本文从一起补交巨额土地出让金事件谈起，对建设单位改变规划设计条件需要承担的法律责任进行探讨和分析，旨在为建设单位（包括开发区内的建设单位）正确分析和防范因改变规划设计条件可能需要承担的法律责任和风险提供意见和建议。
事件基本情况：
要想解决开发公司的上述疑问就必须从我国法律法规及部门规章和地方规定入手，进行彻底研究和分析。
一、我国出让土地规划设计条件的法律规定和要求
在《城乡规划法》之前，《中华人民共和国城市房地产管理法》（下称“《城市房地产管理法》”）中已经明确规定了建设单位（土地使用者）改变土地用途的法定程序，该法第十八规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”第四十四条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”但该法并未对建设单位违法改变土地用途应承担的法律责任作出明确规定，也未对建设单位改变土地用途之外的其他规划设计条件应承担的法律责任作出明确规定，这不能不说是一种缺憾。
此外，国务院有关部门制定并发布的国有土地使用权出让合同的示范文本中对国有土地受让人改变规划设计条件的程序及法律责任等也有相应约定。国土资源部、国家工商行政管理局于2000年10月31日发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF—2000—2601）第十七条规定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”国土资源部、国家工商行政管理总局于2006年4月19日发布的《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（试行）第十五条规定：“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的，双方同意按照本条第款规定办理：（一）由出让人收回土地使用权后，依法重新出让。（二）按照《出让合同》第十七条的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。”
根据上述法律、国务院及其有关部门发布的通知以及国有土地使用权出让合同示范文本中的规定，建设单位（国有土地受让人）必须按照依法确定的规划设计条件进行建设，确需改变规划设计条件的，必须符合法定条件，并依法定程序取得有关政府主管部门的批准，并需履行相应的后续法律义务（如重新签订出让合同或签订出让合同变更协议、补交土地出让金等）。
实践中，建设单位改变出让土地规划设计条件存在以下两种情况：
（1）建设单位已根据上述规定依法办理变更规划设计条件手续，这种情况下，所涉及的法律责任主要是建设单位如何补交土地使用权出让金的问题。
（2）建设单位并未按照上述规定依法办理变更规划设计条件手续，这种情况下，建设单位则可能面临着承担行政处罚的法律责任。
下文将区分以上两种情况对建设单位可能需要承担的法律责任进行具体分析和论述。
二、建设单位依法变更规划设计条件应承担的法律责任
虽然现行法律明确规定建设单位必须按照依法确定的规划设计条件进行建设，但符合规定条件的，建设单位仍然可以依法定程序变更规划设计条件。如住房和城乡建设部建规【2008】227号通知中规定了容积率指标的调整程序；江苏省建设厅、监察厅于2007年4月27日发布的《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》（苏建规【2007】150号）中规定了容积率指标的调整条件和程序；2010年1月20日南京市发布的《南京市国有土地使用权出让后规划条件变更管理规定》中规定了变更规划条件应符合的条件及程序。
建设单位依法定条件和程序变更规划设计条件之后一般应承担的法律责任主要是如何补交土地出让金的问题。规划设计条件所包括的内容较多，其中变更土地用途、土地面积和容积率等均可能会涉及到补交土地出让金的问题，如南京市国土资源局制定的《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》中就分别对超容积率、改变土地用途和超土地面积如何补交土地出让金问题作出了明确规定。
关于调整容积率补交土地出让金问题，综观各地规定，主要有以下几种做法：
（一）按原出让合同的楼面地价为标准计算应补交的土地出让金。如：《江苏常州市关于明确超容积率建设项目补缴土地出让金标准的通知》,《永州市中心城市经营性建设用地规划容积率调整管理办法》,《岳阳市经营性建设用地容积率管理办法》。
（二）按批准调整容积率时新旧条件下的土地市场价格的差额为应补交额。如:蚌埠市人民政府《关于调整国有出让土地容积率等规划条件及补缴土地出让金的意见》,《徐州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理规定（试行）》,《朝阳市经营性建设用地规划容积率调整管理规定》，《南宁市出让土地容积率提高暂行办法》。
（四）按向国土部门补办手续时的土地评估价格计算应补交的土地出让金。如:《海口市超容积率用地管理规定》，《金华市区经营性用地提高容积率规划管理暂行规定》。
（五）制定类似基准地价的补交土地出让金的标准，按补交标准计算应补交额。如《银川市建设项目增加容积率补缴土地出让金的暂行规定》中按不同区域（兴庆区、金凤区、西夏区）、不同用途（商业服务、办公、住宅）分别规定了每平方米补缴土地出让金的标准。
三、建设单位违法变更规划设计条件应承担的法律责任
对建设单位违法变更规划设计条件所应承担的法律责任，《城乡规划法》第六十四条作了非常明确的规定。根据该规定，建设单位不按照建设工程规划许可证的规定进行建设，违法改变规划设计条件的，可能会承担以下几种法律责任：
1、限期改正并处罚款，适用于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违规建设项目（指违反规划设计条件的建设项目，下同），罚款数额为建设工程造价5%以上10%以下；
2、限期拆除可以并处罚款，适用于无法采取改正措施消除影响并可以拆除的违规建设项目，罚款数额为建设工程造价10%以下；
3、没收实物或者违法所得可以并处罚款，适用于无法采取改正措施消除影响并不能拆除的违规建设项目，罚款数额为建设工程造价10%以下。
由此可见，《城乡规划法》中规定的建设单位违法变更规划设计条件进行建设应承担的法律责任极为严厉，而且其中并无建设单位可以通过缴纳罚款和补交土地出让金、补办规划手续使违法变更规划设计条件“合法化”的规定。同时，住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规【2008】227号）中也明确规定建设工程竣工时所建的建筑面积超过规划许可允许建设的建筑面积的，建设单位不得组织竣工验收。城乡规划主管部门要依法及时对违法建设进行处罚，拆除违法建设部分、没收违法收入，并对违法建设部分处以工程造价10%罚款。
1、接受政府有关部门的处罚（主要是罚款）；
2、按规定缴纳超容积率部分的有关规费（市政设施配套费）；
3、按倍缴纳超容积率部分的土地出让金，如福建省规定按该宗土地原楼面地价的3倍补交，海口市和莱芜市规定按补办手续时该宗地评估的楼面地价的2倍补交。
可见，即使这些地方规定建设单位可以补办规划手续，但建设单位需要支付高额的罚款和土地出让金。
根据上文的介绍和分析，建设单位变更规划设计条件需要承担什么样的法律责任取决于建设单位是否是依法变更规划设计条件的：
对违法变更规划设计条件的，建设单位所需承担的法律责任和法律风险则会比较大，因为根据《城乡规划法》的规定，建设单位不仅无法通过违法变更规划设计条件获得任何利益，而且还会因受到行政处罚而遭受巨额损失；即使建设单位可以按照一些地方的规定在接受处罚并补交土地出让金和有关规费后补办规划手续，建设单位也要付出相对比较高昂的代价。