关键词：行政决策律师服务政府法律顾问，法律风险
正文：
引言
公共决策是公共权力运行的逻辑起点，一定程度上决定了公共权力的价值和方向。政府决策作为最重要的公共决策，是政府进行公共服务和社会管理的首要环节，也是社会经济发展的关键因素。因此，规范政府决策行为、优化政府决策体制是社会经济发展的必然要求。对我国的现阶段而言，它是加快建设法治政府的迫切需要，也是实现中国社会治理能力和治理体系现代化的核心环节。
虽然早在2004年，中共中央就在《全面推进依法行政实施纲》中明确提出了“健全行政决策机制”，“实行依法决策、科学决策、民主决策”。各地方、各部门也出台了不少探索性措施。但乱决策、慢决策、专断决策、违法决策等现象仍屡见不鲜。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，奠定了行政决策体制法治化的基础。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中提出“完善重大行政决策程序制度”，要求“明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束”，实际上为重大行政决策程序的全面立法确定了总纲领。2019年4月20日，国务院公布了《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），通过行政法规的形式，以行政决策的全流程为主线，对重大行政决策程序进行了详细规定，正式将重大行政决策程序纳入了法治轨道，标志着重大行政决策程序刚性化时代的到来，也标志着我国法治政府建设又迈上了一个新的台阶。
从上述发展历程中我们可以发现：行政决策体制变革发生的“场域”，正从政治领域转移到法律领域。这意味着法律与政治将出现前所未有的互动[i]，要求法律人有足够的职业敏感和专业准备。律师作为社会主义法律工作者，经过二十来年的去体制化改革，对政治的敏感性相对于其他法律共同体成员而言有所减弱。因此，律师必须重视《条例》出台所带来的影响。
随着《条例》的落地，位于政府运行核心地带的行政决策，将被律师“攻取”。这意味着，律师将全方位影响政府的运行逻辑。无论是规范性文件制定、重大项目风险评估，还是处置重大危机、重大信访案件，甚至一般性决策可能将离不开律师。同时，专业鸿沟的出现，也会提升律师的议价能力，推动政府深入购买法律服务。在这种情况下，律师服务政府业务将出现进一步细分。虽然有部分业务会成为公职律师的保留项目，但鉴于目前的政府体制，公职律师负载能力十分有限，更多的细分业务将流入律师事务所。笔者相信：未来将会出现很多专业于重大项目风险评估，或者专业于规范性文件研究，或者专业于信访案件处置的律师。
虽然《条例》只在第二十八条明确提到政府法律顾问的作用，但笔者认为：《条例》对律师的业务提出了不少新的要求。具体分析如下：
在政府的实际运行中，决策机关与决策承办单位一般会有信息差。决策机关获得信息比较全面，既有近期的也有远期的，既有局部的也有整体的。特别是决策机关领导人员，其掌握的信息，无论是数量还是格局，都比其他人员要大。政府工作部门则不一样，他们在特定的社会领域承担管理和服务职责，信息局限性比较大，但比较具体。因此，双方掌握的信息存在较大的不对称性。从笔者在政府系统内部的从业经验来看，目前政府内部的协调机制无法消除这种不对称。而且，从我国政府体系运行的实际情况来看，决策机关领导人员的意见对决策具有根本的重要性。承办单位在法律和政治的双重压力下，无论是通过决策建议论证还是否决决策建议论证，都需要十分的谨慎，以至于需要第三方机构分散压力。律师作为司法部门管理下的第三方机构，又是法律专家，一定会成为重要人选。
决策机关所属部门或者下一级人民政府既然想把自己的建议上升为政府重大决策，必须要有充分的论证。重大决策程序法定化之后，决策建议与有关的法律、法规、规章和政策的衔接，会成为一个必要的论证要素。虽然这项工作完全可以由公职律师完成，但鉴于目前的公职律师体制现状，这项工作成为律师业务的可能性比较大。
《条例》第十一条规定，决策机关决定启动决策程序的，应当明确决策事项的承办单位。第十二条规定，决策承办单位应当在广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息、充分协商协调的基础上，拟订决策草案。应当全面梳理与决策事项有关的法律、法规、规章和政策，使决策草案合法合规、与有关政策相衔接。同时，根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。可见，决策承办单位调查研究的信息非常全面，工作也比较繁琐。而且，公职律师在开展调查工作时，因为业务面狭窄的问题，也存在较大的压力。相对来说，社会律师调查和研究的经验比较丰富，也有比较开阔的经济、社会效益视野，有利于尽职调查的顺利开展。
从理论上讲，政府是市场经济的“有形之手”，起到优化资源配置的重要作用。政府在配置各类资源时，完全有可能损害某些市场主体的既得利益。因此，在重大决策面前，律师应对市场主体的权益给予足够重视。从《条例》的内容来看，国务院规定了重大决策事项的听证程序，但并没有明确将听证程序的启动权赋予厉害关系人，所以如何启动听证程序，可能需要专业化处理。同时，重大决策事项的听证涉及面比较广，法律运用相对于一般的民商事案件更为复杂，也离不开律师的服务。
5、为决策事项提供合法性审查的法律意见。
《条例》第二十八条规定：负责合法性审查的部门应当
及时提出合法性审查意见，并对合法性审查意见负责。在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。可见，法律顾问对重大决策事项的审查意见是一种法律意见，并非是审查意见。这一点非常重要，直接关系到律师对执业风险的判断问题。而且，笔者认为：公职律师出具法律意见的可能性非常小，或者说，公职律师对出具法律意见的积极性不会特别高。因为公职律师往往是合法性审查部门的工作人员，其一般会回避这类业务，以降低自身的职务风险。因此，重大决策的合法性审查意见，最终会成为律师的业务，并影响整个律师的政府服务业务。
1、律师的自我定位问题
作为政府运作的逻辑起点，行政决策特别是重大行政决策，其对社会经济发展的重要性不言而喻。律师参与重大行政决策程序的能力和水平，将直接体现出律师推动政府法治化的能力和影响力，甚至影响律师行业在整个社会治理体系中的地位。律师作为中国特色社会主义法律工作者，必须以拥护中国特色社会主义制度为根本宗旨，必须以确保法律的正确实施和维护社会的公平正义为根本使命。因此，律师在参与重大决策时，应始终站在社会主义本质属性和法律的根本属性上，坚持依法参与重大行政决策。主要有两个方面要求：
其次，做到“择法而言，一言一据”。从国家宏观层面讲，设立政府法律顾问制度的根本目的在于维护法律的正确实施。从微观层面讲，政府聘用法律顾问的直接目的在于依法行政。因此，“择法而言，一言一据”才是律师的正确位置。具体来说就是，每一个建议或意见的作出必须以法律加以论证，且法律依据明确。虽然说，律师在服务政府时，需要有丰富的阅历，广博的知识，综合的视野。但这种阅历、知识和视野转化为法律的专业阅历、专业知识、专业视野才能体现出律师的职业价值。
首先，充分认识利益关系的复杂性和统一性。
其次，充分认识法律的规范性和局限性。
法律的规范性主要体现在法律对行为的指引、评价、预测、强制和教育作用。律师参与重大决策的首要工作在于预测决策的风险。如前文所言，《条例》的出台，标志着重大行政决策体制变革发生的“场域”正从政治领域转移到法律领域。《条例》尚留存了不少政治性规范的痕迹。例如，决策归责机制有明显的结果主义倾向，增加了决策风险的不可预见性，不光给决策主体、决策承办主体、决策合法性审查主体带来了法律风险，也给律师参与重大行政决策带来了执业风险。所以，律师在参与重大行政决策的过程中，应将对法律规范规范性和局限性的认识渗透到法律服务的任何环节，充分认识和把握自身的执业风险。也可以说，律师在参与这类政治性较强的事务时，应有充分的政治敏感性。
注释：
1、在《条例》出台之前，行政决策的规范“场域”主要是政治领域，主要通过政党的组织性进行规范，具有内部性。即使追究法律责任，也是一种“结果倒追机制”，法律处分是组织处分的“延长线”而已。但《条例》出台后，在网络时代逐渐强大的公众监督面前，法律的刚性有可能会削弱行政决策的组织性，并逐渐强化成为社会公众监督的核心诉求。
2、林鸿潮：《重大行政决策责任追究事由的偏离和矫正——以决策中对社会稳定风险的控制为中心》，《行政法学研究》，2019年第6期。
3、林鸿潮：《重大行政决策责任追究事由的偏离和矫正——以决策中对社会稳定风险的控制为中心》，《行政法学研究》，2019年第6期。
参考文献：
1、孟德斯鸠：《论法的精神(上)》，人民出版社，2010年版，高尚（译）。
2、詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔：《行政过程的政治:公共行政学新论》，中国人民大学出版社，2002年版，陈振明、朱芳芳（译）。
3、张文显：《法理学》，高等教育出版社，2011年版。
4、刘风景：《法律原则的结构与功能:基于窗户隐喻的阐释》，《江汉论坛》，2015年第4期。
5、王周户：《公众参与的理论与实践》，法律出版社，2011年版。
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