2021年9月8日，国家能源局综合司公布《关于公布整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点名单的通知》，全国有676个县（市、区）被列入整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点。消息发布后，各大券商均给出了自己对于光伏屋顶空间的测算数据，东吴证券研报指出，在假设全国均为试点的情况下，全国合计总空间超600GW；天风证券测算我国潜在装机规模为245GW，以5.5元/w价格计算，市场空间将达1.3万亿元；长江证券则按照15％市场渗透率，计算出总发电功率为7.1亿KW，对应的市场规模达3.9万亿元，市场空间相当可观[1]。
为帮助客户最大限度地降低、避免屋顶分布式光伏电站投资开发和项目开展过程中的各类法律合规风险，我们梳理了电站开发建设的主要法律文件及开发建设流程，并以清单形式展现屋顶分布式光伏电站项目屋顶、项目开发建设的尽职调查及EMC合同审查要点，供大家研究交流。
一、屋顶分布式光伏电站概述
二、屋顶分布式光伏电站开发建设涉及的主要法律文件
三、屋顶分布式光伏电站开发建设流程
四、屋顶分布式光伏电站目标项目尽职调查要点
五、结语
（一）
屋顶分布式光伏电站的定义
屋顶分布式光伏电站是指安装在屋顶的分布式光伏发电系统。分布式光伏电站是相对于集中式光伏电站而言的分类，国家能源局《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号）将分布式光伏发电定义为“在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施”。屋顶分布式电站属于分布式电站按建设位置分类的一种，目前并无更详细的法律上的定义与分类。
（屋顶分布式光伏电站）
（二）
屋顶分布式光伏电站的并网模式
根据国家发改委《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格〔2015〕3044号，以下简称“3044号文”），屋顶分布式光伏电站可以选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中任一并网模式。“自发自用、余电上网”模式，是指所发电量以用户侧自发自用为主，产生的多余电量接入电网系统消纳的并网模式；“全额上网”模式，即指光伏电站的发电量由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购后全部并入国家电网的并网模式。
并网模式一般由项目方自行选定，且并非一经选定就不得更换。根据3044号文规定，已采用“自发自用、余电上网”模式的屋顶分布式光伏电站项目，在用电负荷显著减少（或消失）或供用电关系无法履行的情况下，允许向当地能源主管部门申请变更为“全额上网”模式，并不得再变更回“自发自用、余电上网”模式。另根据国家能源局官网于2021年7月9日针对“分布式光伏发电项目是否可由全额上网转为自发自用，余电上网模式？”问题的答复，国家鼓励并支持屋顶分布式光伏发电项目采用“自发自用、余电上网”模式接入电网，支持由“全额上网”转为“自发自用、余电上网”的模式[2]。
需注意的是，实践中各地政策存在差异，部分地区可能存在例如投资方投资第三方园区内企业建设屋顶光伏并约定采用“自发自用、余电上网”模式，被电网企业要求必须“全额上网”的情形[3]。因此，在进行并网模式选择前应进一步与当地能源主管部门及电网企业确认。
（三）
屋顶分布式光伏电站的开发模式
屋顶分布式光伏电站的并网模式直接决定项目的开发模式。对于“全额上网”的电站项目，因电站所发电量全部并入国家电网，因此，投资方与屋顶业主间是单纯的租赁关系，双方签署《屋顶租赁及使用合同》，约定屋顶租期、租金、屋顶使用及维修等，投资方自行完成电站建设，所发电量全部并入国家电网。而对于“自发自用、余电上网”模式的项目，电站投资者通常与屋顶业主签署《合同能源管理协议暨屋顶租赁与使用协议》（以下简称“EMC合同”）。EMC合同具有合同能源管理与屋顶租赁的双重属性，业主不仅仅是屋顶出租方，也是光伏电站的用电企业（业主将屋顶出租给第三方的除外）。EMC合同中往往在对屋顶租赁有关的期限、租金等进行约定的同时，还会对业主用电的电价（如给予业主一定的电价优惠用以抵充屋顶租金）、项目的开发建设等进行约定。
屋顶分布式光伏开发建设主要涉及的法规清单
生效日期
法律名称
文号
发文单位
2013.
08.29
《光伏电站项目管理暂行办法》
国能新能〔2013〕329号
11.18
《分布式光伏发电项目管理暂行办法》
国能新能〔2013〕433号
国家能源局
2014.
10.09
《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》
国能新能〔2014〕445号
10.28
《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》
国能新能〔2014〕477号
12.31
《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》
发改投资〔2014〕2999号
国家发改委、中央机构编制委员会办公室
2016.
01.01
《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》
发改价格〔2015〕3044号
国家发改委
05.30
《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》
发改能源〔2016〕1163号
国家发改委、国家能源局
2017.
07.19
《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》
国能发新能〔2017〕31号
2018.
06.01
《必须招标的工程项目规定》
国家发展和改革委员会令第16号
06.06
《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》
发改法规规〔2018〕843号
2021.
08.01
《国家发展改革委关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》
发改价格〔2021〕833号
分类
主要内容
建设规模
-规定利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目不受年度规模限制，可随时受理项目备案，项目投产后即纳入国家可再生能源发电补贴范围。
项目备案
-规定光伏电站项目实行备案管理。
-规定项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。
-明确分布式光伏项目实行备案管理。
-简化分布式光伏项目备案程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。
-对个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。
-规定健全光伏电站项目备案管理。
-规定制止光伏电站投资开发中的投机行为。
上网模式
-规定屋顶分布式光伏项目在备案时可以选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式及相互转化等。
电网接入
-规定光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具，分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具。
-规定电网接入意见不再作为企业投资项目核准的前置条件。
-规定接入公共电网的分布式光伏发电项目，接入系统工程以及因接入引起的公共电网改造部分由电网企业投资建设。接入用户侧的分布式光伏发电项目，用户侧的配套工程由项目单位投资建设。因项目接入电网引起的公共电网改造部分由电网企业投资建设等。
项目建设并网
-规定必须招标的项目规模标准。
-规定煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目属于必须招标的范围。
-规定分布式光伏发电项目所依托的建筑物及设施应具有合法性，项目单位与项目所依托的建筑物、场地及设施所有人非同一主体时，项目单位应与所有人签订建筑物、场地及设施的使用或租用协议，视经营方式与电力用户签订合同能源服务协议。
-规定分布式光伏发电项目的设计和安装应符合有关管理规定、设备标准、建筑工程规范和安全规范等要求。承担项目设计、咨询、安装和监理的单位，应具有国家规定的相应资质。
-规定对屋顶光伏以及建立市场化交易机制就近消纳的2万千瓦以下光伏电站等分布式项目，市场主体在符合技术条件和市场规则的情况下自主建设。
项目并网
-规定电网企业配合开展光伏电站涉网设备和电力送出工程的并网调试、竣工验收，与项目单位签订并网调度协议和购售电合同。
电价补贴
-规定自2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目，中央财政不再补贴，实行平价上网。
通常而言，光伏电站的开发建设主要包括开发前准备、投资备案、施工建设及并网投产四个阶段。屋顶分布式光伏电站的开发建设流程相对简单，但整体也需要经过这四个阶段。
开发前准备
投资备案
施工建设
电力、新能源基础设施项目属于《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》规定的必须招标项目，因此，光伏电站项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，应当注意额度是否达到必须招标的标准，对于符合标准的，应当进行招标。
必须招标的情形
①施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
②重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；
③勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。
④同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前述规定标准的。
根据《企业投资项目事中事后监管办法》，光伏电站建设应当在备案后2年内开工建设，开工建设、建设进度、竣工等建设基本信息应当通过在线平台如实、及时报送，项目建设应当按照备案的建设地点、建设规模、建设内容进行，否则可能面临备案机关的处罚。
（四）
并网验收
与一般的建设项目相比，光伏电站的项目的验收多了一步并网验收。电站建设完成后，需由项目方向电网企业提交并网调试和验收申请，完成并网调试和竣工验收后，项目单位与电网企业签订并网调度协议和购售电合同。
屋顶尽职调查要点
尽职调查要点
屋顶权属
-向不动产登记主管部门核查屋顶对应房屋是否存在在先抵押、查封情形（存在在先查封不建议租赁；存在在先抵押的需根据抵押权人的出售意向、租金上涨等情况考虑是否租赁）
-住宅楼、大型市场等建筑物的屋顶，租赁是否经过民主决策程序
建设手续
-屋顶对应建筑物是否属于临时建筑
-屋顶对应建筑物是否有建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、竣工验收证明、消防验收证明
房屋拆迁规划
-屋顶对应建筑物所在区域在电站运营周期内是否有拆迁规划
屋顶业主资信
-是否存在拖欠电费情形
-是否存在正在履行的大额诉讼、执行案件
-是否被列入失信被执行人名单
-屋顶业主用电能力
租赁合同备案
-屋顶租赁合同是否已备案
项目开发建设尽职调查要点
审核项目
-是否取得项目备案文件
接入意见
-是否取得当地电网企业出具的接入意见
开发建设
-勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购等是否属于必须招标类，且是否履行招标程序
-建设单位资质是否合规
-是否取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、竣工验收证明、消防验收证明
-是否填报环境影响登记表
-是否在备案文件有效期内开工，如未开工，是否办理了延期手续
-备案文件与项目实际建设情况是否相符，如不符，是否办理变更备案
-是否与电网企业签订并网调度协议和购售电合同
其他
-当地市场化交易政策
-项目公司是否存在逾期支付工程和设备款
EMC合同审查要点
合同审核要点（投资方角度）
合同主体
合同期限
-租赁期限（应不超过20年的法律上限，通常约定为20年期满后续签5年或同时签署一份20年的合同一份5年的合同，在5年的合同中约定前一份合同到期后自动生效（但仍存在一定风险））
-各期限是否存在矛盾
并网模式变更
-自发自用、余电上网模式变更为全额上网模式的极端情形
电价及
电费结算
-节能电价（通常约定峰谷平电价在国网含税（工业用电）电价基础上折扣、随国家电价涨幅而上涨；用电折扣一刀切或根据消纳比浮动调整）
屋顶租赁
-租赁面积（根据实际情况选择光伏区域实际需求面积/房产证面积）
-租金起付日（固定日期/符合施工动工条件之日）
-屋顶租金（通常约定以节能收益方式补偿）
-临时用水用电费用的计算
-屋顶大修责任承担主体、因屋顶大修导致光伏电站运营受影响的责任承担
-政府征收通知及拆迁款补偿条款（需规定发生征收时出租方的及时通知义务、停产停业补偿在双方间的分配原则等）
-房屋产权变动导致的租金上涨损失、拆除损失由出租方承担等
-出租方保证屋顶质量
-出租方提供注册地址
项目建设
-出租方为项目建设及实施提供便利
-项目验收程序及标准
-出租方项目验收协助义务
电站归属
-合同解除、合同到期后光伏组件设备及电站所有权归属于投资方
违约责任
-屋顶方拖欠电费
-屋顶方在租期（电站运营期）内不能保证屋顶稳定性（如电站被拆除、屋顶业主回购电站（逃生通道）等情形）
-屋顶方在租期（电站运营期）内解除合同
-其他可能导致电站被拆除的情形
争议解决
-诉讼或仲裁，诉讼按项目建设地专属管辖
-国补、市补、碳排放优先归投资方
-是否有保发电量条款
-是否指定施工方供应商
推进屋顶分布式光伏的开发建设，是落实我国“碳达峰、碳中和”的重要举措，有利于促进能源转型、削减电力尖峰负荷、保障电力供应、促进绿色电力消费。虽然整县推进模式下，项目投资方能够获得政府方的多方支持，但由于分布式光伏电站开发、备案、接入设计、融资、建设、运营全流程中，会涉及到多方利益主体，项目建设中种种潜在的风险不可忽视。建议投资方在推进屋顶光伏电站建设或收并购项目时，尽量委托专业律师对项目进行全面的法律尽职调查、审核项目中各项法律合同，降低法律风险。
注释文献
北京
北京市朝阳区东三环中路5号财富金融中心35-36层
上海
上海市长宁区遵义路150号虹桥南丰城C栋2006室
深圳
广东省深圳市福田区金田路荣超经贸中心4801
天津
天津市河西区郁江道14号观塘大厦1号楼17层
南京
江苏省南京市江宁区庄排路159号2号楼601室
郑州
河南省郑州市金水区金融岛华仕中心B座2楼
呼和浩特
内蒙古呼和浩特市赛罕区绿地腾飞大厦B座15层
昆明
云南省昆明市盘龙区恒隆广场11楼1106室
西安
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