2019年4月23日第十三届全国人大常委会第十次会议修改了《消防法》等八部法律，受立法规定限制，修改内容只涉及审核验收职能调整和机构名称变更，属于改革过渡期的临时法律。但因其在法律层面明确了消防与公安的独立地位，此后派出所只检查宣传不处罚，消防监管能力减弱，部分消防监督逐渐流于形式，依法可行使行政处罚权的执法人员剧减导致消防违法行为的违法成本降低，相当一部分隐患无法及时督促整改到位，2019年下半年全国消防执法量剧减，居民小区、小场所火灾呈上升趋势。与此同时，各省市正陆续发文赋予街道部分检查、处罚权，如何将基层的消防执法改革融入国家基层执法力量整合值得思考。
2消防行政执法权行使主体的历史变迁
鉴于行政检查较为简单，且强制执行依法不能由地方性法规设立，规章和规范性文件都不能设立临时查封，行政强制依法不能委托，因此本文的地方立法以行政处罚权的设立与行使为研究重点，略涉及检查与行政强制。
2.1消防行政处罚权的法律脉络
84年的《消防条例》规定：“对有关责任人员由公安机关依照治安管理处罚条例给予处罚”，87年的《消防条例实施细则》只增加了具体违法行为，此时执法主体为公安机关。98年《消防监督检查规定》（公安部第36号令）规定“派出所依照本规定发出的各类消防监督检查法律文书和公安行政处罚决定书，应当以主管公安机关消防机构的名义作出”，明确了消防部门和派出所办理行政处罚的主体资格。2004年该规章修订时，修改为“派出所实施消防监督检查的范围、程序、行政处罚的权限以及法律文书等，由省、自治区、直辖市公安机关参照本规定作出规定”。
19年前各地派出所在办理消防行政处罚上略有不同，如有的派出所以自己的名义做出处罚决定，有的以消防部门的名义做出，甚至有的以公安分局的名义做出，这正是各地经济社会发展不同而呈现出的地方立法特色。
2.3执法主体是否适格之争
3消防行政执法面临的困境
19年《消防法》实施后，派出所对直接办理消防处罚、协助办理临时查封的合法合规性开始提出质疑，“不敢做”“不能做”的呼声此起彼伏，如何从法律层面明确派出所、街道的消防行政执法主体资格值得进一步深思。
3.1消防行政执法权的赋予途径有限
如能在《消防法》修订时直接赋予街道或其他部门以处罚和强制权当然是最佳方案，但国家层面法律的修订、出台需要经历漫长的过程。依照规定，行政强制权只能由国家法律和地方性法规赋予，无法委托；行政处罚可在国家法律、部门规章、地方性法规和政府规章中设立，甚至还能以委托的形式明确赋予其他组织行政处罚权。从效率上来讲，行政委托>政府规章>地方性法规=部门规章>国家法律。
3.2行政处罚权委托争议颇多
即便有了赋权的途径，但实际工作中依然难点重重。以武汉市为例，消防在于公安沟通过程中，公安法制部门主要提出了两点疑问：
第一，缺少上位法作为委托的法律依据。《行政处罚法》规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”。目前缺少法律、法规或者规章的规定，类似原公安部73号令中“公安派出所实施消防行政处罚的权限以及法律文书等，由省、自治区、直辖市公安机关参照本规定作出规定”。
第二，派出所是否具备被委托主体资格。《行政处罚法》明确“受委托组织必须符合以下条件（一)依法成立的管理公共事务的事业组织”，不同于《行政许可法》中“可以委托其他行政机关实施行政许可”的规定。为什么立法中只规定行政处罚委托的对象为事业组织，作为行政机关的派出所能否成为被委托主体？
3.2办理消防行政处罚适用何种程序
3.3办理消防行政拘留存在法律冲突
应急管理部下发了《关于贯彻实施新修改的<中华人民共和国消防法>有关事项的通知》（应急〔2019〕58号）要求应当予以行政拘留处罚的案件移交给公安机关，但在实践过程中公安机关对该类案件的执法主体提出疑义。公安认为其依据《消防法》第63、64、68条的规定作出行政拘留决定违反了《消防法》第70条的规定，应当由消防部门依据《消防法》决定。但消防认为自身作出行政拘留决定违反了《行政处罚法》第十六条的规定。
2021年7月15日即将生效的《行政处罚法》规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使”，可否视为将来消防部门可依《消防法》做出拘留决定？但缺少强制传唤等强制权的消防部门如何行使该权力让一线执法者颇为茫然。
4关于消防行政执法的地方立法建议
广义的地方立法不仅包括《条例》等地方性法规，也涵盖政府规章、政府规范性文件以及部门联合发布的规范性文件等，从工作效率和效果来考虑，按《立法法》的赋权下限将部分工作举措法制化是颇具性价比的。
4.1行政处罚可通过规范性文件实施委托
4.1.2寻求法、检、司部门的法律支持
为避免在诉讼、复议中派出所办理消防处罚被认定为违法，基层法院、检察院和司法局的态度至关重要，这些部门常年处理案件，对于法律实际运用有着独到的见解。如武汉市法院行政庭和司法局行政复议处就指出，司法实践中大量存在行政机关作为被委托的执法主体的情况，根据“举轻以明重”的原则，派出所相较其他社会组织更加具备被委托的主体资格。
4.1.3提请政法委组织“大三长”协调会作为依据
为消除被委托部门认为受委托执法缺少上位法依据的顾虑，可提请政法委或政府组织召开联席会议讨论研究。因2018年原政府法制办已划转到司法部门，而司法部门作为复议机关又需要对此事提出明确法律意见，更适合作为会议的参与者。政法委作为上级政法部门，本身就有着指导、协调政法各部门工作，组织研究和讨论有争议的重大、疑难案件的职责。因此，消防、公安共同提请政法委或政府组织公、检、法、司召开协调会，在会上对处罚委托的合法性、可行性进行研究，其形成的会议纪要或决议就可作为办理委托手续的依据。
4.2.3明确行政处罚委托的形式、范围和审批权限
常见的委托需要双方签订委托合同、报司法局备案、向社会公示等，由于各区大队与派出所、街道分别签订委托书，可能会导致各地区工作进度不一致，且基层单位新增、调整时也会导致原委托失效需要重新签订。在征求司法部门同意的基础上可变换委托的形式，如联合起草《消防行政处罚委托实施细则》，经司法局进行规范性文件备案，向社会公布后就具备相应的法律效力。《实施细则》可从委托范围、审批权限、应诉复议等方面进行细致的规定。如办理消防产品类、消防技术服务机构的行政处罚，对消防专业性要求较高，就不将其纳入委托范围，考虑到“三停”、大额罚款类的处罚应慎重，可规定此类案件必须报大队法制审核后方可做出，警告、小额罚款由派出所直接办理，报消防大队备案用印即可。
4.1.4借助基层执法力量整合契机委托街道或其他职能部门
国办文中明确：“组建统一的综合行政执法机构，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督”，应及时与本级司法部门沟通，在省、市政府下发赋权清单时，将消防检查、处罚等权限一并赋予乡镇、街道，并发文明确单位管辖权限划分。
4.2制定行政处罚的办案程序及文书模板
消防和被委托组织作为两个独立的执法主体，各地在制定《消防行政案件办理程序规定》时候增加“受委托组织在办理行政处罚案件时应当参照执行”的条款。因被委托组织日常可能还需要办理治安、城管、刑事等各类案件，这就决定了其法制部门在进行审核考评时可能不会将消防作为重点考评对象，应当结合被委托组织的日常工作制定常见案由的处罚模板，减少不同案件中的文书适用差异，增强案件办理的准确性。
4.3联合公安部门出台办理消防行政拘留的实施细则
4.4适时从规范性文件上升到地方性法规
地方性法规或规章毕竟在立法权限上，如地方性法规可设查封、扣押，规章可设处罚，但在应坚持宜简不宜繁的原则，如规定：“消防救援机构可以委托街道或其他行政机关对有关违反消防管理的行为依法实施行政处罚；街道对存在重大火灾隐患的场所，可以采取临时查封措施。具体实施细则由消防部门制定并向社会公布”。
参考文献
[1]中华人民共和国消防法，2008.
[2]中华人民共和国行政处罚法,2018.
[3]中华人民共和国行政处罚法,2020.
[4]《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发〔2018〕17号）