A历代乡村制度差别甚大，但常被笼统概括为“乡里制度”。参见赵秀玲：《中国乡里制度》，北京：社会科学文献出版社，1998年；戴炎辉：《清代台湾之乡治》，台北：联经出版事业公司，1979年。
B黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？——国家与社会间的第三领域》，黄宗智主编：《中国研究的范式问题讨论》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第260—288页；《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。
C罗志田：《地方的近世史：“郡县空虚”时代的礼下庶人与乡里社会》，《近代史研究》2015年第5期；《隋废乡官再思》，《社会科学研究》2015年第1期。
D胡恒：《“皇权不下县”的由来及其反思》，《中华读书报》2015年11月4日，第5版。
一、雍正七年的乡官议与封建郡县论之关系
在经历雍正帝即位初年大刀阔斧的改革后，各领域的制度架构基本稳定下来。雍正七年（1729），御史龚健飏奏请重设乡官，“请州、县自牧令、丞、尉而下，于东西南北四乡，各设乡官一员，取用本乡之人，以资治理”。B乡官是中国传统上的基层官员，通常被认为源于《周礼》，汉代三老、啬夫、有秩皆是乡官的代表。C乡官之治一直持续到隋唐时期始废，再未恢复。D要向皇帝建言恢复一个已中断千余年的旧制，自然非同寻常。
雍正帝有所心动，转令鄂尔泰、田文镜、李卫、尹继善、费金吾、谢敏各抒己
A关于清代乡官的讨论主要有朱淑君：《清末乡官议设初探》，《首都师范大学学报》2012年第3期；朱淑君、姜文：《清代中晚期乡官议设初探》，《兰州教育学院学报》2012年第2期。黄东兰《近代中国地方自治话语试论》指出“顾炎武的‘乡官论’可以说为清末中国的地方自治提供了思想资源”（贺照田主编：《颠踬的行走：二十世纪中国的知识与知识分子》，长春：吉林人民出版社，2004年，第14页）。太平天国时期的乡官，学界也多有注意。
B参见鄂尔泰《议州县不必设副官乡官疏》（雍正七年）所引内容，贺长龄辑，魏源编：《皇朝经世文编》卷18《吏政四·官制》，《魏源全集》，长沙：岳麓书社，2004年，第14册，第180—182页。
C“乡官”是对被纳入官制体系的乡里组织人员的概括性称呼，其名称及职能均极为繁杂，以秦汉时期最为典型，隋唐以后乡里组织虽仍然存在，但已渐变为职役性质，故大多不再称为“乡官”。明清文献中所见“乡官”，除前述含义外，部分也指具有官僚身份赋闲家居的人（参见毛佩琦主编：《中国社会通史·明代卷》，太原：山西教育出版社，1996年，第263页），如乾隆《镇江府志》纂修名单里列有“镇江府在籍乡官：宣重光”（《中国地方志集成》之《江苏府县志辑》，南京：凤凰出版社，2008年，第27册，第
27页）。本文讨论的“乡官”是指前者。
D学界对废乡官的年份存有争议。隋文帝开皇三年（583）“罢州县乡官”，有学者认为这是废除乡里政权的乡官，但滨口重国认为这里的“乡官”指州官的僚佐，应当理解为废除了州刺史自行辟用当地人为属官的制度（滨口重国：《所谓隋的废止乡官》，刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》第4卷《六朝隋唐》，夏日新等译，北京：中华书局，1992年，第315—333页），罗志田在《隋废乡官再思》中重申了乡官为乡里官员的见解。雷闻的《隋唐的乡官与老人——从大谷文书4026〈唐西州老人、乡官名簿〉说起》再行讨论，认为开皇三年所废“乡官”乃是州郡县属官，罢废乡里政权的“乡官”在开皇十五年（荣新江主编：《唐研究》第22卷，北京：北京大学出版社，2016年，第135页）。也有学者将废乡官视作从隋至唐逐渐发展的过程。本文将其定为宽泛的“隋唐时期”。
见。他对这份奏请重设乡官的奏疏如此重视，恐怕并非事出无因。就在此前一年，曾静案发，对雍正帝有很大的刺激。曾氏攻击清朝统治的一个方面便是极言封建优于郡县，而清廷不行封建之制：
所云“封建是圣人治天下之大道，亦是御戎狄之大法”者，只见得天下之大，一人耳目所及，心思所系，海隅之远，必有遥隔不到之处。而天生人才，有圣有贤，有贤之大者，有贤之小者，类皆有治民之责，以圣统贤，以大统小，错壤以居，事虽分于众贤，政实颁于一人，此古之王者所以有封建之制……非若郡县之此去彼来，彼此可以推委；且在任不久，视民常多泛而不亲，即有极意为民，立为法制，然政随人转，新旧交迁，实不免于朝张暮弛之叹，所以妄谓郡县不如封建之好。A曾静所言封建与郡县之利弊，带有反对郡县制下官员不久任、异地调转，以致人地不宜的意味，应是受到吕留良等人的影响。封建与郡县之争并不是一个新问题，自秦立郡县制以来便众说纷纭。明末清初封建与郡县之辨再度兴盛，这自然与明亡的惨痛教训有关，但这一时期对封建、郡县的讨论已不仅是对王朝采用何种体制的争论，而带有鲜明的反君主专制的色彩。B顾炎武等人倡言寓封建之意于郡县之中，一定程度上超越了先前将封建与郡县对立起来的讨论模式，试图在承认郡县取代封建乃“势”之必然的基础上，容纳封建的某些长处。
顾炎武将行封建之利以弥补郡县之失的希望放在了县及以下的治理上，他在《郡县论》中建议县令及以下官员“行辟属之法”，“丞以下曰簿、曰尉、曰博士、曰驿丞、曰司仓、曰游徼、曰啬夫之属，备设之，毋裁。其人听令自择，报名于吏部；簿以下得用本邑人为之。令有得罪于民者，小则流，大则杀；其称职者，既家于县，则除其本籍。夫使天下之为县令者，不得迁又不得归，其身与县终，而子孙世世处焉。不职者流，贪以败官者杀。夫居则为县宰，去则为流人，赏则为世官，罚则为斩绞，岂有不勉而为良吏者哉！”C与当时正在施行的郡县制相比，顾炎武这套设计至少有两个特点：一是知县变为“世官”，“不得迁又不得归”，故能专心于县事，克服官员流动过于频繁的弊端；二是县级以下的多数官员用本地人为之，克服官员籍贯回避造成的人地不宜。D
A《大义觉迷录》，中国社会科学院历史研究所清史研究室编：《清史资料》第4辑，北京：中华书局，1983年，第63页。
B王家范：《重评明末“封建与郡县之辨”》，《华东师范大学学报》2000年第4期。
C顾炎武：《郡县论二》，《顾亭林诗文集》，北京：中华书局，1959年，第13页。
D王汎森的解读是，明末清初思想家眼中的“地方”是个空洞的构架，县以下的政治等于是无治，只有胥吏偶尔下乡，侵扰之事甚多，所以他们讲“封建”实际是在强调厚植地方实力。（《清初的下层经世思想》，《晚明清初思想十论》，上海：复旦大学出版社，2004年，第331—368页）
顾炎武在《日知录》中借考证汉代“乡亭”一职，再次表达了类似见解，他认为秦汉之制，大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼，三老掌教化、啬夫听讼收赋税、游徼循禁盗贼。顾氏又溯及《周礼》所载“党正、族师、闾胥、比长”等官，认为“三代明王之治亦不越乎此也。夫惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治若网之在纲，有条而不紊”。可惜的是“隋文帝师心变古，开皇十五年，始尽罢州郡乡官”，进而提出“小官多者其世盛，大官多者其世衰”。A
笔者虽未见雍正七年龚健飏奏疏全文，但推测其可能受到明末清初类似“封建论”的影响，尤其是将选用本地人为官的范围限定在“自牧令、丞、尉而下”，与顾炎武《郡县论》的设计颇为相似。正因这份奏疏，一个思想史议题迅速转化为政策性问题，无论是参与对象还是讨论方式都发生了显著变化。
自雍正帝令鄂尔泰等商议后，各人分别覆奏，但留存下来的只有鄂尔泰、李卫两份回奏。在接到鄂尔泰奏疏后，雍正帝即批复“是与田文镜、费金吾之论大概相同，惟尹继善等之覆奏尚未到，此事可无庸议者”，B可见他们对乡官认识的一致性。鄂尔泰等的主要意见是：一是对选用本乡之人任职本乡的批评。鄂尔泰认为
“远离桑梓，可杜徇私、报复诸弊也”，如添设乡官，“用本乡进士、举贡、生监、耆民人等，若辈世居其土，非亲即故，内有恩有德，亦有怨有嫌，一旦令其群居民上，予以事权，无论假公济私，施威市恩，料事所必有”。二是对州县官不能分身故设乡官的批评。鄂尔泰认为文人所称颂的汉代三老、啬夫、游徼之属，朝廷所设乡约、乡保、总甲、总练之属即是，不过名异实同罢了，故“不必增乡官而堪以佐理者甚多……且乡官既应设，则佐贰可裁；佐贰不可裁，则乡官为冗”。李卫同样认为“汉制其三老即今所设之乡约、耆民也；啬夫即今之保正、里书也；游徼即今之民壮、捕快也。在昔为官，在今为民，定制既久，不可强而更也”。三是所谓差役扰民，龚健飏认为设乡官可免此弊，李卫提到：“但将一切钱粮、盗案、赌博、保甲、词讼等事尽责成于乡官之赞理，岂乡官竟可不用一人，不差一役，以一手一足之力昼夜奔驰，逐事料理而钱粮无不清之尾欠，地方无漏网之穿窬，讼源清而官无尘牍，赌盗绝而比户可封乎？”C
观察鄂尔泰等与明末清初思想家所讨论的乡官制，其重心有微妙差异。一是同一概念的语义偏差。鄂尔泰等将清代乡约、乡保之属与汉代三老比拟为“名异实
A顾炎武：《乡亭之职》，顾炎武著，黄汝成集释：《日知录集释》，栾保群、吕宗力校点，上海：上海古籍出版社，2014年，上册，第185—186页。
B《世宗宪皇帝朱批谕旨》（五）卷125之12，景印文渊阁《四库全书》，台北：台湾商务印书馆，1986年，第420册，第642页。
C参见《世宗宪皇帝朱批谕旨》（八）卷174之10，景印文渊阁《四库全书》，第423册，第259页。
同”，是对乡官之制的误解。“三老”属于官的序列，可参与县政，至隋初尚存。但隋唐废乡官后，县以下虽依然存在各类名目繁杂的基层组织人员，但已不属官的范畴，大体可归为“职役”。马端临曾扼要记述了唐代以降基层人员由官而役的转变：
“至唐睿宗时，观监察御史韩琬之疏，然后知乡职之不愿为，故有避免之人。唐宣宗时，观大中九年之诏，然后知乡职之不易为，故有轮差之举。自是以后，所谓乡亭之职至困至贱……然则差役之名，盖后世以其困苦卑贱同于徭役而称之，而非古人所以置比、闾、族、党之官之本意也。”A
延至清代，基层组织在“役”的道路上越走越远，《清朝文献通考》曾极言之：
“地方一役最重，凡一州县分地若干，一地方管村庄若干，其管内税粮完欠、田宅争辨、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责。遇有差役，所需器物，责令催办；所用人夫，责令摄管。稍有违误，扑责立加，终岁奔走，少有暇时。乡约、里长、甲长、保长，各省责成，轻重不同，凡在民之役，大略如此。”B由官而役是中国县以下治理模式的重大转折，给社会结构带来深远影响。民国时期但焘对鄂尔泰将二者混而为一大加嘲讽，称其“不知丞、尉为守令之辅佐，乡官所以治民爱人，汉不以丞尉而废乡官，鄂尔泰乃言佐贰不裁则乡官为冗，虽起自游牧，不识中夏典故，亦由当时督抚有求索于守令”。C
二是对“以本地人行本地事”的不同认识。历代在官员选任上都不同程度地奉行“籍贯回避”，清代亦然。D顾炎武等人反思郡县制，倡议以本乡之人任职本地。鄂尔泰对此有激烈的批评，认为本地之人不是“非亲即故”就是“有恩有德”、“有怨有嫌”，必然就会有“假公济私”、“施威市恩”。回到乡官被废的隋代，其力主者李德林以为“本废乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平”，E与鄂尔泰虽相距千年，但看法何其相似，其背后不仅反映了个人认识，更体现出隋代以后国家治理面临的结构性矛盾始终存在。乡官被废的隋唐延续了北朝后期孝文帝以来朝廷介入乡里的趋势，如科举制的萌芽、朝廷介入乡官人事、本品的内涵由乡品到阶官等，共同体现出朝廷收编乡里权力与资源、去乡里化的趋势，开启了隋代“五服以内，政决王朝”的历史新局面。F而魏晋时期的简纸更替，为县逐渐取代乡成为统揽基层事务的枢纽提供了技术前提，带来古代基层统治重心的上移，至隋唐时期则愈加强化了
A马端临：《文献通考》卷13《职役二》，上海师范大学古籍研究所、华东师范大学古籍研究所点校，北京：中华书局，2011年，第382页。
B《清朝文献通考》卷21《职役一》，上海：商务印书馆，1936年，考5045。
C但焘：《乡官制度论》，《华国月刊》第1卷第10期，1924年6月15日。
D胡恒、陈路：《清代地域回避之争的脉络及其分析》，《史林》2019年第4期。
E杜佑：《通典》卷3《食货三·乡党》，王文锦等点校，北京：中华书局，1988年，第63页。
F王德权：《为士之道——中唐士人的自省风气》，台北：政大出版社，2012年，第50页。
以县廷为中心的治民方式。A乡官被废，也可归于去乡里化的表现之一。
雍正年间再次提出乡官制，尽管最终被否决，但它似乎提供了不同寻常的意向。沟口雄三敏锐地意识到曾静所提出的“封建论”与龚健飏提出的变相的“封建论”不同的遭遇，这两种动向的分歧点值得留意，他认为要求设置乡官是“地方的公共事务由地方办”意义上的“地方公事”式的封建，“这反映了在所谓乡村空间即‘官、绅（乡绅）、民’共同的空间里，地方公事的处理在切实地进行着，已经到了需要设置乡官的程度”。C沟口雄三还认为“官僚中也提出了这样的奏议，不能不说是表现了由地方出身者担任其地行政长官的要求，是何等地强烈”。D
随着和平局面的持续与土地的开垦，雍正时全国人口已从清初1亿左右向2亿迈进，而官员数量却在减少，这意味着行政管理难度的剧增。从雍正年间重设乡官的提出，似乎反映着这样一种信号：传统中国自隋代以后放任皇权在乡间衰落的局面正在发生微妙变化，国家重新直接介入乡村治理的意图开始浮现。罗威廉在对陈宏谋的研究中注意到18世纪清政府关于“县以下治理”的争论，即18世纪的人们在为“乡”这一级区划的建立而努力，但遭受到一定挫折，“乡官”提案被
A张荣强：《简纸更替与中国古代基层统治重心的上移》，《中国社会科学》2019年第9期。
B费孝通：《中国绅士》，惠海鸣译，北京：中国社会科学出版社，2006年，第48页。
C沟口雄三：《中国的历史脉动》，乔志航、龚颖等译，北京：三联书店，2014年，第214页。
D沟口雄三：《中国思想史——宋代至近代》，龚颖、赵士林等译，北京：三联书店，2014年，第330页。
但将州县佐杂官员分防并分划辖区，显然还只是一个最低限度向乡间渗透的方式，是对旧有体制的局部调整，清朝没有真正尝试在县级以下普遍设立类似“乡”一级的完整政权，因为权力扩张要挑战一系列制度约束，如官员回避、财政负担、选任晋升等，当时尚不具备条件，需要社会结构的系统性变动才有可能，而这种结构性的变动正是近代中国面临的最大难题之一，即如何从一个传统国家转变成现代国家。
二、清前中期地方志书中的乡官叙述
地方志中的乡官叙述来自编纂技术层面。明清地方志书大多追溯一地基层组织的渊源，在诸如《乡里》《保甲》等类别下，出于追溯需要，不得不回到典范乡村之治的《周礼》上，以顺述的方式对《周礼》、汉代三老等进行制度史的梳理，并或多或少表达了对乡官的认识。
地方志的乡官叙述对隋唐之际乡官制度的转折有着清醒的认识，并以此为节
A罗威廉：《救世：陈宏谋与十八世纪中国的精英意识》，陈乃宣等译，赵刚、孔祥文审校，北京：中国人民大学出版社，2016年，第447—451页。
B胡恒：《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，北京：北京师范大学出版
社，2015年，第59—73页。
C来自喀尔吉善、陈弘谋的追忆，参见《闽浙总督喀尔吉善、福建巡抚陈弘谋奏为请定分防县丞拣选题补之例折》，乾隆十八年五月二十二日，《宫中档乾隆朝奏折》第5辑，台北：台湾“故宫博物院”，1982年，第436页。清代文献因避讳，“陈弘谋”或写作“陈宏谋”。
点对乡村秩序进行时代划分，具有反思郡县制弊端的意义。康熙《宁化县志》载，唐代以前，无论是《周礼》中的“里宰、党正”，还是汉代的三老、乡亭之职，或“皆禄秩命”，或“当世士夫皆乐为之”；而到了唐代尤其是唐睿宗以后，“人之不愿为乡职”，甚至“期会追呼，鞭笞楚挞，困踣无聊则有逃之而已，上之人既奴隶叱之、囚徒临之，则下之人安得不自贱，倚法为奸，匿税规免”。A乾隆《上元县志》对乡官制流变的批评一针见血，汉代三老、亭长之制之所以成功，在于“乡官以本土之人治本土之民事，下之则鸡犬桑麻之细有所必察，而小民不可得而欺；上之则政治禁令之大，靡不与闻，而长吏资其佐理”。隋唐以后，“隋文帝师心□古，悉废乡亭之职，而所谓县令者乃以远方羁旅，□然孤立于百姓之上”。B乾隆《揭阳县志》收有陈树芝《徭役考》一文总结道，汉代三老、啬夫等“俱食禄”，晋魏以降，“自是教民之役为厉民之役矣”。C基层人员由官而役，脱离官僚序列，失去上升渠道，造成地方政治“上下之情”不通。
乡官被废与隋代以后知县独任制的逐渐形成，使得乡里人员越来越局限于“役”的角色且“劣质化”。方志对乡官的叙述带有鲜明的价值评判，以乡官设置前后差异极大的社会秩序作比较，隐含着对郡县制的批判，虽由于对“封建论”的禁令未曾明言，但其所述“以本土之人治本土之民”、县令“孤立于百姓之上”无一不体现着“封建论”的内在精神。
A康熙《宁化县志》卷5《政事部·里老论》，康熙二十三年（1684）刻本，第29页b、
30页a。
B乾隆《上元县志》卷5《官守》，扬州：江苏广陵古籍刻印社，1989年，第1页。□代表无法辨识的字。
C乾隆《揭阳县志》卷8《艺文下·户口田赋考》，乾隆四十四年刻本，第4页a。
D《保泰论》《保泰条目疏》均见光绪《定襄县补志》卷12《艺文中》，光绪六年（1880）刻本。
樊氏细致梳理了乡官的制度演进，认为《周礼》“举民好民恶之情，悉知之而悉协之，治天下如运诸掌也”，汉代至唐设三老等职较之已有不及，自唐代以降，则“凡董乡事者，官驱策之，更贱于书吏衙役，贫有气骨者，固不甘为；富室良善，又以避事为安，退缩而不肯为，故多市井无赖钻研，以充斯役”，“周官之义全失矣”。樊氏将《周礼》置于极高之地位，视其为“天理烂熟之书”，A试图依据《周礼》重建乡里秩序。
樊氏将乡官之设视作沟通州县官与民人的桥梁，并将两者关系比拟为督抚藩臬与州县，认为乡官之设利于防止地方大吏书役侵害，“立乡官而民气得舒，民志得洽，民情可达，民风可陈，而大小官吏之贤不肖可胥知也”。B将乡官视作天子遍天下之耳目，每年由都察院发给各州县印纸两张，由乡官连名具印呈报上司有无欺压、不法等事，试图以本地的乡官来监督来自外地的县官。
樊氏深刻认识到州县一人政府易导致权力缺少监督，州县官不久任与籍贯回避制度等使得乡村事务无人负责、民情不能上达。因此，他以《周礼》为纲，通过广设乡官，隆其权、尊其礼，以本地力量来辅助州县善治。更重要的是，樊氏提出由乡官缮写州县官事迹呈送“本府道，府道申报上司以达于部，部即将原呈墨迹举奏以候升除”，这较之前讨论要更进一步。对贤良乡官亦“酌量本身脚色，给与品职，虽不在铨选之班而以贤受爵”，并以乡官来治事，实有其权，包括呈告必经乡官，将惩戒、教化、司法等功能集于一身，实现“乡官必假州县之威命以安闾里，州县必假乡官之才能以成富教”。C但如何避免乡官堕落，樊氏认为人称乡官为父老，应于万难推辞之际，其本心皆里闾为善，作弊者百无一二，况且其上有州县官纠其成、稽其弊，下有合乡耳目，不敢为非作歹。可惜的是，因樊氏人微言轻，该论未产生太大影响。
除了类似樊氏重建乡官的建言外，地方志编纂者也曾针对县政之弊力倡保甲，这与清朝皇帝不断谕令各地加强保甲的政策如出一辙。清朝大大强化了保甲制度的实施力度并创设乡约体系，强化了国家权力在乡村社会的存在。D但要害仍在于保甲长身份问题，如将其仅视作“役”而不纳入“官”，且在体制内开辟晋升途径，那么保甲长自身的堕落与权威的丧失难以避免，以之作为“乡官”的替代品终归会失败，明代里老的尝试可谓典型。明朝曾试图加强里老的地位及其在基层社会的权威，但终究还是无法抵挡里老作为“役”这一角色的变化，“其后遇
A樊先瀛：《保泰提纲论一》，第3页b、4页a。
B樊先瀛：《保泰提纲论一》，第6页b。
C樊先瀛：《保泰提纲论三》，第17页b；《保泰提纲论二》，第14页b；《保泰提纲论五》，第31页b。
D参见萧公权：《中国乡村——论19世纪的帝国控制》，张皓、张升译，台北：联经出版事业股份有限公司，2014年，第55—102页。
里老如徒隶，少谨厚者，即以避事为安，而市井游惰之辈偏借此以行私，间有奸邪逃匿，又借村落奇零之说以自解。近时恶其如此，而里老遂废。是则畏胥役追呼之故欤？抑州县董率之不得其法欤？”A咸丰年间湖南宁远知县刘如玉曾称“考《周礼》党正、族师、闾胥、比长之职与今之保正、甲长相类，其时皆系官名……保正、甲长名目，在昔原属尊称，近则混于地保等项，人皆不以为荣，反以为辱”，B就指出了这一问题。
三、冯桂芬的《复乡职议》
自雍乾年间以后，恢复乡官的建议并不多见。嘉庆末期，在平定白莲教起义之后，龚景翰曾上《请设立乡官乡铎议》，论及州县过大，而知县又是独任制，往往疲于奔命，至于衙役、保正等人，“奴隶使之，笞辱及之”，以致县政荒废，“上之情欲达于下，而一人之口不能家喻而户说也；下之情欲达于上，而一人之身不能亲至而遍历也”。龚景翰认为两汉吏治民风较好，建议仿其意，设立乡官，将之纳入官僚体系，使得官民相通，他还形象地将其比喻为“治水者，下流通而后上源可得浚”。C道光时魏源编次《皇朝经世文编》，将顾炎武《乡亭之制》《乡亭之职》及鄂尔泰《议州县不必设副官乡官疏》予以收录，显然也认为乡官是一个重要问题。
咸同年间，早期维新派代表之一冯桂芬撰写《校邠庐抗议》，这是一份全面改革的纲领性文献，涉及当时面临的政治、经济、文化等方面的重大问题，其中一篇是《复乡职议》。这标志着对乡官深度讨论的又一次到来，而其影响也远远超出了冯桂芬生前的预想。D
冯桂芬首谈“合治”与“分治”之说，“治天下者，宜合治亦宜分治：不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，而天下乱”。天下合治，方能避免天下争，故郡县取代封建，乃历史必然，这是自柳宗元以降郡县论者常持有的观念。而“分治”之说对天下权力结构的理解次序从“合治”的自上而下，转变为“自下而上”，天子依赖大吏，大吏依赖郡守，郡守依赖县令，县
A乾隆《新泰县志》卷2《里甲》，乾隆四十九年刻本，第11页b、12页a。
B《禀编查保甲酌拟变通章程》，刘如玉：《勤慎堂自治官书》卷1，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第77辑，台北：文海出版社，1969年，第13—14页。
C龚景翰：《请设立乡官乡铎议》，徐栋辑：《保甲书》卷4《广存》，张霞云校点，芜湖：安徽师范大学出版社，2012年，第93页。
D《校邠庐抗议》存在诸多版本，各版文本略有不同。本文所引系据光绪九年天津广仁堂版，也是戊戌之时光绪皇帝令臣工签注的版本。参见中国第一历史档案馆编：《清廷签注〈校邠庐抗议〉档案汇编》，北京：线装书局，2008年，“前言”，第1页。
令依赖县以下诸官。这种转换隐含着从传统君权转向民权的可能性，而天子所依赖直指“县以下诸官”，那么，乡官之设便具有权力基石的意味。
紧接着，冯桂芬引顾炎武“大官多者其世衰，小官多者其世盛”之说为设乡官张本，连曾国藩的幕僚赵烈文都看出冯桂芬“复乡职”不过是“推广顾氏之论”。A冯氏意识到“今世治民之官颇少矣”，而治官之官颇多，这是对清朝官员结构的委婉批评。笔者据宣统三年（1911）冬季《职官录》卷首“职官缺额表”统计，州县正印及以下各官仅8183员，占全部官员数量的41%，正与顾炎武“世衰”判断相符。这批小官本来就少，又因回避制度所限，均从别省调任，连不入流的典史均是如此，“犬马于富民、鱼肉乎贫民，视令以上尤甚，蠹民而已，何有乎治民？”冯桂芬以大官、小官数量多寡反映世盛、世衰，是要为恢复乡官之制张本。
接下来冯氏引出《周礼》中的乡遂之制并略作史料引述。与地方志中将《周礼》作为考证对象不同，冯桂芬引《周礼》是有深意的。冯桂芬在上海接触过西学，无论是设立同文馆抑或学西学建议，无一不体现其深受西学影响，但他在《自序》中不断强调“三代圣人之法”，这是同治年间西学未盛、旧学未衰情势下不得已才作出的极其隐晦、曲折的表达，诚如丁伟志所言，“起的是一种自我保护性的包装作用，既掩饰了本文提倡西学的激烈倾向，又堵塞住已经发生的和将会遭到的‘离经叛道’一类责难”。B他在《校邠庐抗议》的《自序》中称“迨乎经历世变，始知三代圣人之法，未尝有此弊，夫而后恍然于圣人之所以为圣人也”，甚至称“要以不畔于三代圣人之法为宗旨”。《复乡职议》不断提及《周礼》，实质是以追溯《周礼》真义名义寻求恢复乡官的合法性，这与康有为以辨析孔子改制、新学伪经作为提倡变法的策略是一致的。
冯桂芬在辨析《周礼》与汉代三老之制时澄清了一个极其关键的问题，即时人常将清代保甲制与《周礼》乡遂制、汉三老制等同，以此为保甲制辩护，并反对恢复乡官制，在前述雍正年间鄂尔泰等官员的覆奏中可以明显看到。《周礼》中体现的三代之治既然已经实现，那就并无革新的必要。但实际上，二者存在本质区别，冯桂芬对此作出精彩的辨析：“地保等贱役也，甲长等犹之贱役也，皆非官也；团董，绅士也，非官而近于官者也，惟官能治民，不官何以能治民？保甲之法，去其官而存其五四递进之法，不亦买椟而还珠乎？”保甲之法既然并非真正的“三代圣人之法”，而只是隋文帝的遗产，那么保甲的合法性自此消解，故冯桂芬言：“论保甲者谓得《周官》遗意，则何不径师周公，乃必以隋文为主而周公为辅也？”
A赵烈文：《能静居日记》，廖承良标点整理，长沙：岳麓书社，2013年，第2册，第636页。
B丁伟志：《〈校邠庐抗议〉与中国文化近代化》，《历史研究》1993年第5期，第85页。
最后一段冯桂芬提出复乡职的具体方法，“折衷周、汉之法，县留一丞或簿为副，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董，里中人各以片楮书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之。皆以诸生以下为限，不为官，不立署，不设仪仗，以本地土神祠为公所”。这一段议论与之前关于乡官的讨论绝不相同，也体现了冯桂芬的思想资源已变得极为复杂，除了前述传统经史所载制度与西学外，可能还受太平天国运动的启发，而后者又不便在《复乡职议》中明言。
冯氏自非只熟稔经史之学的儒生，他极其留心时事，观其《校邠庐抗议》所提诸议可知。太平天国以后，清朝原有的基层治理体系几乎瓦解，地方团练兴起，带来地方军事化和绅权扩张。这一时期，以地方人办地方事成为时人论说的一种倾向，这也影响到了冯桂芬，他在《复乡职议》中说：“军兴以来，各省团练民勇，有图董、有总董，大同小异。顾行之转视保甲为有效，然则其故可思也。”图董、总董之名屡见于团练之中，冯桂芬曾任职过的苏州府便有设置，如嘉定县，“图董必举田多之人也。图董之外，复举绅士为厂董者……官虽勤敏，应接不暇，必借绅士襄理也”。C据无锡的资料，图董来自乡绅的推荐，在朝廷任命的地保等的推举
A孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，北京：三联书店，2013年，第56页。
B“礼失求野”是近代普遍性的思维模式，参见欧阳湘：《“礼失而求诸野”——近代中国学习西方文化的思想武器》，《广州社会主义学院学报》2007年第1期。
C光绪《嘉定县志》卷7《水利志下·濬法》，光绪七年刻本，第2页b。
中，图董起到了很大的作用。A正是这种行政经验使得冯桂芬在地方治理的变动中获得了清醒的认识。另外，应当注意的是太平天国曾经恢复了“乡官”，这当然不会写进冯桂芬意图劝谏清朝官方的《校邠庐抗议》中，但恐怕也不能完全否认太平天国运动对冯桂芬提出复乡职议的影响。
四、戊戌变法时期京官对《复乡职议》的签注意见
随后，军机处陆续下发《校邠庐抗议》一书，到六月二十五日收回，共计251部（分上下两册，故有502册）。这些签注意见上奏后，因随即戊戌变法失败，未按原定计划呈送皇帝，更谈不上施行，故一直深藏内宫。目前保存下来的共有463册，其中410册有签注；原呈说贴106件，现存63件，散失43件。D就现存签注
A汪春劼：《清末民初的“村干部”：图董与地保——基于20世纪前期无锡的分析》，《江海学刊》2012年第6期。关于晚清绅董，可参见王先明：《绅董与晚清基层社会治理机制的历史变动》，《中国社会科学》2019年第6期。
B陈炽：《庸书》之“内篇卷上·乡官”，《陈炽集》，北京：中华书局，1997年，第17页。
C孙家鼐：《奏为请饬直督刷印冯桂芬校邠庐抗议一书并发各官择其可行者呈览事》，光绪二十四年五月二十九日，录副奏折，档号03—9447—050，中国第一历史档案馆藏。
各本及说贴而言，共计有衙门官员522人，签注意见共10000余条，它相当于一次“精心设计”的政治倾向调查表。这些意见可视作在京主要官员在错综复杂的政治情势下精心判断后给出的最佳答词。
《复乡职议》一篇共保留了252条批注意见（见下表）。各部门批注的数量多寡不一，形式也不一样。或每位官员单独批注上交，或多人或部门合签，如户部、刑部多以“司”为单位合签，兵部虽亦以“司”为单位合签，但保留了每条具体意见的署名。有认真者，一条意见可达数百字之多，亦有草草应付者，如内阁中书陈嘉铭，只写了“不可行”，而掌管理藩院的昆冈则称“复乡职须由外体察情形，不敢臆断”（第23册，第10172页），A不愿明确表达态度。
各部门《复乡职议》批注条数及可行、不可行意见表（单位：条）
衙门
意见数
不可行
可行
总理衙门
4
3
1
步军统领
2
内阁
9
6
刑部
27
21
5
翰林院
18
都察院
33
23
詹事府
15
10
大理寺
0
吏部
工部
39
20
14
户部
16
11
理藩院
7
礼部
顺天府
国子监
总计
252
165
78
兵部
19
13
注：1.凡意见为“酌行”者，计入“可行”一栏；
2.极个别意见无明确态度，不计在内（刑部1、都察院1、工部5、理藩院2）。
这份最终因戊戌变法过早失败而束之高阁的调查结果不免让人有些意外。《复乡职议》在最高层官僚内部遭受反对的比例之高让人诧异，几乎所有衙门认为“不可行”的比例都超过了“可行”。值得注意的是，各个衙门的绝大多数高级官员如总理衙门总办章京童德璋、内阁学士兼礼部侍郎衔崇勋、内阁学士兼礼部侍郎衔绵文、户部右侍郎溥良、礼部尚书怀塔布、礼部尚书许应骙、兵部尚书徐郙、刑部尚书崇礼、都察院左都御史裕德、都察院左都御史徐树铭、工部尚书松溎等，皆表示复乡职之事“不可行”。
支持复乡职者的理由，一是认为乡职可打破官民相隔的局面，是富强之策，如
A为节省篇幅，凡引自《清廷签议〈校邠庐抗议〉档案汇编》中的签注，皆随文注明所在册数和页码。
总理衙门办理俄国股章京李清芬所说，“谨案今日之弊，莫大于隔阂。西国富强，由于上下情通，官民一体，此议参酌古今，与保甲团练相维系，亟宜施行，以联民情而端风化”（第1册，第354页）。“意美法良”是签注意见中对乡官之制常见的正面评价，不少官员对隋文帝废除乡官导致“官民隔绝”表达了惋惜之情（第3册，第1313页），翰林院编修李傅元直言，“吏治之坏，坏于官与民不相习……欲除此弊，非复乡职以联官民之情不可，且非用士人以代胥吏、保正之职不可”（第4册，第1670页）。康有为虽未参加讨论，但他同样意识到中国政治的一大弊病是官民分隔，隋唐以后乡官制被废除，乡里被排除于官僚之外，官员只停留于知县及以上，与最基层的精英较为疏远。A“上下不通”是清代指陈州县之弊常见词汇之一，它反映的正是官僚体制垄断权力的必然结果，也即“向上负责制”，其核心任务是高效率地完成自上而下的任务，为此构建的组织形式和过程有悖于自下而上传达民意的职能，民众只是权威的追随者。B
二是设乡职与保甲配合，可以巩固清政府对基层的控制，如内阁中书渠本翘所说：“耳目易周，直可消患未萌。此事晋省行之独善，丁戊大祲而民无揭竿者，固由风俗驯厚，亦乡职克举之效焉。”（第2册，第683页）吏部文选司主事鲍心增不无欣慰地预言：“果行之，皆得其人，庶几狱讼衰息，盗贼稀少，邪会不作。”（第6册，第2597页）
三是推崇乡职以本地之人治本地之事，本质上仍延续了顾炎武“寓封建于郡县”之意，如翰林院侍读熙瑛认为“乡职之法，以一乡之人治一乡之事，临之以守令，无专擅之嫌，隆之以礼文，无闲冗之习，此法行而事无不治矣”（第3册，第1100页）。
四是认为冯桂芬此议中正副董由选举产生，此亦是泰西诸国富强之术，如吏部候补主事王焯指出，“乡亭之职亦即泰西公举之制，治民之道，未有善于此者”（第7册，第2881页）；都察院左副都御史曾广汉认为乡官之制，“周公用之而治平，管子用之而霸，西人用之而富强，本源虽殊，其致一也”（第17册，第7652页），以之作为复乡职合法性理由之一，不过这样的意见并不多，官员支持复乡职时依赖的主要还是《周礼》与两汉三老之制等传统思想资源。
反对设乡官的理由就比较多。与顾炎武等多从理念讲述乡官问题不同，官员多了一层行政实践上的考量，比较注重可行性。
不少官员均提到保甲、乡官的功能虽名异而实同，故不必在保甲之上再设乡
A康有为：《官制议》卷8《公民自治》，姜义华、张荣华编校：《康有为全集》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第7册，第272页。
B周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，北京：三联书店，2017年，第76—77页。
官，“保甲、团练责成乡绅，亦是乡职遗意，就此两端，力求整顿可矣，不必慕复古之名，更设乡职也”（第10册，第4313页），而且乡官也不能保证公正之人入选，内阁候补中书冯汝桓认为“乡党自好者，尤不屑为。若设乡职，所举不当，适足鱼肉乡愚，甚至妄作威福，挟制官长，其弊不可胜言矣”（第2册，第699页）。对本地人治本地事，亦有其难以克服的弊端，这是雍正年间鄂尔泰反对设乡官的主要原因，戊戌时亦不断有人提及，“若设乡职，则世居其土，亲故恩怨，了然于心，一旦假以事权，施威市恩，议令纷出，牧令而贤，不能相助为理；牧令不肖，适足交济其恶”（第15册，第6471页）。关于保甲与乡官，虽经冯桂芬辨析，但直至戊戌时期，不少官员仍然将其视为一体，并作为“乡官”不可行的重要理由。
“有治人无治法”的政治理念是反对设乡职的重要思想资源，他们以为官制名称无足轻重，关键在于得人。内阁学士兼礼部侍郎衔崇勋认为“州县果贤，行保甲、办乡团，视民事如家事，虽无乡职之名，公正绅耆以为保卫乡闾，孰不乐于相助？安用立正、副董之名，徒滋纷扰”（第1册，第425页）。“有治人无治法”代表着儒家最高政治理想，康雍乾三帝将“有治人无治法”引入用人选官的行政体制，也即为政在人，有了“治人”方能行使“治法”。A这固然体现了中国式“选贤任能”的精英选拔方式，但将“治人”置于“治法”之上，未尝不会变成对变革“治法”的疑虑。
对绅权扩张的警惕是官僚群体反对设乡职极其重要的因素。在反对意见中，对绅的评价多不友好，多用“劣绅”、“恶绅”、“刁绅”、“强绅”等词语来形容，对绅士也是以防范为主，令其只能“襄办善举。征收税粮、听断讼狱，万不宜令其干预”（第9册，第4071页）。皇权、绅权虽常被视作一致，甚至认为“对于整个权力结构来说，如果以县以下为界限的话，皇权与绅权一向是分工合作的。分工的方式相当于税制中的承包制，绅士在往昔似乎即是整个权力结构中基层地方上的一个承包代理者或是受委托的代理者，负责办理政府与人民之间的义务履行等事务，酌量各地情形拟订一个负担的标准”。B但在县以下的权威塑造中，皇权对绅权实际上存在相当程度的防范。官方最忌讳的莫过于乡职为绅士把持并构成对王朝统治的潜在威胁，工部尚书松溎、左侍郎凤鸣说得明白，“职如归乡，州县无用矣”（第20册，第8817页）；刑部浙江司掌印郎中和尔赓额等人也认为复乡职不过是使“上无权而下有权之意”（第15册，第6614页）；刑部主事武瀛更评价道，“久之绅重官轻，而牧令成虚设”（第17册，第7330页），而一旦乡官兼理词讼、征收等事，则
A刘凤云：《“有治人无治法”：康雍乾三帝的用人治国理念》，《求是学刊》2014年第3期。
B史靖：《绅权的本质》，费孝通、吴晗等：《皇权与绅权》，上海：上海书店，1991年，第162页。
其可“与地方官分庭抗礼”（第17册，第7420页），即令官员所选正董、副董得人而治，但“一切争讼责罚，悉归绅董，则巡检、县令不几虚设乎”？（第22册，第9669页）“今郡守县令既不能废，安能于郡县之外设如许多不官而官之人”（第23册，第10094页）。正是这种不信任感，使得官员们以一种贬低性话语来评价乡绅，对乡绅借助乡官获得合法性权力始终心存警惕。笔者发现故宫博物院所藏李鸿章关于《复乡职议》的批注意见，为《清廷签注〈校邠庐抗议〉档案汇编》失收，比较典型地体现他对绅权尤其是太平天国以后绅权扩张的不满及其可能与乡官结合给王朝统治带来威胁的警惕：
此议专为细民争讼便易而设。承平无事之时，风俗纯朴之地，民有老死不至县庭，多设乡官奚为？军兴以来，各省保甲、团练等局，多以绅董任之，听讼缉匪，俨然官吏，为牧令之爪牙，以乡里为鱼肉，屡见弹章，致烦案治。乡绅任事之效，亦可睹矣。A
以往学者也注意到皇帝本人对绅权扩张的警惕，如乾隆帝曾批复，“此等所举族正，皆系绅衿土豪，若明假以事权，必至倚仗声势，武断乡曲，甚而挟嫌诬首，及顶凶抵命，何不可为？”B但大体而言，清朝统治者包括中下层官吏对乡绅保持了一种至少中立的评价，官绅之间关系大体和谐，观《官箴书集成》关于县令赴任拜访乡绅的官箴可知。至于这种和谐关系何时逆转的，费约翰对“土豪劣绅”在近代以来话语演变进行了梳理，指出“土豪劣绅”作为术语有民国政治“语言象征”和“社会结构”两方面的功能，“土豪劣绅”并非捏造的新词，也不是外来语，而是“中国本土语，在帝王时代较少被人使用，一到民国时期就越来越频繁地出现在人们的语汇中，口气越来越激烈”。C即使从文学作品中对乡绅形象的建构来说，大致从1905年开始，众多小说开始了对士绅的批判，以绅权的膨胀和异化为中心，揭露士绅“劣”的种种表现，民初以降则进一步将劣绅脸谱化，尤其以鲁迅在《阿Q正传》中塑造的“赵家人”为典型。D王先明注意到清末民初关于绅权的集体记忆呈现截然相反的价值取向，从“四民之首”到“无绅不劣”。E从《校邠庐抗议》签注意见中官员对“绅”的评价来看，“劣绅”、“刁绅”的整体印
B《高宗实录》卷1335，乾隆五十四年七月辛亥，《清实录》第25册，北京：中华书局，1985年，第1101页。
C费约翰：《“土豪劣绅”与中华民国：广东省例析》，牛大勇、臧运祜主编：《中外学者纵论20世纪的中国——新观点与新材料》，南昌：江西人民出版社，2003年，第320页。
D冯仰操：《清末民初小说对士绅形象的建构》，《社会科学论坛》2017年第1期。
E王先明：《历史记忆与社会重构——以清末民初“绅权”变异为中心的考察》，《历史研究》2010年第3期。
象至迟在戊戌之时已然形成，而“土豪劣绅”话语的形成，或可追溯至更早，可能与咸同以后绅权上升有关。
冯桂芬复乡职的设计中，并未考虑到过多制度配套，而许多官员从制度保障的角度思考了这一问题。乡职中的正董、副董有升迁为杂职的途径，这也是乡官可“通上下之情”的制度保证，但这样一来，立即遇到了铨选的难题，署礼部右侍郎徐致靖意识到“现时仕途繁冗，若行乡职，则杂员之需次者，将安归乎？必也永停捐例，乃可徐议复古耳”（第11册，第4556页）。在官缺严重短缺的情况下，科举正途的铨选尚无法保证，清政府又如何为乡官预留晋升空间？这也充分说明，近代以来的制度革新，牵一发而动全身，即使像乡官这样的县下制度调整，都需要一系列配套改革，以至改革的巨大争议始终挥之不去，无法达成共识，也就更不可能付诸实施。
五、乡官在地方自治话语中的激活
乡官之制，在戊戌之时尚未获得足够认同，其后仅有零星的议论。1901年《申报》曾刊载《设乡官议》，所引仍是顾炎武、冯桂芬等人的见解。A1902年邓实从封建、郡县角度论乡官之利，大体同意顾炎武《郡县论》。B同年，前山东莒州知州蒋楷曾向袁世凯上“乡官条议”，极言乡官复设之重要，“无乡官则无户籍，无户籍则无民兵，无民兵则无内政，无内政则无国民，无国民则无学士，士不向学则人材消乏，百弊丛生”，呼吁“斟酌周礼，参考西法”设置乡官。C但就官方而言，依然在回避使用“乡官”的名称，尽管其改革的思路是一致的。光绪二十九年赵尔
A《设乡官议》，《申报》1902年1月10日，第1版。
B邓实：《鸡鸣风雨楼治言（乡官）》，《政艺通报》1902年第5期，第1页；第6期，第2—
3页。
C蒋楷：《上袁制军乡官条议》，《经济丛编》1902年第20期，第1—12页。
巽曾在山西整顿“乡社”，将原有名目繁多的基层组织人员统一称为“社长”，扩大社长事权，以“职衔”和合法性收入奖励之，要求州县官给予其应有的礼遇以增强其权威性。A其做法与顾炎武等人所论极为接近，但值得注意的是，赵尔巽辩称他的做法“原与设立乡官不同”，B直到此时，就官方话语而言，“乡官”依然是一个敏感词汇。
1905年，在内外压力下，清政府派出了载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨五大臣赴日本、欧美考察，次年正式宣布预备立宪。五大臣把地方自治作为考察重点，载泽在英国注意到：“至其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密……以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛。”C自宪政编查馆设立，地方自治迅速获得了话语权，成为立宪基础。
此次乡官讨论，除了仍然援引《周礼》及顾炎武、冯桂芬等人的见解以外，多了介绍西方自治的内容。如山东道监察御史徐定超引顾炎武“天下之治，始于里胥，终于天子”及“小官多者其世盛，大官多者其世衰”之语，又引东西各国富强在于地方自治，“宜远师古代乡官之制，旁参西国自治之法，由民间公举才望卓著之人，上之有司，使之办理地方之事，以补助地方官吏之所不及”。F两江总督端方、江苏巡抚陈启泰所讲甚为明确：
A参见朱淑君：《清末乡官议设初探》，《首都师范大学学报》2012年第3期。
B赵尔巽：《奏为酌拟整顿乡社办法事》，光绪朝，无具奏日期，朱批奏折，档号04—01—30—0005—009，中国第一历史档案馆藏。
C《出使各国考察政治大臣载泽等奏在英考察大概情形暨赴法日期折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，北京：中华书局，1979年，第11页。
D顾瑗：《奏请设立乡官以辅州县事》，光绪三十二年，无具奏日期，录副奏折，档号03—5618—062。
E张分田、萧延中：《中华文化通志·学术典·政治学志》，上海：上海人民出版社，1998年，第492页。
F《御史徐定超奏更定官制办法十条折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第169页。
臣等伏念地方自治之制，其名词译自日本，其经画始于欧美。自列强均势，凡政治学家之言，皆曰非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本。而疑中国数千年来，有官制无自治。臣等以为周之闾胥、比长，与汉之三老、啬夫，虽命自国家，事殊团体，然其受任自选举而来，其用人必不出本郡。揆诸自治之义，不啻导以椎轮。必谓中外治术不同，犹非新旧沟通之论。A
乡官在地方自治的语境中被重新激活，并被赋予了富国强民的重任。戴鸿慈认为“各国之强，莫不原于地方自治，夫设官本以为民，而有时官为代谋，转不若民之自谋为得者，是以必区官治、自治，相辅而行”，但是“中国乡官废于隋、唐之季”，故而造成中国之落伍于时代，若欲富强，地方自治还要优先于立宪。出使德国大臣杨晟指出中国地方行政的缺憾是亲民官之下别无分治之官，除了汉三老、啬夫有明定职权外，其他皆应官役而已，非为治地方而设，三代乡闾之制从此尽坏，故实行地方自治是当务之急。B
清廷依然试图以官督民办的方式推进地方自治，为此不得不对中国“乡官”旧制重新作了一番阐释，避免将乡官与地方自治直接等同而排斥官治。宪政编查馆明言“地方自治之名，虽近沿于泰西，而其实则早已根荄于中古，《周礼》比闾、族党、州乡之制，即名为有地治者，实为地方自治之权舆。下逮两汉三老、啬夫，历代保甲乡约，相沿未绝”，将“地方自治”纳入中国历史的连续性中，传统保甲、乡约等组织由官管控的合法性得以在新政之下继续存在。果不其然，宪政编查馆称“自治者，所以助官治之不足也”，“无官治，则无所谓自治，犹无二物，则无所谓彼此。自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督。故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词”。C
A《两江总督端方等奏江宁筹办地方自治局情形折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第722页。
B《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》《出使德国大臣杨晟条陈官制大纲折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第378、397页。
C《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第724—725页。
D中国第一历史档案馆编：《清廷签议〈校邠庐抗议〉档案汇编》，第12册，第5033页。
三十三年五月，奕劻与孙家鼐曾奏请仿照古乡遂设官之法，将各省毕业学生先以乡官考试任用，以本地之人办本地之事，以佐州县以下各官之不逮。A据《大公报》报道，当年八月，张之洞接受慈禧太后召见时“力请两宫，实行三事：（一）速设议院；（二）设置乡官；（三）实行自治”。B未久，清廷正式下令各省试办地方自治，C次年三月，闽浙总督松寿奏请定乡官考试任用章程。D《顺天时报》等迅速报道了这一消息。E新政时期提倡臣民上书言事，广开言路。甘肃举人王继志曾写了请求重设乡官的呈文，他所谈论的内容虽是乡官，但已大多借鉴西人之法，“欲行三代之法于五洲立宪之时，折衷时论，开宗明义，固莫先于地方之自治……在所以慎选乡官也”，王氏赞同中学堂毕业的“新进少年”出任乡官，但也强调选举之法的重要性，“无分族类，亦先选其行与能而已”。F王氏已认识到直接选举和间接选举，且破除选德选能的争论而一切以选举为旨归，较之前的讨论已深入许多，只是最后仍回归到“三代选举之法”上，当然这也可能是在“呈文”这类向皇帝进奏的特殊文书中不得不采用的修辞而已。
但最终，清廷开始推行地方自治后，乡官之名被舍弃，宪政编查馆的解释是
“现民政部正在拟订自治通则，各州县之城镇乡皆得设立自治会，办理自治事宜，所有会员均由本地选举，其为法虽与任用乡官稍异，其收效实与设立乡官相同”。G自此以后，“乡官”从政治讨论中消失了，转眼之间，随着现代学术机制的建立，考订秦汉乡官制度成为学术研究的一部分，再也掀不起政治上的任何波浪了。
A奕劻等：《奏为各省毕业学生请先以乡官考试任用并均以国文为重事》，光绪三十三年五月二十日，录副奏折，档号03—9286—034。
B《张相国请办三事》，《大公报》1907年9月25日，“要闻”，第3版。
C《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，第724页。
D松寿：《奏请饬宪政编查馆王大臣明定毕业学生考试任用乡官章程事》，光绪三十四年正月二十六日，朱批奏折，档号04—01—01—1086—097。
E《请定任用乡官章程》，《顺天时报》1908年4月16日，“时事要闻”，第7版。
F王继志：《为遵旨陈言立宪请崇礼教并施行重乡官慎选举等事呈文》光绪三十三年，无具奏日期，录副奏折，档号03—5619—028。
G《无庸议设乡官》，《大同报》（上海）1908年第9卷第18期，“政界新闻”，第32页。
余论：乡村行政“上下不通”与近代新政体建设
关于传统中国的治理体系，最为概括的描述是费孝通的“双轨政治”，自上而下的皇权与自下而上的绅权在县级衙门交汇，共同构成对乡村的治理。这样一种认识，建立了一个以县为单位，之上的官僚制与之下的自治相互沟通、相互平衡的治理结构。这固然是乡村运行机制的一面，但若从历代尤其是清代官方自上而下观察行政运行的角度，反而是“上下之情不通”，中国国家治理在县这一层级明显出现了制度困境。
从该层意义上而言，直到清代，中国依然是一个典型的传统国家，存在着看似矛盾的两个特征：国家管辖范围宽泛，专制权力强，但另一方面国家实际渗透能力弱，有效的官僚制度难以建立，中央权力只能直接控制到县级。C国家对乡间的治理缺少必要的官治资源，意味着它必须依赖于各类委托组织，并且无意于将其转化
A关于国家规模的概念在理解中国问题上的重要性，可参见泮伟江：《如何理解中国的超大规模性》，《读书》2019年第5期。
B岩井茂树：《中国近代财政史研究》，付勇译，北京：社会科学文献出版社，2011年；何平：《论清代定额化赋税制度的建立》，《中国人民大学学报》1997年第1期。
如此一来，中国国家治理结构出现了典型的以县为分界的“上下分裂”，其上是科层化的官僚制，其下带有相当程度的自治色彩，体制的上下运行呈现不同的逻辑结构。县级及以上官员因回避制度打破了其与籍贯地之间的联系。同时，官员无法久任，使得国家对于地方治理的整体逻辑呈现“控制”大于“治理”的倾向，一个好处当然是有助于消除地方的潜在反抗，但亦削弱了州县与乡村之间的联系。乡村在“郡县空虚”的形势下，逐渐发展出自身的一套运行逻辑，包括“乡绅”在宋代以后的兴起。这样一套逻辑大多是非正式、礼仪性、差异化的。县级以上是高效统一的官僚体制，县级以下是无效率的平衡机制，保甲等基层组织只是试图在分裂的体制内弥合起一种中介关系，但它既未能得到国家的认可，始终没有获得“乡官”的身份，又受制于乡绅在地方上的权威和权力网络，无法真正自如地将国家专制权力推进到最基层的乡村社会。
近代以来，中国面临着巨大的挑战，这种挑战既来自于内，也来自于外。传统
A萧公权：《中国乡村：论19世纪的帝国控制》，第595—596页。
乡间社会的松散治理模式也面临着巨大的挑战。“富国强兵”成为时代要求，要将人民组织起来，改变“一盘散沙”的局面。在鸦片战争到戊戌变法之时，冯桂芬、陈炽等人提出设立乡官的设想，并进入官方视野，与其说它依赖于《周礼》等传统思想资源的回归，毋宁说是现代西方政府所表现出的组织化程度给予中国的刺激。甲午战争以后，这种刺激达到了顶点，求变求新成为时代的要求。如果说国家对于乡村失控与绅权扩张的担忧在戊戌时期还表现得比较明显，到了清末新政之时，这种忧虑已荡然无存，几乎所有群体都赞成设置乡官以推进地方自治，与戊戌之前对乡官的否定形成鲜明对比，由此开启了国家权力向乡村组织化渗入的过程。这一过程虽然可以从清代雍正、乾隆年间将佐杂官员分防地方，并划分辖区窥见端倪，但真正大规模、成建制地进入并在县级以下建立一级行政实体的努力，则是从清末新政全面开启的。A有清一代官方对“乡官”态度的转变，尤其是自戊戌变法至清末新政之间的巨大变化，正体现着近代中国这一具有转折意义的历史进程。
A杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，1994年；王铭铭：《社区的历程——溪村汉人家庭的个案研究》，天津：天津人民出版社，1997年。
B张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第26页。
C杨念群：《中层理论——东西方思想会通下的中国史研究》，南昌：江西教育出版社，2001年，第148页。