本文是关于“大调解模式”基础理论和主要机制的研究，一定程度上能体现我国各地探索基层治理转型和现代化的努力。这里推出，供参考和批评。
中新天津生态城管委会和南开大学法学院合作研究“生态城大调解模式研究”课题，考虑到笔者有较丰富的司法调研经历和经验，在四川大学硕士期间专业方向又是民事诉讼法学，于是委托我与研究生和律师组成课题组，进行这一研究。
为此，我们课题组，一方面，在与生态城管委会法制局局长王学伟、副局长吴艳红、科长包晓雅、干事周景凡反复沟通，在听取指导意见的基础上，对我国“大调解模式”的基础理论、基本制度和全国各地经验进行了分析和总结；
另一方面，对生态城调解、仲裁、信访等多元替代纠纷解决机制进行了多次调研学习，最终形成了三万字的《研究报告》、《人民调解员培训手册》《行政调解法律文书范本》等成果。2023年，还将进行若干次人民调解员培训和互动。
课题组成员：南开大学法学院硕士研究生王鑫、宋佳伟，法学院全日制法律硕士生、水利部海河水利委员会通讯中心田宇，英国利物浦大学法学硕士、北京恒都（天津）律师事务所律师刘禹隆。
主持、统稿和修订：朱桐辉。
目录
第一节“大调解”与三大调解的界定与内涵
一、“大调解”的内涵
二、三大调解的定义及主要内容
（一）三大调解的定义
（二）行政调解的主要内容
（三）司法调解（法院调解、诉讼调解）的内容及评价
（四）狭义的人民调解（人民调解委员会与人民调解员的调解）
（五）广义的人民调解（民间自治调解）
第二节“大调解”的衔接机制
第三节“大调解”与基层治理的历史发展
一、从传统调解到多元化解
二、“枫桥经验”的历史发展
三、基层治理与治理方式的现代化转型
第四节“大调解”的价值与意义
第五节各地“大调解”的制度要点及优势亮点
一、浙江省湖州市
（一）建设过程
（二）运行机制
（三）亮点
二、浙江省诸暨市
三、广东省广州市
（一）促成因素
四、陕西省凤县
（一）运行机制
（二）亮点
综合课题组研究所得，这一问题可先用下图清晰展示：
（制图：王鑫）
综合各地“大调解”的机制和模式看，“大调解”是一个较为宽泛的概念，各地也在不断尝试和出新。
基本以人民调解、行政调解、司法调解（法院调解）这三大调解为主要框架，由仲裁、公证、鉴定对接和辅助，由诉讼进行最后的保障，以做好矛盾纠纷的提前预防与及时、有效、巩固的化解。
2.司法调解，综合各种资料及文献，我们发现，“三大调解”里的“司法调解”特指“法院调解”，也被称为“诉讼调解”，是指人民法院对受理的民事案件及法定范围的刑事、行政案件，由审判人员促使各方当事人在平等协商、互谅互让的基础上达成协议，并由法院予以认可，从而终结诉讼的纠纷解决活动。
3.人民调解，有广义和狭义之分：狭义的人民调解，特指作为《人民调解法》调整对象的群众性组织——人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等、自愿基础上达成协议的民间纠纷解决活动，公益性的社区调解也被列入狭义的人民调解的范围；广义的人民调解，还包括了行业协会、专业协会等自治组织的调解。
需注意的是，由司法行政系统或基层法院指导建立或政府购买的各种新形式的人民调解，虽属于民间社会组织，但因得到行政或司法赋权，功能、权限与性质均与自治性社区人民调解不尽相同，属于非社区人民调解。司法所和行政主体的调解也不属于人民调解。
这三大调解共同构成了我国用调解方式解决纠纷，进行基层治理的基本格局。他们各有专门领域，又互为补充、相得益彰。
随着政府职能的转变和服务型政府的推进，行政调解因其高效、专业、主动、权威等优势，在矛盾化解、维护稳定方面发挥了日益重要的作用，已经成为我国多元纠纷解决的重要组成，与人民调解、司法调解共同构成了具有中国特色的“大调解”体系。
中共中央2020年12月印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》再次强调：完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。……加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解纠纷的“分流阀”作用。
司法调解是我国各大诉讼法规定的重要制度，也是人民法院行使审判权的重要方式。
1.司法调解贯穿诉讼全过程
现在的司法调解已贯穿了诉讼全过程，前端延伸至了立案调解，后端延伸有判前调解、执行和解：（1）《民事诉讼法》第93条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”；（2）立案调解，2007年3月最高人民法院发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第10条规定：“人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解”；（3）庭前调解：《民事诉讼法》第133条规定：“开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷”；（4）判前调解：《民事诉讼法》第142条规定:“法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决”；（5）执行和解，《民事诉讼法》第230条规定：“在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。”这种和解其实也极有可能是在执行法官的撮合、协调下达成的，因此，这种和解其实也是司法调解的非典型体现。
甚至，在我国，立案之前还有“诉前调解”。它有两种情形：一种是由法院立案庭设立的人民调解工作室来调解，这不是典型的法院调解或者诉讼调解，属于人民调解的延伸；另外一种是由人民法院立案庭的法官调解或者由立案庭法官与人民陪审员、人民调解员共同调解，而这也属于司法调解、法院调解。
2.民事诉讼中的先行调解
我国有法院在民事诉讼进行中应予先行调解的规定，例如，2003年通过、2020年修订过的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条明确规定：下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（1）婚姻家庭纠纷和继承纠纷；（2）劳务合同纠纷；（3）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；（4）宅基地和相邻关系纠纷；（5）合伙协议纠纷；（6）诉讼标的额较小的纠纷。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。
3.刑事案件中的司法调解
在刑事案件中，也有司法调解的规定和实践：（1）自诉案件调解，《刑事诉讼法》第212条规定：“人民法院对自诉案件，可以进行调解；自诉人在宣告判决前，可以同被告人自行和解或者撤回自诉”；（2）附带民事诉讼案件调解，《刑事诉讼法》第103条规定：“人民法院审理附带民事诉讼案件，可以进行调解，或者根据物质损失情况作出判决、裁定。”（3）认罪认罚从宽中的刑事调解，从理论上看，在法官主持下的被告人自愿基础上的认罪认罚从宽，也是一种司法调解；（4）同样，法定范围的刑事和解也很可能是法官主持和协调下的产物，也算广义上的法院调解、司法调解的范畴。
4.行政赔偿、补偿、裁量中的司法调解
《行政诉讼法》第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”最高人民法院《行政诉讼法解释》第84条规定：“人民法院审理行政诉讼法第六十条第一款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解。”
之前，法学界曾对司法调解有一些批评和质疑，认为其与法治目标相悖，不利于法官职业化，并在指出司法调解存在的问题后，提出了或否定或或改革的提案。
但我们认为，这些问题的存在并不能抹杀司法调解在我国法治进程中发挥的重要作用。法院需要坚持的是“调解优先、调判结合”，能够调解的、有条件调解的都应先行调解，但对于不宜调解、调解无望、判决效果更好的案件，则要及时坚决地判决，以彰显法治精神、维护司法权威、增强司法公信力。
同时，也要遵循《法治社会建设纲要（2020—2025）》的精神，处理好司法调解与其他调解手段的关系，发挥其在各种化解手段中的积极作用。同时，依法引入各种社会力量协助法院调解，以促进多元调解、大调解的作用发挥，更好地解决社会纠纷。因此，生态城“大调解”机制的建立与完善，还不能没有司法调解、法院调解。
人民调解是一项具有中国特色的非诉纠纷解决方式，被国际社会誉为“东方经验”。更重要的是，它从诞生之日起，就不再单纯是一种纠纷解决制度，更是一种重要的基层治理机制：（1）范围广泛、方式多样；（2）依据多样，既有法律也有地方习惯、传统做法、权威资源等；（3）源头治理与预防解决并重；（4）集民众参与、基层组织巩固、治安综合治理、社会动员、道德教化与纠纷解决于一体。
随着我国经济、社会及调解事业的不断发展以及党和政府、人民群众对自治性调解的需求，人民调解更是被立法机关以立法的方式正式确立，以促进其积极发展和规范运行。
其中，最重要的里程碑是2010年颁布的《中华人民共和国人民调解法》。该法制定实施后，人民调解进入了正当、有序、规范发展时期，在我国社会治理、法治建设中继续发挥着不可替代的作用。
关于人民调解的性质和定位这一问题，我们可从《人民调解法》第5条、第7条、第8条第1款、第9条、第13条规定的关于人民调解委员会的法定性质、设立机构、人民调解委会委员的产生、人民调解员的组成、调解应遵循原则、调解协议的效力等得出结论——这是我国的专门化的群众性、自治性调解：
人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。
村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生；人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任；人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。
就组织指导关系而言，国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作；基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。
人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：（一）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；（二）不违背法律、法规和国家政策；（三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。
经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。
派驻到社区的人民调解员代表人民调解委员会进行的社区调解，也属于狭义的人民调解。
如前所述，《人民调解法》是一部狭义的以人民调解委员会的调解为对象的单行法，并不是调整所有民间调解的综合法。其实，在我国除了人民调解委员会调解之外，还有大量的民间调解也会被称为人民调解。这其实是广义的人民调解。
按照中国人民大学范愉教授的观点，我国目前中央和国家政策所倡导的“人民调解、行政调解和司法调解相结合”中的人民调解实际上是各类民间社会调解的统称。这也就是广义的人民调解。虽然这些民间社会调解组织，多数还没有接受司法行政部门的指导，形式复杂而多样，有的属于事业单位，有的登记为了社团法人或企业法人，但也是广义人民调解发挥作用的重要力量，值得在规范化基础上进一步激励和激活。
广义的人民调解，除了人民调解委员会和人民调解员的调解外，主要包括：
1.行业性专业性调解
近年来，行业性、专业性调解组织处理新型社会矛盾时表现出来了很强的专业性、灵活性、高效性，受到了社会各界的青睐。2014年，司法部制定了《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》，2016年又会同中央综治办、最高人民法院、民政部联合印发了《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》，进一步强化了此类调解。行业性调解强调对行业组织的依托，专业性调解是针对特定纠纷的技术性调解，二者既有重合又有区别。
行业协会是我国民间社会团体的一种，属于社会团体法人，具有非政府性、非营利性、自治性的特点，而且是政府与企业间沟通的桥梁，行业协会能够通过调解解决纠纷，是因为他们拥有解决争端、制定行业规范、进行行业监督和管理、解决行业内纠纷的自治权。这一自治权使其调解行为在事实上具有一定的强制力，有助于调解协议的达成和履行。实践中，例如，保险行业协会、民间商会的调解就取得了很好的效果。天津市也曾经专门颁发文件强化商会的人民调解。
专业性调解最典型的是专业机构和人士对劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷、物业管理纠纷等专门和专业问题的调解。此外，近年来，电商平台的专业解纷机制也有了很大发展。例如淘宝网和京东商城，都建立了在线纠纷解决机制，以第三方平台的方式服务于消费者和电商企业，具体包括了双方自行协商解决、公众(会员)判定解决以及专业团队调解，每年能处理数百万件纠纷。这里的专业团队调解也是一种新型的专业性调解。因其自治性也可以纳入广义人民调解的范围。
2.消费者协会及群众团体（如工会、妇联等）的调解
《消费者权益保护法》赋予了消费者协会调解消费者与经营者纠纷的权力，这一自治主体及其他自治社会团体，例如工会、妇联等也在用调解方式发挥着解决纠纷的作用。
但目前我国对社会团体调解没有专门立法，只是在《中华人民共和国人民调解法》中原则性的规定，为了调解纠纷，人民调解员可以邀请社会组织的人员参与调解，并未对社会团体参与人民调解的条件、程序及效力等问题作出具体规定。实践中存在社会团体委托律师、基层法律服务所调解，参与诉前联调，以及以协助调解人参与法院委托调解等情形。
3.律师和律师协会的调解
律师调解是近年来我国多元化解纷的重要动向，是推进公共法律服务建设的重要内容。因为律师的非行政性身份，律师调解也可纳入广义的人民调解。
2012年最高人民法院在《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》中提出建立律师调解员制度；2017、2018年还与司法部联合发布《关于开展律师调解试点工作的意见》《关于扩大律师调解试点工作的通知》，该制度于2019年底前在全国范围内得到了推行。
4.公益组织的调解
依法登记成立的民间公益组织、外国非政府（NGO）组织也在以包括调解在内的各种形式参与纠纷解决活动。其中，部分被吸收进了人民调解组织，部分得到民政部门的指导。这些也可以放入广义的人民调解的范畴。虽然目前还缺乏统一有效的规范和保障，但也可以作为“大调解”机制的组成部分之一，予以进一步激活和规范。
总之，经过长期探索和发展，人民调解现在已成为新形势下化解矛盾、促进和谐的“第一道防线”以及实现社会治理方式现代化的重要手段及制度依托。中共中央发布的《法治社会建设纲要（2020-2025年）》，对新时代推进全面依法治国、建设法治中国作出了全面、系统的规划，要求充分发挥人民调解的第一道防线作用，坚持和发展新时代“枫桥经验”，因此，广大人民调解员及各类人民调解组织的工作，将大有可为，将在纠纷解决和基层治理中发挥重要作用。
综合课题组的研究成果和分析所得，“大调解”的衔接机制的要点在于以下几点：
首先，人民调解、行政调解、司法调解这三个主干机制间的紧密衔接和有机生长，包括了：（1）人民调解与行政调解的分工、配合与适时转换；其中，在基层派出所，公安工作和人民调解的对接（“公—调”对接）也有普遍的需求和实际的探索；（2）司法调解作为后续程序对前两者的提前支持与后盾保障；（3）这三者的多层级疏导与主要负责制相结合，等等。
其次，是调解与诉讼的对接、共享和保障。主要有：（1）调解协议的法律效力保障，尤其是司法确认；（2）调解不成后，诉讼程序的及时介入与引导；（3）司法执行手段对调解协议的执行保障，等扥。
再次，根据中央文件精神以及先进地区的探索，调解与仲裁、公证、信访、治安等公安工作之间也有对接和衔接的可能。（1）在仲裁、信访中可以调解；（2）在调解中也可以引入仲裁力量和程序；（3）强化信访与调解、仲裁间的配合与衔接；（4）如前所言，还有“公—调”对接机制，公安承担了治安管理、户籍管理、交通管理、刑事侦查等工作，在这些公安工作中也有与人民调解对接的可能性，具体而言，可以在派出所所管社区内设置社区警务与社区调解、社区居委会联合办公室的制度和场所，强化调解与公安工作的对接和衔接。
又次，在做好管辖分工的基础上，做好管辖重叠与管辖转移、权利告知、流程引导工作。
复次，“一站式”纠纷解决机制和信息手段的衔接、多部门信息共享，能有效解决各种调解和解纷机制的衔接和资源共享问题，非常便利于人民群众的纠纷解决。
最后，各种非诉和诉讼纠纷解决力量的预防、预判以及各种诉源治理手段的综合运用，更是保障大调解机制有效运行，节约社会资源与司法资源，实现共建共治共享、自治法治德治与社会和谐发展的重要手段。
调解作为一种与诉讼并存的纠纷解决方式，在我国适用已久，具有坚实的历史、文化、社会及群众基础。传统社会追求“无讼”，强调从源头解决各类矛盾，因而逐渐衍生出了各类调解制度。
到了当代，党和政府始终重视调解机制的发展和完善。从革命根据地时期的“马锡五审判方式”到20世纪60年代的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”，再到21世纪初对“大调解”的强调和引导，多元纠纷解决机制及基层治理方式不断发展，并被赋予了新的历史使命与时代含义。
在新时期，“大调解”与基层治理机制已逐步从单纯的调解升级为了与诉讼、仲裁、公证等不同解纷方式对接，甚至覆盖基层自治过程、行政执法程序、审判流程，吸纳社会组织、行业协会、专业协会及公益组织等多主体共参与的纠纷化解体系。
大调解与基层治理机制是化解矛盾和治理社会的中国方案，而“枫桥经验”则是此机制的发端与典型标杆。“枫桥经验”历经50余年的演变发展仍保持着勃勃生机与时代创新特质，不断创新开拓，为我国的有效解纷与基层自治提供着中国观点。
1963年，“枫桥经验”诞生于社会主义教育运动中，是当时的基层阶级斗争产生出的实践经验。浙江枫桥的干部群众，在对“四类分子”进行改造时，探索出了“发动群众、依靠群众”的方法，取得了良好效果。同年10月，公安部将了解到的枫桥没有“捕人”的经验事迹向正在杭州视察的毛主席进行汇报。毛主席听后肯定地说：“这叫矛盾不上交，就地解决”，并指示要好好地进行总结。后公安部调查组赶赴枫桥，对有关经验进行了调查总结，主持起草了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，即“枫桥经验”。11月，毛泽东在批阅公安部工作报告时又进行了肯定性批示：诸暨枫桥地区对于“四类分子”的改造经验十分成功，“要各地效仿，经过试点，推广去做”。
1978年召开的十一届三中全会确定我国开始改革开放，这就要求调集更多力量发展社会主义经济等事业。枫桥的干部群众率先提出“为改造成功且表现良好的‘四类分子’摘帽”。这一工作的顺利开展激发了这部分公民的工作热情，也使得枫桥地区的经济活力显著增强。
随后，“枫桥经验”紧紧抓住时代脉搏，不断与社会发展相结合，进行创新改革：从“农村治保调解”“农村稳定发展”到“平安建设”“民主法治建设”，不断丰富和发展，形成了依靠群众，立足预防，化解矛盾的时代特色。
2011年以来，诸暨市的“枫桥经验”依托互联网升级为了“大调解”体系建设，确立了“大调解、大服务、大发展”发展理念，建立了社会综治、市场监管、综合执法、便民服务“基层治理四平台”以及“受理、执行、督办、考核”的指挥中心，成立、建设了13个专业调解机构、1000余家调解类社会组织，发展了3500多名人民调解员，形成了人民调解、行政调解、司法调解相衔接的“多层次、社会化、全覆盖”大调解格局。同时，全面推广“三上三下”民主议决制度，涌现了“红枫义警”“老杨工作室”等品牌社会组织。
进入新时期，习近平总书记多次就发展新时代“枫桥经验”作出重要指示，提出一系列新思想新战略，推进基层社会治理现代化。
2013年10月，他强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。
2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进社会和谐稳定。
总之，新时代“枫桥经验”是我们党领导人民创造的行之有效的社会治理方案，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。它着力构建基层社会治理新格局，构建多元纠纷解决机制，发展大调解和基层治理经验，不断提升我国的社会治理水平。“枫桥经验”以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交”为制度特点，有效解决了基层各类矛盾和问题。这一机制是“以人民为中心”的典型代表，通过发动和依靠群众化解矛盾，充分体现了共建、共治、共享的新型基层治理理念。现在，它已被广泛运用于全国各地，成为了基层治理体制的标杆。
从2014年党的十八届四中全会到2020年，党中央对治理方式及基层治理思路引导历程充分体现了向现代化转型的过程。
2014年10月，党的十八届四中全会公报指出，要“推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”“健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”
2017年10月，党的十九大报告更是明确指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。
在2020年10月通过的《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》的第五部分“推进社会治理法治化”中，不仅提出了“完善社会治理体制机制”“推进多层次多领域依法治理”“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用”，更是专门提出了“依法有效化解社会矛盾纠纷：“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，加强矛盾排查和风险研判，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾纠纷化解在基层。全面落实诉讼与信访分离制度，深入推进依法分类处理信访诉求。充分发挥人民调解的第一道防线作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。充分发挥律师在调解中的作用，建立健全律师调解经费保障机制。县（市、区、旗）探索在矛盾纠纷多发领域建立‘一站式’纠纷解决机制。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁、劳动人事争议调解仲裁工作。加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解纠纷的‘分流阀’作用。推动仲裁委员会积极参与基层社会纠纷解决，支持仲裁融入基层社会治理。”
2021年3月，全国人大四次会议通过的《十四五规划和2035年远景目标》中，也专章提出了要构建基层社会治理新格局：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，完善基层民主协商制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”“夯实基层社会治理基础”“健全社区管理和服务机制”“积极引导社会力量参与基层治理。”
在新时代，我国的社会治理方式已经正在进行着现代化的转型：（1）在治理理念上，从侧重社会稳定为主，转为社会全面进步，推进基层社会治理现代化；（1）在治理主体上，从一元治理转为多元治理，形成了共建共治共享的社会治理格局；（3）在治理方式上，从传统治理转为数字治理，从被动治理转为主动治理，从事后治理转为事先预防。这是自治、法治、德治的有机融合。
在此背景下，为进一步及时化解各项社会矛盾，做好诉源治理、系统治理工作，贯彻落实天津市及滨海新区政法委统一要求，中新生态城管委会法制局决定在现有调解机构和调解组织的基础上，依照《滨海新区贯彻落实<关于加强我市人民调解工作和人民调解员队伍建设的实施意见>的工作方案》的要求，整合调解资源、规范调解工作、创新调解结构，建立人民调解、行业调解、行政调解及司法行政调解相衔接的“大调解”机制。
同时，司法组织、人员及资源上又存在“案多人少”的问题。因此，不得不改变纠纷解决中对司法诉讼的过度依赖，提高解决效率，优化解决效果，因此，根据新时代“枫桥经验”等基层治理经验，探索积极发挥多元化解特别是“大调解”机制的价值与功能，就显得更加必要和紧迫，如此才能实现国家的长治久安、社会的和谐稳定、人民的幸福安乐。
在化解社会矛盾和提高基层治理和自治治理的探索过程中，广大实践和理论工作者不断分析社会矛盾生成的深层原因、总结分析提高矛盾处理质量和效果的良好机制与做法。
最终在不少地方总结出了“联调联动”、“一站式”等具有多手段并用、多层次统一协调的纠纷解决模式，并赢得了更多的认可、具有了更多的可复制性。随着习近平法治思想的总结和提出，以及《法治社会建设实施纲要》的推进，与提高公共法律服务水平要求相契合，与“人民团体治理”“多层次治理”相一致的“大调解”模式与机制更能显现强大生命力，更值得理论界和实践界重视。
事实上，多元化解和“大调解”机制在实践中发挥的作用已有明确显现。就在前不久的2021年3月8号，最高人民法院院长周强在全国人大所做的《工作报告》就明确指出：全国法院受理诉讼案件数量出现了2004年后的首次下降，特别是民事案件在以年均10%速度持续增长15年后出现了首次下降。这就充分体现了多元解纷机制在促进纠纷源头治理、多元化解上的显著功效。
一言以蔽之，整体、统一、协调的“大调解”机制的价值与意义在于：
（1）能使人民调解、行政调解、司法调解呈现出多元联动、密切衔接的效果，使得越来越多的矛盾纠纷在诉讼程序前化解，既能治理诉源、预防矛盾；
（2）能显著节约司法资源，提高纠纷解决效率；
（3）就调解而言，不仅能让人民调解在社会纠纷解决中发挥重要作用，更能用行政调解、司法调解、仲裁、公证等解纷方式弥补它的先天不足和潜在短板；
（4）就司法而言，非诉与诉讼的对接不仅无损司法的地位和作用，而且有益于巩固其在纠纷解决中的最后一道防线地位；
（5）就社会治理体系完善而言，有利于更好地贯彻“以人民为中心”的发展理念，更好地满足人民群众的各类诉求，实现自治、德治与法治的相统一；
（6）就治理现代化而言，“大调解”机制能更有效地发挥互联网、云计算、大数据、区块链、人工智能等技术的长处，打破信息孤岛，实现信息共享，使得基层治理体系更加科学化、人性化，更好地为“平安中国”“法治中国”“和谐中国”服务。
2016年1月，湖州市吴兴区在全省率先开展县级纠纷多元化解中心建设。2019年11月，该市开始全面推进区(县)和乡镇(街道)“矛调中心”规范化建设，积极构建纠纷调处化解“最多跑一地”工作格局，最终实现了全市74个乡镇(街道)“矛调中心”全覆盖，以及全市、区(县)、乡镇(街道)、村(社区)四级联动和预防、排查、调处、化解全程管控的多元预防化解架构。
具体职能有：（1）牵头开展全市社会矛盾纠纷的调查研究、统筹协调、联合调处、应急处置；（2）对全市调处化解工作进行指导检查、督查督办和考核评价；（3）指导区(县)、乡镇(街道)、村(社区)矛调中心(分中心、站)的规范化建设和绩效管理。
在其区(县)层面，成立党委主要负责同志或分管政法工作负责同志任组长的区(县)“矛调中心”建设领导小组，承担本地区矛盾化解的主体责任，并推动区(县)“矛调中心”的规范化建设。同时，区(县)信访局原则上整体入驻“矛调中心”集中办公，原则上整合综治中心、人民来访接待中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心、12309检察服务中心、社会治理综合指挥中心、12345统一政务咨询投诉举报平台等线下线上平台成建制入驻。
在其乡镇(街道)层面，由乡镇(街道)党委、政府承担本地区矛盾排查化解的工作责任，建立健全联席会议制度，全市乡镇(街道)不仅均建立了矛调分中心，而且与便民服务中心、基层治理“四个平台”整合设立，确保了90%以上的矛盾和纠纷化解在乡镇(街道)，基本做到了“矛盾不上交”，就地解决。
在其村(社区)层面，由其党组织承担本地区矛盾排查化解责任，落实村(社区)干部、党员承包组长(小区业主委员会党组织成员)、党员(楼道长)的排查责任，督促他们积极主动、及时地调处矛盾和纠纷。同时，建立了村(社区)“矛调工作站”，定期会商研判、集中调解和处理，实现了“小事不出村”。
（制图：田宇）
1.多中心整合
他们的区(县)矛调中心整合上述“八个中心”，推动“多中心”成“一中心”，形成互补衔接的综合机制、便利群众办事，也能更有效、更根本、多角度地解决纠纷。
2.多方式联动
他们完善了诉调、警调、检调、仲调、专调、访调、行调等“多调联动”手段，集成发挥人民调解、行政调解、司法调解、行政复议、仲裁及裁判的功能。此举的效果很明显，其民事、行政和刑事三大诉讼领域诉源明显减少。
3.信息化联接
特别是，他们还借助信息化手段提高协同度和联动效果。对全市的ODR谈判平台、人民调解大数据平台、网上立案系统、移动微法院等平台进行了功能升级，不仅实现了受理、分流、处理、反馈的无缝对接，而且还实现了信息与数据共享。
4.一体化运行
在程序端口，他们则实行了“一窗受理”流程，将群众的信访诉求、咨询援助和投诉举报等分类导入平台程序，一体化受理和一体化办理。
5.多部门协同
在上述多中心整合、多方式联动、信息化联接、一体化运行的背后则是多部门协作的根基在发挥作用，他们按照常驻、轮驻和随叫随驻相结合的原则，协同区(县)纪委监委、政法委、信访、公安、检察、法院、司法、人力社保、妇联、民政、自然资源和规划、建设、卫生健康、农业农村、综合执法、市场监管、生态环境等单位协同办公。
“枫桥经验”的发源地就在诸暨。就调解工作而言，针对新形势、新要求，2011年，中共诸暨市委出台了专门文件，明确提出要“形成多层次、专业化、全覆盖的大调解工作格局”。
2012年，中共诸暨市委办公室、诸暨市人民政府发布《关于进一步深化完善社会矛盾纠纷“大调解”体系建设的实施意见》，以推动全市上下统一、分工明确、指导有力的“大调解”管理机制。
经不懈努力，诸暨市已建立起了“党政领导、综治牵头、部门协调、各司其职、社会参与、多调衔接、多方联动”的大调解体系：即以人民调解为基础，专业、行业调解为依托，行政调解、司法调解、仲裁调解、信访调解等为配合，同时覆盖市、镇乡（街道）、村三级的多元纠纷解决体系。
就调解而言，目前，该市基本实现了调解“进机关、进学校、进厂矿、进社区、进乡村、进市场”“哪里有矛盾，哪里就有调解组织；哪里有纠纷，哪里就有调解工作”以及“专业矛盾专家调”的“大调解”“专业调解”新格局。
1.调解与诉讼对接
在他们的人民法院及各法庭，先后设立了诉讼服务中心，由法官轮流值班，为案件当事人提供法律咨询、纠纷调解、诉讼引导、判后答疑等服务。对婚姻家庭纠纷、邻里矛盾、小额债务等案情简单、争议不大的民事纠纷，当事人前来立案时，立案法官会发送《调解劝导书》，引导他们到驻庭调解中心先行调解。
在坚持“调解优先”同时，他们还强调调解的规范化和法治化。对不宜调解或可能调解不成的案子，及时建议当事人诉讼解决。
2.人民调解与行政调解联动
2017年，他们还颁布了《行政机关行政调解权力义务清单》，厘清了行政机关的行政调解职责。清单共梳理出各行政机关行政调解权力义务52条，涉及20个行政管理部门。
更重要的是，他们还力推人民调解与行政调解的联动，在公安派出所、交警队等机构都设置了“人民调解工作室”，委派专人从事混合纠纷的处理和调解。
3.调解与仲裁衔接
该市还在劳动用工密集地区设立仲裁派出庭，以增强基层处理劳动争议的能效。
4.调解和信访相结合
2011年起，他们在全市范围推广“三诊工作法”，即党政班子成员轮流在信访大厅“坐诊”，带领机关干部下村入户“出诊”，一把手牵头“会诊”以解决重大问题。这促成了“有访必接、有接必办、有办必果”的局面。
1.培养专业专职调解员队伍
该市积极借助专家参与调解，建立了医学、法律、道路交通事故、建筑等专家库，为调解提供咨询和论证服务，甚至直接参与调解。同时，注意发挥律师在调解中的特殊作用，在法院诉讼服务中心设立了律师志愿服务岗，遴选高素质律师义务值班，免费为当事人提供法律咨询、诉讼指导、纠纷调解等服务。这一举措显著提高了调解的专业性、实效性以及诉讼案件的服判息访率。
2.用“互联网+”调解
3.结合地区特点，注重行业调解
该市还特别重视专业性、行业性人民调解组织的建设：（1）建立了环保、物业、医患、劳资、交通事故、消费维权等专业性人民调解委员会；（2）在珍珠、五金机电、纺织服装、袜业组织建立了行业纠纷调解室。
针对这些新情况，他们对调解工作进行了创新，打造出了枫桥经验“广州版”的新品牌。
该市建立了便捷高效、普惠多元的纠纷化解机制。
1.横向大联合
为了实现“大调解”格局，他们在法院、信访、公安等部门派驻人民调解工作室或设立人民调解委员会，以强化人民调解与司法调解、行政调解的紧密协调与切实长效：（1）在各区法院均设有调委会，还有18个派驻调解室；（2）市、区全部实现了访调对接，在信访接待厅人民设立了12个调解工作室；（3）在全市设立了224个派驻公安派出所的人民调解工作室，协助非治安案件的调解，同时，还推进了警辅力量参与人民调解；（5）市司法行政机关招录、选拔专职人民调解员到市中院、各区法院、互联网法院诉前联调室，市信访局访调工作室，各区的派出所、司法所以及行业性、专业性调委会从事调解工作；（4）推动诉调对接：2020年7月，他们的仲裁委与中级法院签订了《商事纠纷诉调对接协议》；2020年9月，与知识产权法院签订了《知识产权民事纠纷诉调对接协议》；另外，还筛选仲裁员至法院作为特邀调解员参与诉前联调。
2.纵向全覆盖
他们以居委会、村委会的调解委员会为基础，以镇、街道调解委员会为主导，其他各类调解委员会为补充。截至2019年，全市共建有各类人民调解组织3272个。其中：（1）街道调委会137个、镇调委会35个、村调委会1144个、社区调委会1588个；（2）企业调委会237个、行业性专业性调解组织131个；（3）此外，强化了律师对人民调解的参与，全市实现了村（居）法律顾问兼任村（居）调委会副主任的全覆盖，显著提升了后者的法律专业水平。
3.突出涉外调解和仲裁
广州市在巩固前述医疗、物业管理、婚姻家庭、道路交通等行业性、专业性人民调解组织的基础上，（1）率先在全省建立了涉外、知识产权、自贸区商事调解机制，组建了“涉外调解志愿者队伍”和“涉外调解律师专家库”；（2）率先在全省组建了知识产权纠纷人民调解委员会；（3）以广东省自贸区南沙片区贸促商事人民调解中心为平台，解决商事贸易民事争议；（4）广州仲裁委与有关商会、法律服务机构积极合作，推动涉外仲裁，2019年8月至2020年10月，受理311件涉外案件，同比增长52.1%，其中，有50多件以调解结案。
1.专项财政资金保障
例如，2019年，市、区司法局通过购买服务方式，以每人每年不低于7万、共计1295万的标准，在全市招录185名专职人民调解员派驻各单位从事调解工作。这也使全市的专兼职人民调解员达到了15137名。
2.充分发挥仲裁在“大调解”中的作用
如前部分所揭，广州有一特色和亮点，那就是特别注重仲裁在“大调解”机制中的作用。尤其是，广州仲裁委在融合仲裁、调解两种制度过程中，不断拓展调解领域，积极创新调解方式。他们不仅建立了“多平台对接、多方式协作、多领域拓展，立案后促调，开庭时必调，裁决前再调”的大调解格局，还打造了适用内地、香港、澳门三个法域庭审调解的“广州模式”，调撤率及结案效率明显提升：（1）2020年，通过“仲裁调解+司法确认”方式成功化解了一件7千万元的复杂案件；（2）来自粤港澳的三位仲裁员，通过“互联网+仲裁”，仅用13天就调解成功一件涉粤港澳豫四地金额达13亿的企业拆借纠纷；（3）疫情期间，仅用7天调解成功了一件法律关系复杂、金额达1亿元的建设工程案件。
3.注重“互联网+”平台，构建ODR电子谈判平台
除了前述的“互联网+”充分运用，他们的仲裁委还借鉴、组织专家团队开发了ODR谈判平台。平台已成功处理服务、运输、委托合同纠纷等，为中小企业提供了便捷的电子解决方案：传统诉讼一般一年左右，线下仲裁一般4个月左右，而该平台只需10天就能解决纠纷。
4.建设现代型量化评价体系
广州市司法局还制定了《广州市人民调解工作评价体系（试行）》，设计了现代化评价体系。（1）该体系坚持以化解社会矛盾为中心；（2）五个建设（组织建设、队伍建设、制度建设、规范化建设、行业性专业性调委会建设）；四个业务（日常业务、宣传业务、培训业务、创新业务）；三个窗口（镇街调解委员会窗口、法院诉前联调工作室窗口、派出所人民调解工作室窗口）；两个质量（矛盾纠纷调解案件质量、政府采购人民调解项目评估质量）；一个满意度（化解矛盾纠纷满意度）”为评价内容；（3）第三方评价、自我评价、交叉评价、主管部门评价为评价方式；（4）评价结果纳入各区人民调解大数据库，作为评价绩效的依据，即与各区人民调解工作的推先评优、干部评价、跟踪问责、通报整改相结合，形成了有效的督促机制。
陕西省宝鸡市凤县在矛盾多元、有效化解上也做出了有益探索，取得了各方的肯定。其创立、搭建的凤县“236”矛盾纠纷多元化解机制（两个平台、三调联动、），有效破解了“诉访分离分不清，诉调对接接不通、三调联动联不上、多元协作谁牵头”的顽症，取得了良好的法律效果和社会效果。
这一机制将服务前移，由坐厅等案变为主动化解，程序简单、工作高效、省钱省时省气力，极大减轻了当地群众的诉累，也减轻了法院的诉讼压力和政府的信访压力。
1.两个平台：“县委平台”与“部门平台”
2.“部门平台”管聚合
（1）他们按照“一厅式办公、一站式化解”原则，成立了陕西省内首家县级矛盾纠纷化解中心，集分类交办、集中化解、督查督办、司法确认、登记立案等五大职能于一体；（2）法院、司法局、信访局各派一名副职领导常驻化解中心工作，牵头协调人民调解、行政调解、司法调解三调联动；（3）整合部门资源，实现化解中心与法院立案庭（诉讼服务中心）同厅办公；（4）交警大队、法律服务所、第三方鉴定机构同步进驻，形成“一体处置、无缝对接”的合力；（5）在纵向上，他们还将“一站式”化解服务延伸至基层，在9个镇设立了分中心，形成了上下联动。
3.三调联动
首先，坚持人民调解的优先：（1）他们按照“属地管理、分级负责”原则，注重发挥镇、村两级人民调解委员会的作用，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、化解在当地”；（2）成立县级人民调解委员会入驻县矛盾纠纷化解中心，对镇村难以处理的问题牵头化解，适时引入行政、司法调解，用专业力量释法说理，促使双方达成协议；（3）对中心受理的部分诉求，还征询当事人同意后，委派特邀调解员、特邀调解组织调解。
其次，注重行政调解的推动：（1）他们针对医患、交通事故等政策性强的矛盾，充分发挥行政机关的管理和技术优势，督促后者依照法定职权调解；（2）对行政机关受理的群众诉求，采取委托、邀请等方式，将其交由人民调解组织或联合后者以及司法机关调解；（3）对人民调解组织一时调解不了的案件，由县矛盾纠纷化解中心协调、委派行政机关配合、协助问题的解决。
最后，强调司法调解的保障：（1）他们对法律关系较复杂的纠纷，充分发挥司法调解的权威性和强制力，建立了法官指导、参与人民调解的制度，尽可能将纠纷在诉前化解；（2）对人民调解达成的协议，必要时引导司法确认，赋予其强制执行力；（3）对难以达成协议的，用诉讼方式兜底，实现了三调逐级联动、多元化解。
1.用各类措施保障矛调中心整装齐备
该县在加强派出法庭、派出所、司法所等基层政法单位、基层人民调解组织基础上，成立的如前所述的全省第一家县级矛盾纠纷化解中心：（1）设置了正科级主任1名、副科级副主任1名，配备工作人员3名，下设“交通事故”“劳动保障”“妇女儿童维权”“医患纠纷”“征地拆迁”等5个专业调委会，聘请了老法官、老警官，专门调处复杂疑难、重大突发矛盾；（2）有特邀调解组织22家、特邀调解员178名，从退休法官警官中聘任了11名专职人民调解员，对各类调解人员进行了定期培训；（3）建立见习培养制度,新招录公务员需到化解中心见习三个月,加强了基层调解力量储备。
2.制度建设有序而规范
他们不仅有《矛盾纠纷化解中心工作流程》《审理司法确认案件工作规定》等20余项制度，保障多元化解工作的有效开展，而且还有周研判、月例会，以定期讨论、协调解决问题。
3.财政保障落实到位
（1）县财政专列20万作为启动资金，并将矛盾调解中心经费全部纳入财政预算，每年落实16万作为日常办公经费；（2）将特邀调解员纳入“政府购买社会化服务”范围，并予奖励。
4.考核制度严格有效
他们也颁布了考核办法，将矛盾多元化解纳入全县综治目标考核：（1）不断细化考核指标，定期通报化解中心纠纷受理、分流及调处情况；（2）对工作扎实、成效显著的予以表彰奖励；（3）对处置不力、造成严重后果的实行责任追究，甚至有一票否决制。
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7.早在20世纪40年代的陕甘宁边区，以马锡五同志为代表的司法职业者们扎根农村、深入调查，以简便的诉讼程序方便群众诉讼，以巡回法庭就地审判的方式及时解决农村社会矛盾，就已经特别注意调解在司法活动中的重要作用。马锡五审判方式以审调相结合，自成一系，结合边区的特殊情况，对于民众的日常纠纷采取调解的方式处理，并以此作为边区政府审理民事案件的基本模式——即主要以调解为形式的审理制度。而且它将调解程序与诉讼程序有机地结合了起来，有利于为司法审判方式改革提供参考价值和实践经验，这是群众路线在司法实务中的集中体现，它将我党思想政治工作的优势与根据地长期积淀的调解传统有机结合。
当然，随着实证研究的加强，民事诉讼法学界对法院调解不再完全否定，更多主张以和解替代调解、实行真正的“调审分立”等。
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12.为贯彻落实2018年《全国工商联、司法部关于推进商会人民调解工作的意见》，预防化解非公有制经济领域的纠纷，充分发挥商会的组织优势，2019年天津市工商业联合会、司法局发布了《关于推进商会人民调解工作的实施意见的通知》（津联通【2019】20号）。文件指出，商会是以非公有制企业和非公有制经济人士为主体，自愿筹建、自筹经费、自主管理的的社会组织；商会调解是人民调解在非公有制经济领域的延伸拓展，是工商联加强法律服务、促进非公有制经济健康发展的实际举措。调解范围是涉及商会会员的各类民间纠纷，具体包括：（1）商会会员间的纠纷；（2）会员企业与职工间的纠纷；（3）会员与生产经营关联方间的纠纷；（4）会员与其他单位或人员间的纠纷；（5）其他适合人民调解的民间纠纷。
13.滕悦.社会团体调解制度研究[D].暨南大学,2016.
14.天津市在这方面也有很大进展。2019年市司法局联合市高院印发《关于开展律师调解试点工作的实施意见》（津司发[2019]33号），对全市律师调解作出全面部署：（1）到2019年底前，每个区要设立律师调解工作室，积极参与“大调解”的构建，不断完善天津市全业务、全时空的公共法律服务体系；（2）律师调解多元化模式：律师可依托人民法院、公共法律服务中心、律师事务所设立的调解工作室及律师协会设立的调解中心等，使律师调解覆盖诉讼内外全过程；（3）对案件范围、律师资质条件、工作程序、利益冲突禁止规则等进行了规范。实践层面，市律协与市一中院签订协议，在法院诉调对接中心设立律师调解工作室，市级层面律师调解正式启动。
15.具体图表包括：（1）生态城“大调解”三阶段建设图；（2）生态城“大调解”组织框架；（3）生态城“大调解”流程图；（4）生态城“大调解”各节点权利告知书。
作者：朱桐辉，南开大学法学院副教授、北京云证国际数据司法鉴定中心学术部主任