基于行政权力产生的，以保障基本支出为目标，以债务付息率为判断指标的行政程序。不过也需要说明，这一界定和判断是依据现阶段财政重整制度规则和实践情况作出的，未来的财政重整制度也许会有更丰富的内涵，部分研究也对未来财政重整制度的发展寄予期望，但这不能改变目前财政重整的实然状态。
将债务付息率作为唯一指标，重整期一年这两个特点决定了财政重整制度具有较强的应急性，强应急性特征叠加政绩压力可能会使制度的执行偏离制度设计的初衷，从而影响实质的效果。公共政策的制定与执行是一个系统工程，这些步骤很少是一步接一步、井然有序的，而是相互交织的。[26]政策目标和工具之间的错位，政策执行中的目标置换，模糊政策的执行风险都是常见问题。[27]因此，需要审视财政重整规则设计的合理性和制度实践中的偏离，从而更好地发挥财政重整制度治理地方政府债务风险的功能。
（一）目标的模糊性导致指标选择与政策选择的背离
目前判断财政重整以“保障基本支出”为目标是基于实然的推测，从另一个角度思考，也许制度设计时财政重整的目标暗含于政策手段的选择中。从实践来看，除了采取手段满足指标要求外，雁江区也同步实施了例如缩减“三公”经费、控制人员福利开支等不直接作用于符合指标要求的政策，意味着实践中的财政重整计划也考虑了“88号文”中列举的政策工具。从这个角度看，财政重整政策应当是复合优化支出结构、提高财政管理水平等目标的综合政策体系。但是，因为唯一的判断指标是债务付息率，所以无论是财政重整的启动，还是成功与否的判断，都以此为标准。列举的政策工具所包含的其他政策目标并没有设计对应的指标约束，这导致这些政策手段在实践中必然只能是附属的，效果也相对有限。
总之，指标和政策工具在目标上的背离导致了财政重整的模糊性。即使规则设计了政策手段范围广，兼顾多目标的财政重整计划，但由于缺乏相应的指标约束，政策手段试图囊括的多目标在实践中落空，使得财政重整制度目前仍是基于债务付息率这一单一指标下的基本支出保障机制。
（二）单一指标、短周期带来的短期行为
公共政策从制定到执行是一个系统工程，政府不可能永远万无一失，公共决策中的短期行为十分常见。政府管理领域的短期行为指的是地方政府在执行政策或做出决策的过程中，表现出的偏离整体、全局或长远利益的短视、偏差性行为。[28]在雁江区的实践中我们发现，地方政府在财政重整中也表现出了明显的短期行为倾向。
总之，单一指标、短周期的要求使得地方政府在财政重整的过程中将更多的经历放在了短期控制债务付息率的努力上，导致实践中模糊了财政重整保障基本支出，进而控制债务风险的原意，只达到了表面的“指标成功”，而非真正的“目标成功”，并且可能带来更大的风险。可以说，在单一指标和短周期的要求和压力下，财政重整在实践中表现出了很强的应急性特点。也许这并非财政重整制度的本意，但是实践永远是制度最好的检验场，未来的制度优化中必然需要考虑如何矫正这一倾向。
与中国的情况类似，全球范围内许多国家都面临地方政府债务风险问题。据国际货币基金组织统计，2020年全球公共债务占GDP的比例跃升至创纪录的99%。[31]高债务水平限制了政府支持经济复苏的能力，各国也纷纷启动应对措施。在世界范围应对地方政府债务风险的制度实践中，财政整顿和破产重整最为典型。
（一）财政整顿：基于行政权力的债务削减机制
财政整顿（fiscalconsolidation），又称财政调整（fiscaladjustment），被定义为旨在减少政府赤字和债务积累的具体政策。[32]为了实现经济增长和减贫等长期目标，同时避免公共债务累积等财政脆弱性，需要进行财政整顿。[33]依据不同政策手段划分，财政整顿又可以分为支出型财政整顿（expenditure-basedconsolidation）和收入型财政整顿（revenue-basedconsolidationortax-basedconsolidation）。支出型财政整顿的主要措施以削减财政支出为主，包括政府减薪减员、养老金制度改革（如延长退休年龄）等；收入型财政整顿的主要措施以增加财政收入为主，包括增加税收收入、增加土地出让等。[34]
与财政重整保障基本支出不同，财政整顿选取财政赤字率和债务负担率作为核心指标，意味着其制度目标是减少赤字和削减债务。需要说明的是，这里的制度目标是根据制度选择的指标来判断的，并不完全是制度可能的效果。在财政重整的过程中也可能附随着赤字规模缩小的效果，但是因为财政重整的唯一指标是债务付息率，所以减少赤字只是财政重整实施后附随的效果，不能作为制度的目标来看待。比较来看，财政赤字率和债务负担率对地方政府债务风险的控制是更为直接和根本的，因为地方政府债务风险虽然是多维度的，但本质上是债务违约风险，不从根本上减少债务规模无法最终实现风险控制。所以，虽然财政重整计划的债务付息率也描述了债务风险中的影响基本支出风险的维度，但是因为这一指标是唯一的指标，没有配合更为根本的财政赤字率和债务负担率等其他指标，那么必然只能处理应急的风险，不能实现本质上的债务规模控制。
（二）破产重整：基于司法权力的债务清理机制
政府通过破产处理债务的思路源自企业破产制度。“企业破产是企业因不能清偿到期债务，通过重整、和解或清算等法定程序，实现债务公平清偿以及在可能情况下实现企业拯救的法律制度。”[39]企业破产旨在打破债务僵局，公正地保护债权人的利益，这一逻辑当然可以迁移到政府债务中，处理政府不能清偿到期债务的僵局。然而，政府具有履行公共服务的职能，其政治人格永远存在，自然无法像企业一样通过“清算”消灭法人人格。所以，政府破产只能吸收企业破产中“再建型”的债务清理制度，即债务重整，保护政府继续运行，实现债务调整，摆脱困境。“从最狭义的角度看，破产法制的是将债务人财产清算之后分配给其债权人的制度，而从最广义的范围来看，破产法泛指一切给予债务人可以从他现有的债务中免责(除了某些例外)的救济机制。”[40]
从程序和主导权力的角度看，财政整顿和财政重整都是行政权主导的行政程度，而破产重整则是基于司法权的司法程序，这两类制度存在本质的区别。破产重整制度的前提是在法律层面确定了这一项制度，赋予司法机关参与的合法性。从这一前提要求来看，我国的地方政府破产制度尚未建立，有学者将财政重整等同于破产重整是一个误会。[46]破产重整的目标是债务清理，即地方政府已经达到了无力清偿债务的程度，需要在债权人的参与下进行债务再安排，是穷尽行政程序内的治理手段仍无法解决债务问题后向另一种权力寻求的兜底性救济，不失为一种终局性的解决债务僵局的制度借鉴思路。
从雁江区财政重整的个案分析中可知，当前中国的财政重整是一项基于行政权力的基本支出保障机制。实践中的财政重整制度表现出了极强的应急性。政策指标和政策手段之间存在背离，反映了当前制度目标的模糊性，单一指标和短周期的要求和压力又使得地方政府在财政重整实践中表现出了显著的短期行为。未来的研究应当在认识到当前财政重整实践表现的基础上，反思如何从制度设计层面解决目标模糊的问题，控制执行中的短视，同时思考是否需要引入其他中长期的制度，形成地方政府债务风险治理的制度系统，弥补财政重整只覆盖了短期目标的片面性。
图1治理地方政府债务风险的政策系统
注释：
[3]例见2018年至2021年国务院《政府工作报告》。
[5]游宇,耿曙,李妍,黄一凡：《财政重整与地方政府债务管控制度化——基于一个市辖区的案例研究》，载《公共管理学报》，2020(02)。
[6]“88号文”通篇选用“财政重整计划”的表述，而非宏观地描述财政重整或是财政重整制度，可能是因为上位法律未明确对财政重整或财政重整制度做出规范定义，贸然使用可能缺乏依据。此处沿用计划的用法，意指财政重整制度中具体的重整方案。
[10]但是目前仍缺乏对程序的具体规定，在满足“任一10%”的条件后，宣布启动、计划起草、审核、通过、执行、监督、宣布结束等主体和程序都未有明确固定。
[11]“88号文”4.1.1（1）下④项。
[12]但是，“88号文”未规定专项债务违约时可以调入一般公共预算收入，这主要是出于保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出的考虑。
[13]此处的依法破产不是指政府的依法破产，而是债务单位，即地方政府或有债务的显性债务主体（一般是地方投融资平台公司），本质上还是企业的破产，政府在出资范围内承担有限责任。
[14]《预算法》第四条第2款规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”党的十八大报告首次提出，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”“全口径预算”在规则层面要求地方政府所有债务都要纳入预算管理，是地方政府债务管理法制化的重要举措。
[15]《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》（川府〔2017〕10号）。
[16]川办发〔2017〕91号。
[17]据《资阳市人民政府关于2019年财政决算》及其附表，资阳市2019年全市专项债务付息率为7.31%,市本级为8.01%。
[19]财政部关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预[2016]155号）第六条第2款规定：“专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。”
[20]过度举债和土地财政是我国地方政府，尤其是中西部地区地方政府面临的普遍问题。刘守英,王志锋,张维凡,熊雪锋：《以地谋发展”模式的衰竭——基于门槛回归模型的实证研究》，载《管理世界》2020年第6期，第80-92+119+246页。
[21]这一款目安排在“城乡社区支出”类目下，反应基于国有土地出让权收入安排的征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民支出等支出项目。参见财政部《2020年政府收支分类科目》（财预〔2019〕142号）第115-116页。
[22]《资阳市人民政府办公室关于进一步加强全市土地出让管理的通知》（资府办发〔2015〕33号）
[23]疫情期间，中央出台实施规模性纾困政策，发行抗疫特别国债，转贷地方，纳入政府性基金预算管理。《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》。
[24]此处债务重组指的是财政重整计划内的安排，不涉及2015-2017年的债券置换。债权置换是地方政府或有债务显性化的过程，当然设计与债权人的协商。财政重整是为了实现债务利息的见面，所以主要是不同债务人之间的借新还旧，以实现债务期限延长或是新债务利率降低。
[25]PETERSONGE.icveRiskandImprovingCreditworthiness[R].Washington，DC:WorldBank，1998.p12-14.
[26][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策（第十二版）》，谢明译，中国人民大学出版社2011年版，第27-29页。
[27]例见庞明礼,刘春芳：《模糊政策的执行风险识别及规避：一个行为经济学的分析框架》，载《管理学刊》2022年第1期。杨丽丽,龚会莲：《公共政策执行中的目标置换行为及其治理》，载《广西社会科学》2014年第6期。
[28]薛刚：《地方政府公共决策中的短视行为及其治理》，载《理论探讨》2009年第5期。
[29]依靠土地出让收入实现较低债务付息率的做法雁江区并非个例。以资阳市为例，资阳市全市2017年专项债务付息率为12.6%，突破警戒线，虽然经过下辖区县的财政重整，资阳市全市2018、2019年的专项债务付息率回落至10%以内，但是2018年的土地出让收入是2017年的22.54倍，2019年的土地出让收入是2019年的22.73倍。
[30]例见成德宁,卢翊鸥：《人口年龄结构、住房价格与土地财政的可持续性》，载《经济问题探索》2021年第7期。
[33]Daniel,MrJames.Fiscaladjustmentforstabilityandgrowth.InternationalMonetaryFund(2006),p1.
[34]郭婧：《财政整顿策略：国际经验分析》，载《中国软科学》2017年第3期。
[35]Daniel,MrJames.Fiscaladjustmentforstabilityandgrowth.InternationalMonetaryFund(2006),p14.
[36]ALESINAA，PEROTTIR.FiszhcaladjustmentsinOECD
countries:Compositionandmacroeconomiceffects,IMFStaffPapers，1997(2):210-248.
[37]来自欧洲货币联盟的财政准入要求。参见《马斯特里赫特条约》附件第一条。
[38]ALESINAA，PEROTTIR.FiscaladjustmentsinOECD
[39]王卫国：《破产法精义》，法律出版社2007年版，第8页。
[40]GilesJ.Patterson,MunicipalDebtAdjustmentsundertheBankruptcyAct-ExpandingScopeofBankruptcyLaws,UniversityofPennsylvaniaLawReviewandAmericanLawRegister,vol.90,no5,1942,p.520.
[41]SeeChristophTrebesch&Mr.UdaibirSDas&Mr.MichaelG.Papaioannou,2012."SovereignDebtRestructurings1950-2010:LiteratureSurvey,Data,andStylizedFacts,"IMFWorkingPapers2012/203,InternationalMonetaryFund.
[43]SeeMichaelW.McconnellandRandalC.Picker,WhenCitiesGoBroke,AConceptualIntroductiontoMunicipalBankruptcy,TheUniversityofChicagolawReview,vol.60,no2,1993,pp.430—431.
[44]UnitedStatesBankruptcyCode,seeUnitedStatesCode(2012edition),vol.6,Title11-Bankruptcy,pp.311—768
[45]张力毅：《通过破产法解决地方政府债务危机——美国的经验和启示》，载《行政法学研究》，2016年第3期。
[46]将财政重整认为是破产重整的研究例如温来成，李慧杰：《地方财政重整制度与政府作为》，载《改革》，2016年第12期。
[47]周世愚：《地方政府债务风险：理论分析与经验事实》，载《管理世界》2021年第10期。
[48]国内已有研究建议在地方政府债务风险治理中引入司法权，发展混合模式。参见沈朝晖：《地方政府财政重整与债务重组中的司法权》，载《中外法学》，2021年第2期。
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