关键词：非政府公共组织公法主体自治行政公共服务行政法理论
一、非政府公共组织的界说
(一)非政府公共组织的界定
相较于行政机关,非政府公共组织具有明显特征:一是内部组织结构的非等级性。政府组织离不开固定的组织架构和严格的层级管理制度,非政府公共组织通常则具有较为灵活的组织结构,通过协商合作或专业独立,不采用严格的层级等级或绝对的命令服从模式。二是公务活动的非权力性。政府及行政机关大多具有对外管理的权力,其作出的行政行为对相对人具有拘束力,行政相对人有服从的义务,否则要承担不利法律后果。而非政府公共组织的公务活动呈现非权力性的特征,或采用合作—协商的行为模式,强调自我管理自我约束,或提供产品和服务,公务活动的调整对象以特定行业领域或者组织成员为主。三是公务活动的专业性。非政府公共组织从事的公共事务有着更高的专业性要求。相对政府组织而言,其在某些层面具有独特的知识或行业优势,凭借其特有的人、财、物、信息等组织要素履行职能,并以其专业优势获得各方支持与信任,进而满足多样化需求。
非政府公共组织概念的界定是对其展开模式化研究的逻辑起点,对不同非政府公共组织的综合分析,提炼其性质、特征、职能等内在属性,有助于公共行政的体系化建构。与西方国家非政府组织的社会属性不同,我国非政府公共组织具有明显的公法属性。西方的非政府组织立足个体本位,而我国非政府公共组织则从整体中派生,承担公共职能,虽然也强调自治管理,但是在整体框架下进行,与政府是协作关系,而非博弈对抗关系。
需要说明的是,在我国,人民团体是一种独特的政治组织形式,具有政治功能;宪法规定的基层自治组织即村民委员会和居民委员会,虽也承担行政职能,但由于其独特的政治属性,区别于一般的非政府公共组织,不在本文中讨论。由私人主体设立的组织也可能参与到一定的公共事务中,但其本质属性仍是私法组织,不属于本文讨论的非政府公共组织的范畴。国有企业虽也是公共组织,但有不同类型。有的国有企业肩负发展职能或有提供公共服务的职责,归于本文讨论的非政府公共组织之中,有的国有企业仅承担经营职能,与公共行政没有关联,因此不在本文中讨论。
(二)非政府公共组织的发展变迁
一是经济体制改革打破了政府垄断经济的模式,政企开始分离,大量的经济组织从政府的隶属关系中独立出来,为实现自我治理,行业组织得以大量产生。1984年党的十二届三中全会要求实行政企职责分开,正确履行政府管理经济的职能。1998年行政体制改革所撤销的政府机构中有一半多是专业经济管理部门。行政体制改革收缩了政府的管理空间,向市场、社会放权,但管理秩序仍需要维护,催生了行业自律的需求,促进了各种行业协会组织的产生。2001年,国家经贸委下属的专业管理局大多转换成了行业协会组织。与西方国家的行业组织源自社会自治不同,我国的行业组织虽也重视自治,但作为政府与市场主体之间的桥梁,与政府合作密切,是我国公共行政的重要构成部分。同时,学术类的研究会也不断涌现。这些学术类、社会经济类协会成为非政府公共组织的主要形式之一,遍布中国城乡和社会经济生活的各个领域。
三是随着经济改革的深入推进,公共需求与日俱增,传统“单位制”提供的均质化服务开始解体,企业办学校、办医院、托儿养老的模式难以为继,以利益为导向的市场机制在公共物品或服务供给方面存在明显不足。为了充分提供社会必需的公共服务或物品,大量的服务类机构应运而生,从传统的公办教育机构、公办医院机构,发展到公共研究机构,社会保障机构和公共文化设施等。国家事业单位不断创新公共服务手段和方式,日益成为提供公共产品和公共服务的主要载体。同时,也有很多国有企业垄断着公共资源经营,如供气、供电、供水设施等,承担着公共服务职能等。此外,政府还建立各种公共组织来承担推进社会发展。如1981年由妇联等全国性社会团体发起成立了第一家国家级公募基金——中国儿童少年基金会,开启了基金会组织迅速发育和生长的时代。
(三)非政府公共组织的类型与职能
不同类型的非政府公共组织的设立和运作方式有所不同,其组织宗旨往往专注于解决特定的社会问题或满足特定群体的需求,在利益目标上存在差异,但都服务于共同的利益追求。实践中,非政府公共组织类型多样,并承担不同职能。归纳起来,主要有以下五类:
第一类为行业组织,如中华全国律师协会、中国证券投资基金业协会等。全国性的行业组织大多依法设立,如中华全国律师协会依据《律师法》设立,中国证券业协会依据《证券法》设立。这些行业组织的职能定位主要是行业的内部管理,包括规则制定、内部纪律制裁、职业培训和保障会员合法权利等方面,以实现会员共同意愿为宗旨,并受主管部门的指导和监督。截止2022年底,我国已有各类行业组织十一万多个。与具有私法性质的商会组织比较,行业组织与行政机关的联系更为紧密,并承担自律职能。
第二类为政府成立的基金组织,如自然科学基金管理委员会、中小企业发展基金有限公司等。自然科学基金管理委员会由国务院批准设立,是管理国家自然科学基金的副部级事业单位,由科学技术部管理,对国家自然科学基金工作进行宏观管理、统筹协调和监督评估。中小企业发展基金依据《中小企业促进法》设立,由国务院工业和信息化部管理。县级以上地方各级人民政府可以设立中小企业发展基金。这些基金组织的设置以促进公共事业或经济发展为宗旨。
第四类为公共事业机构,如公办学校、公办医院、公立图书馆等。这类公共机构大多从事教育、卫生、文化、社会救助等公共服务。在我国整体型的行政模式下,一切以人民为中心,要保障每个人的生存幸福和全面自由发展,提升每个人的素质和能力,需要提供大量的公共服务。这类机构由政府直接设置,其履行职能所需经费大多来自政府供给,虽然随着事业单位分类改革,二类事业单位的经费不是全额拨付,需要自己的创收解决,但就性质而言,这些公共机构属于政府职能的分担者,其活动大多属于公共行政的范畴,追求公共目标。
第五类为承担公共职能的国有企业,如国家电网等,由国资委直接主管。电力行业因其自然垄断特性和在国家经济社会生活中的重要地位,实行国家垄断,并直接为政府行政控制。这有助于保障国家能源安全、提高服务效率,并确保广大民众能够享受到稳定、经济的电力服务。
总括起来,非政府公共组织主要承担三项职能:
第一项为经济发展职能。政府各类发展基金、政府开发区发展公司及证券交易所等,都在不同方面推动着国家经济的发展。例如,证券交易所以推动资本市场的发展为要旨,政府开发区发展公司主要承担开发区土地一级开发、招商引资的职责等。中国特有的财产公有制和经济转型模式,决定了政府在发展经济、推动市场化过程中的主导作用。此外,专业经济协会能够为经济主体提供信息、技术、人才、管理、培训等方面的服务,帮助经济主体不断提高管理水平和市场竞争能力等。
第二项是公共服务职能。基于公共物品的非竞争性和非排他性,政府和市场在公共物品提供中均存在不可避免的困境,市场由于盈利驱动在公共物品提供中缺少动力,政府由于传统行政模式在公共服务的多样化需求面前力所不及。非政府公共组织如公办教育机构、医疗机构和文化机构等,作为一种资源配置和多元化的补充体制,在提供公共物品或服务时具有独特优势,其多样化的类型、专业性的分工、灵活性的组织结构和活动方式,更能满足公共服务的多元化需求。
第三项是自治管理职能。在传统管理模式下,政府掌控经济和社会的一切事务,既遏制了社会的创新精神,也带给政府沉重负担。随着经济改革和“放管服”的推进,各类社会自律组织得以快速发展,在行业协会、证券交易所等专业性非政府组织的实践积累中形成日益成熟的自律机制。相较于政府组织的监管,非政府公共组织的自律管理更具专业性、灵活性、前沿性、自愿性等特点,能有效提高管理效率,降低监管成本。为了实现有效自治,非政府公共组织需要制定适合于自身工作和管理需要的规章制度,使其活动有章可行,并在组织成员违反自治规则时采取一定的自律监管措施。
二、非政府公共组织行政法调整的反思
(一)非政府公共组织在公共行政中的地位在我国的整体型行政模式中,政府占据主导地位。政府是秩序行政、发展行政和服务行政中的核心主体,主要体现为政府要在整体规划布局、促进市场要素流动、培育激励经济增长点等方面积极运作,谋求经济社会的高质量发展。还要进行公共服务的制度设计、项目规划、筹资主体和管理监督角色。正如党的二十届三中全会报告指出的:“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”非政府公共组织则需要在政府改革的总体框架下参与公共行政活动,政府改革的路径、理念也自然延伸到非政府组织的活动内容和形式之中,在政府提供的发展机遇和空间下成长。
(二)非政府公共组织行政法规制的缺位
与行政法缺乏对非政府公共组织的统一规定不同,《民法典》对非政府公共组织的法律地位进行了明确规定。《民法典》第87条规定事业单位、社会团体、基金会为非营利法人,只能为公益目的或者其他非营利目的成立,并不得向出资人、设立人或者会员分配所取得利润。因而,民法学界普遍把非政府公共组织界定为法人,且将法人理解为纯粹的民事主体,忽视其中的公法因素。有观点认为非政府公共组织可以成为民事主体就不再是行政法上的主体,不需要行政法的规制。这种观点值得商榷。民事主体与行政主体不是非此即彼的关系,两者可以并存。如事业单位作为民事上的非营利法人,其自治活动也要符合行政法的基本精神,其信息要公开,其运作要合法、公平和公正。实践中,非营利法人包括两类,一类是政府为实现公共目标而设置的,如公立的事业单位,另一类是民办非企业法人,虽也为追求公共利益而设置,但是一种私法上的主体。两类非营利法人在法律规制上有许多差异。非政府公共组织更多受行政法的约束,而民办的非营利法人则更多遵循民事法律规定。
(三)非政府公共组织行政法规制的必要
鉴于非政府公共组织在公共行政中的重要地位及承担多项公共职能,其运行的合法合理与否直接影响到我国的公共行政品质,因而需要将其纳入行政法的调整范围并加强全面规制。具体理由分析如下:
第一,我国非政府公共组织由法律创设或政府建立,其与政府有着不可分割的联系,或接受政府的领导、指导和监督。在很大程度上,非政府公共组织是构建国家整体治理框架中不可或缺的组成部分。行政法以公共行政为调整对象,不能遗漏这些重要的公共行政主体。
第三,非政府公共组织掌握了大量的公共资源,如何公正合理地配置和使用这些资源,不仅直接关系到相对人的合法权益,也直接决定了国家公共治理的成效和公共事业的品质。如果对庞大规模的非政府公共组织不予行政法规制,则可能造成不公平竞争、资源浪费和各种腐败,进而严重损害相对人的利益,也会造成对国家整体利益的损害。
总之,非政府公共组织及活动构成整体公共行政系统中的重要组成部分,应加强对其行政法规制。但需要注意的是,部分非政府公共组织也还承担着市场服务职能,如证券交易所为证券交易提供场地和交割服务。非政府公共组织如果作为市场主体提供私人物品,行为双方之间是平等主体之间的关系,属于民事法律关系,由私法调整。但如果非政府公共组织履行社会管理和自律管理职能以及提供纯公共物品时,行为双方之间形成行政管理关系,应由行政法规制。
三、非政府公共组织的行政法制度框架
对非政府公共组织的行政法规制,既要从整体上将非政府公共组织纳入行政法的调整范畴,从整体结构上重新构造行政法的立体框架,也要注重非政府公共组织特有的制度建构,加强行政组织法、行政作用法、监督与救济法等方面的制度建构,为其在公共行政系统中的有效运作提供制度保障。
(一)行政组织法律制度
行政任务是设置行政组织的前提,没有行政任务,就不需要设置行政组织。非政府公共组织作为行政组织的构成部分,其设置也是为了完成一定的行政任务,或实现行业自律管理、提供公共服务等,需要行政组织法的明确规定。行政组织法需要针对不同类型非政府公共组织的特征,规范其承担的职能事项。
行政任务是非政府公共组织设置的必要条件,但不是充分条件。当新的行政任务出现时,可由政府及行政机关承担,也可由已经存在的其他非政府公共组织承担,而不必然设置新的非政府公共组织。为了确保非政府公共组织设置的科学合理和经济高效,需要明确设置标准。非政府公共组织规模结构的扩大潜藏着机构重叠、人浮于事、效率低下等风险。要保障非政府公共组织的合理设置,实现其与政府公共职能的有效衔接,有必要立法明确非政府公共组织设置中应当遵循的基本原则,设置主体、组织形式选择的标准,清晰划分行政机关与非政府公共组织各自的活动界限,使得任务、功能与组织形式相匹配。
行政组织法也要对各类非政府公共组织的法律地位进行规定,如是否为公法组织,其与政府及行政机关的关系,其与行政相对人的关系等。应当在立法中明确非政府公共组织有多大的自治空间,有哪些类型的权力等。随着《民法典》对非营利法人的规定,非政府公共组织的私法主体地位得以确立,但其公法主体地位往往被忽略,造成与中国实践的脱节。因此,在行政组织法中明确非政府公共组织的公法地位是应有之义。
从立法技术看,将来如果制定统一的《行政组织基本法》,可以专列一章对非政府公共组织进行规定,或者如果制定《行政组织基本法》难度大,可考虑单独制定《非政府公共组织法》,对非政府公共组织的地位、类型、职能等问题进行全面规定。
(二)行政作用法律制度
2.经济发展及运营制度
为更好履行政府的发展职能,突破行政组织系统相对封闭的局限,政府通常会设置发展基金、基金会、政府发展公司以及法定机构等公共组织来促进经济发展,如工业和信息化部主管的“中小企业发展基金”,旨在支持中小企业的发展。2020年6月22日,国家中小企业发展基金有限公司正式成立,注册资本357.5亿人民币。农业农村部主管的“乡村振兴基金会”,旨在推动乡村全面振兴,提高乡村经济发展水平,改善农民生活条件,促进乡村社会全面进步。再如作为政府发展公司的“北京未来科学城发展集团”,该公司最早成立于2009年,经北京市昌平区人民政府批准成立,注册资本73.7亿元,由昌平区人民政府国有资产监督管理委员会履行主要出资人职责。其主要职能是在北京未来科技城管理委员会的领导下,作为发展运营公司,经营土地一级开发、二级开发、城市运营管理和产业服务四大业务板块。
目前,对这些非政府公共组织的发展与经营行为规范不足,实践中虽制定了一些规范性文件,如财政部印发的《中小企业发展专项资金管理办法》,但层级低,而且规定原则,可操作性不强。尤其是政府发展公司掌握大量的财产运营权,其运营虽要受民事法律的约束,但缺乏行政法的规制。民事法律主张的是契约自由、私权自治,而行政法则强调平等竞争、经济理性,两者的核心精神并不一致。而且政府发展公司的人员待遇不同于私营企业,也要受到行政法的约束,因为其获取的利润是源于国家资本,而且是垄断经营所得,和私有企业的利润有本质区别。实践中,涉及经济发展与经营的制度很多,如政府定向补贴制度、公共基金募集和使用制度、土地招拍挂制度,招商引资制度,公私合作制度(PPP)等,都需要分类建构。
3.公共事业及公共服务制度
公共事业单位的主要职责是发展公共事业、提供公共服务。公共事业是指以社会发展和进步为前提,以实现国家整体利益为目的,生产和提供公共产品和服务的活动。公共服务是政府为满足公民的多样化需求而提供各种帮助,包括提供公共产品和劳务等。公共服务是公共事业的核心部分,具体又可分为基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类,涉及经济、社会、安全等不同领域。我国的整体型行政模式强调以人民为中心,重视利益共享,从而决定了公共事业及公共服务的内容宽泛,但同时由于公共资源的局限,需要将公共事业限缩在可以承担的范围。
关于公共事业的创建与运行,需要建立相应的设置标准、运行机制和质量控制体系。设置标准要考虑客观需求、重要程度、组织结构、人员规模、经费负担等;运行机制要考虑公共事业自身的性质与特征,是采用垄断经营还是市场化经营;质量控制体系要确保公共事业的高品质发展,保障公共服务的连续、便捷和平等。
4.自治管理制度
非政府公共组织的自治管理是其作为独立主体对组织成员及其相应行为的自我规范、自我约束、自我控制。具体分为行业自律和事业单位的自治管理两种。
关于事业单位的自治管理,如高等学校等,则带有很强的专业特色。在法律规定的范围内,事业单位如何发展,如高等学校如何设置学科方向,如何创新学生培养模式,如何鼓励学术创新和保障学术自由等,都需要法律制度的支持。高等学校作为一个学术自治团体,最重要的任务是学生培养、学术研究、服务社会和文化传承,如何完成高等学校的任务有许多可以创新的空间。当然,实践中也存在许多难题没有解决,如高等学校在多大范围自治,政府作为公立高等学校的主办方和管理者,如何界分政府的教育管理职能和高等学校的办学自主空间。此外,学校制定的章程和其他管理规范有什么法律效力,能否规定罚则,学校对教师及其他行政人员的管理是否属于自治的范畴,是否要接受行政复议及行政诉讼的监督,都有待于进一步明确。可见,非政府公共组织的自治有许多共性问题,如自治规则与法律的关系,自治的手段和程序等,但每类自治或自律管理的目标、性质和具体内容又有很大区别,需要分类做出规定。
(三)监督与救济法律制度
非政府公共组织形式多样,其承担的行政职能宽泛,无论是对其内部人员还是管理相对人都具有重大影响,如果不能依法履行职能或积极推进公共事业的发展,或不能提供符合服务标准的公共产品,都将违背设置这些组织的初衷,而且还会影响到社会的安定,也将对相对人的合法权益造成侵害。因此,对非政府公共组织进行法律监督并给相对人提供法律救济十分必要。可考虑将非政府公共组织的设置和运行活动全面纳入行政法上的监督和救济范畴。
1.法律监督制度
2.司法救济制度
在实践中,非政府公共组织还承担着市场化服务功能,这类服务行为在服务提供者与服务接受者之间建立了财产法律关系,属于民事法律关系,该行为引起的纠纷应该诉诸民事诉讼程序,从而通过追究民事责任修复被破坏的民事法律关系,维护服务接受者受损的民事权利和微观个体利益。
四、非政府公共组织行政法规制的学理回应
起源于20世纪80年代的行政法理论以行政诉讼制度为核心建构,侧重于权力行政,注重行政机关与相对人之间的外部关系,强调对行政机关权力的监督控制和对个人权利的救济与保障。当时,国家经济改革虽已起步,但政府全面掌控着经济社会,一元整体的国家治理框架没有打破,非政府公共组织不仅规模小,而且职能有限。四十多年来,随着社会主义市场经济体制的建立,中国式现代化推动着国家治理框架从一元整体走向多元整体,非政府公共组织空前壮大,并承担着越来越多的行政职能,公共行政不再限于行政行为,多元化的管理行为、经济行为和服务行为日渐进入到人们的生活,这不仅呼唤着行政法制度的创新,也要求行政法理论予以积极回应。
(一)行政法调整范围的扩充
传统行政法的调整范围以秩序行政、权力行政为中心,以行政机关为主要规范对象,显然无法应对非政府公共组织实施的自治行政、发展行政(经济行政)和公务行政规制的需要。行政法的调整范围应延伸到公共行政的所有领域。在西方国家,法国早在20世纪初就已经将行政法的调整范围从公共权力延伸到了公共服务,德国在20世纪60年代也已经开始了从秩序行政到服务行政的行政法理论转型。而在英美法系国家,源于普通法的传统,公共行政的争议原则都可以进入到司法程序,公法救济与私法救济并存,事实与法律可以直接对接,对行政活动是否违法可以达成共识,无需行政行为概念的转换。遗憾的是,我国行政法理论仍然固守在权力行政的范畴,没有充分考虑我国公共行政的实然状况。实践中,我国公共行政采用的是整体型模式,行政任务繁重,不仅政府组织承担了大量的行政职能,非政府公共组织也大量参与公共行政之中,肩负起管理、自治、经济发展和公共服务的重担。这都需要行政法的调整和规制。以公共服务为例,公共服务的提供主体、主要类型及方式方法、事业基础(如医学研究的突破将更好地服务于医疗卫生)及物质基础(公共基础设施,包括数据平台等技术支持系统)、数量和品质标准等,都需要纳入行政法的调整范围。
(二)行政法理论体系的重构
(三)行政主体理论的延伸:多元主体
(四)行政行为理论的转换:行政作用
我国行政行为理论深受德日公法学影响,德国现代行政法鼻祖奥托·迈耶在“法治国”观念下以司法判决为蓝本设定了行政行为的概念,全面吸纳了判决的个体化与明确性、规制性、高权性等核心要素。传统行政行为以秩序行政为模板,行政权的运作往往与强制性、支配性、单方性等高权命令特征相联系。由此也形成了行政法以控制权力和权利保障为核心的目标定位。而在非政府公共组织的行政活动中,非权力行政活动方式被更广泛地应用,其中自治行政弱化了传统高权行政中的强制性和支配性,通过协商建立交往秩序,有利于加强多元利益主体之间的沟通合作,发展行政采用了较多的经营交易手段,政府投资、行政协议、公私合作(PPP);而服务行政提供的是公共产品,如教育、医疗、供水、供电及便捷交通等。这些非权力行政活动方式不符合传统的行政行为的特征,自然很难归入行政行为的范畴。
(五)监督与救济理论的发展
传统行政法理论对公共行政的监督、责任和救济,重点是权力行政,以对行政权力的制约为逻辑前提,基于权力行政的范围划定监督与救济制度的范围。然而,随着行政法调整范围的扩展,将非政府公共组织承担的自治行政、发展行政与服务行政纳入行政法的调整范畴,自然也需要建立相应的监督、责任和救济制度。一方面,考虑各类行为的共同特征,可以尝试将自治行政、发展行政与服务行政扩充到现有的监督、责任和救济体系;另一方面,需要立足自治行政、发展行政与服务行政的特殊性,建立与之匹配的特有制度。如对于我国大量存在的研究性事业单位而言,其履职行为并不会有具体的相对人,对其履职的合法性和经济性的监督可考虑引入检察院的违法监督和公益诉讼来实现。