资源约束日益趋紧，如何从土地供给端发力，倒逼经济转型升级、推动高质量发展？
自然资源部日前印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（以下简称《通知》），提出向批而未供土地和闲置土地亮剑，强力破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率，以改革举措切实落实党的十九大精神、深化供给侧改革、推动高质量发展。
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据悉，近年来，全国新增建设用地需求持续减少，而批而未供和闲置土地规模有增加趋势。据土地利用变更调查初步结果测算，2017年全国人均城镇工矿用地约145平方米，远高于国家标准。自然资源部国土空间规划工作小组有关负责人指出，基于这一现实，今年自然资源部在分解下达地方的用地计划中，严控了新增城镇工矿用地，加大了农业农村发展用地安排，着力保障基础设施建设。“其目的就是要落实中央关于节约优先、保护优先、绿色发展的要求，向地方传递鲜明的政策导向，推进土地利用质量变革、效率变革、动力变革，切实提高节约集约用地水平。”
有关负责人表示，创新建设用地“增存挂钩”机制，意味着今后各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划时，将把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。下一年度的土地利用计划安排，将根据各地区处置批而未供和闲置土地的任务完成情况实行指标奖励和核减。
面对批而未用土地和闲置土地顽疾，《通知》给出了五剂“良方”：
01
大力推进土地利用计划“增存挂钩”
各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。
要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。
02
规范认定无效用地批准文件
各省（区、市）要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；
03
有效处置闲置土地
对于企业原因造成的闲置土地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。
对于非企业原因造成的闲置土地，应在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。
04
做好批而未供和闲置土地调查确认
对于闲置土地，地方各级自然资源主管部门要按照实际情况和有关要求，对土地市场动态监测监管系统中的数据进行确认，并在本地政府组织领导下尽早明确处置原则、适用类型和盘活利用方式等。
05
加强“增存挂钩”机制运行的监测监管
地方各级自然资源主管部门要充分依托部综合信息监管平台，加强建设用地“增存挂钩”机制运行情况的监测监管。国家土地督察机构要将批而未供和闲置土地及处置情况纳入督察工作重点。对于批而未供和闲置土地面积较大、处置工作推进不力或者弄虚作假的地区，依照有关规定发出督察意见，责令限期整改。
“实行建设用地‘增存挂钩’机制，旨在调动地方积极性，倒逼各地进一步盘活利用批而未供和闲置土地，形成节约优先的绿色发展导向。”自然资源部有关负责人表示。
专家解读
增加土地利用效率
2014年，原国土资源部（自然资源部）曾开展节约集约用地专项督察，结果显示，2009年至2014年的五年内，全国形成批而未供土地1300.99万亩，闲置土地105.27万亩。
这105万亩闲置土地处置成为国务院重点督查任务。据了解，到2016年底，已处置完毕98.22万亩，处置比例为93.6%。
但闲置土地并未减少，甚至还有所增多。
而土地闲置和低效利用，对住房市场的影响同样巨大。根据自然资源部《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》，2017年，督察新发现闲置住宅用地3148宗，约合23.8万亩。
而自然资源部发布的另一份《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》则显示，2017年，全国累计供应国有建设用地60.31万公顷（904万亩），其中住宅用地8.43万公顷（126.45万亩）。
2017年，自然资源部与住建部曾联合发文，要求各地要根据商品住房库存消化周期，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序，对消化周期在12-6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。
而易居研究院的数据显示，受其检测的100个城市，在2018年6月份的新建商品住宅库存去化周期仅为9.8个月，处于历史低位水平。
尽管新发现的23万亩闲置住宅用地并不属于新增的126万亩住宅用地，但这样的土地利用效率，对保障住房供应，加快住房供给制度改革，建立长效机制显然有所阻碍，这也被认为是此次《通知》出台的重要原因之一。
改善监管闲置
根据我国土地管理法及自然资源部出台《闲置土地处置办法》等规定，对非政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，对闲置满一年的，要按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，闲置满两年的，要无偿收回国有建设用地使用权。
但在实际落实过程中，由于土地闲置往往涉及政府责任，同时一些地方出于政绩考量，对企业和项目建设超时的监管意愿不强，执法难度较大。
一位北方省份的地产人士告诉21世纪经济报道，闲置土地形成的原因主要包括政府和企业两方面因素。
该人士指出，政府方面，“毛地”出让拆迁难、城市规划调整和项目审批程序繁琐等因素，是造成土地闲置的重要原因。而企业方面，仍然存在个别企业囤地圈地、炒地皮谋利的现象。同时，企业因为资金、项目前景等各种原因放缓或停止项目建设的现象也有存在。
对此，《通知》指出，对于企业原因造成的闲置土地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。
对于非企业原因造成的闲置土地，《通知》要求，应在本级政府领导下分清责任，按规定处置。闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。
而叶剑平则指出，过去虽然强调整治闲置土地，但一直没有具体的解决办法抓手，不能解决存量开发成本高而增量开发成本低的问题，难以抑制地方城市发展的扩张型路径依赖，《通知》通过审核土地利用效率来确定建设用地指标，将给与地方政府更多处理闲置土地的内生动力，改善闲置土地背后的监管闲置问题。
2018都市近郊型特色小镇与田园综合体标杆项目考察-长沙站
长沙-浔龙河站
【游学地点】湖南-长沙
【考察对象】文旅地产开发及产业链董事长、总经理核心高管团队（人数限定50人）
【主办单位】北京壹方城智汇科技有限公司汗马研习社
【游学形式】考察+研讨+资源联接，推动企业实战转型、有效对接转型资源、加速联合发展、创新企业家讲创新案例围绕创新项目战略、策划、运营进行度的研讨
浔龙河生态艺术小镇
1、都市近郊型特色小镇标杆
项目规划占地面积14700余亩，计划总投资140亿元。自2009年启动建设以来，项目依托浔龙河便捷区位交通优势、优美生态环境优势、深厚人文底蕴优势，从盘活乡村资源和促进民生两部分入手，率先破题城乡发展瓶颈，推进城市公共服务向农村覆盖、城市基础设施向农村延伸、城市现代文明向农村辐射。
通过对乡村环境、乡村文化等“乡愁”予以保留，大力发展农村综合产业，形成“教育产业为核心、生态产业为基础、文化产业为灵魂、康养产业为配套、旅游产业为抓手”的产业格局，打造“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的诗意栖居，实现全民安居、乐业、乐享生活。
2、浔龙河项目产业发展成效显现
教育产业方面：引进北师大附属学校，开发建设集幼儿园、小学和中学的优质学校，培育园区教育产业引擎，一期规划班级54个，将于2018年9月开学，同步打造童勋营中小学国防素质教育基地、科普教育基地、营地教育基地、民兵训练营、基层党建培训、特色小镇运营培训、职业农民培训基地等多元化产品，形成了融基础教育、研学教育、培训教育于一体的综合性教育示范园。
生态产业方面：完成了现代农业基地及加工厂、花木基地、浔龙河麦咭农场建设。
文化产业方面：完成了《浔龙河》电视剧拍摄、创作了长篇小说《浔龙河传奇》，启动了与湖南金鹰卡通频道的合作，成为《疯狂的麦咭》、《嘭！发射》、《麦咭嘉年华》、《麦咭当厨》等影视文化的拍摄录制基地，园区正在筹建田汉文化长廊、田汉大剧院等，深度挖掘和传播田汉文化，并致力于以浔龙河创客孵化平台为载体，打造中国首个万亩生态艺术众创空间。
教育产业方面：将国有建设用地、集体建设用地、流转土地进行混合使用、合理布局，加速打造集养老、养生、旅游为一体的康养生态圈。
旅游产业方面：打造完整的研学旅游目的地产品体系和研学旅游体验，形成研学游、生态游、乡村游、文化游、康养游等业态丰富的旅游产品。
3、运营主体：特色小镇专业运营商
湖南棕榈浔龙河生态城镇发展有限公司由湖南浔龙河投资控股有限公司、棕榈生态城镇发展股份有限公司共同组建。公司于2009年注册成立，注册资本2亿元，是一家中国新型城镇化大背景下的特色小镇专业运营商。产业范围主要为生态环境治理、基础设施建设、现代农业、文化旅游产业投资与管理、旅游景区规划设计、房地产开发经营等。
洋沙湖国际旅游度假区
洋沙湖国际旅游度假区项目位于“国家十三五规划”中一带一路、长江中游城市群中部，立于环洞庭湖核心、湘江之东、芙蓉路北，南临长沙30公里，离黄花国际机场60公里，水上航线可南下橘子洲、北上洞庭湖。
依托万亩洋沙湖生态山水资源，以“传承千年渔窑文化，独享七星欢乐假日”的文化休闲度假理念，按照三大国家级标准（国家级旅游度假区、国家5A级旅游景区、国家生态旅游示范区）规划、建设和运营，将项目打造成一个集“旅游风景观光区、生态幸福宜居区、商务休闲引领区、健康运动修心区、企业发展拓展区、家庭幸福快乐开心区、生态农业科普教育区”七大旅游产业于一体综合性一站式旅游目的地。
项目以七大旅游产业与十四个核心旅游项目为基础，以独具湖湘特色的水文化为灵魂，开创七大水名片和七星度假系统，填补湖南“山、水、人、镇”景区中“水”景区的空白，开启湖南水文化名片，缔造中部的博鳌、世界的洋沙。
项目总规划面积约2.6万亩，预计总投资约200亿元，已完成投资过50亿元。规划未来达到年度千万级旅游人次，辐射半径近800公里，发展潜力巨大。
目前，洋沙湖国际旅游度假区已纳入《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》范围，入选国家旅游局联合国家开发、中、农、工、建、招商等9家银行评选的“2015年中国旅游投资优选项目”，并被列为国家级湿地公园、湖南省“旅游251”重点工程、长株潭“两型社会”滨湖示范区重点工程、环洞庭湖生态经济区重点工程、岳阳市“双百”重点工程。
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【主办单位】北京壹方城智汇科技有限公司
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