1、落实管护责任单位，签订管护责任状。根据中央及省市有关要求，结合国家重点生态公益林在云县的区域分布特点，按照管护区域的难易程度，云县设立了：丙柏山管理所、大丙山管理所、大朝山管理所、黄竹林箐林区管理所、大宗山管理所、大亮山管理所、灯盏箐管理所、红花山管理所、老鲁山管理所、勤山管理所等10个国家级重点公益林管理所，28个管护站。在此基础上，县林业局与管护责任单位(管理所)签订了10份管护合同(a)。
20*年，通过进一步明确了管护单位和管护人员的责任，把管护责任落实到具体单位、落实到人和山头地块，确保重点生态公益林区在管护上不留死角。
(三)完善管理办法和规章制度
为确保了重点生态公益林管护到位，措施到位，县林业局制定了《云县生态公益林管理办法》、《云县管护人员聘用办法》、《云县管护人员录用考核管理办法》等规章制度。规范生态公益林的管理保护工作。各管护责任单位根据自己的实际，制定了具体的管理办法，提高了管护人员的责任心。通过落实管护责任人，层层签订责任状，制定管护人员奖惩措施及办法，通过落实管护责任人，层层签订责任状，制定管护人员奖惩办法等一系列措施，20*年来，我县国家重点生态公益林正规化、规范化管理逐渐凸现。
(四)宣传措施有力，培训工作到位
(五)认真签订禁、限伐协议
(六)严格资金使用
1、设立专门帐户，严格资金使用。按照重点生态公益林资金设立志帐，专款专用的原则，我局财务室对到位的森林生态效益补偿基金设立了专户管理，严格按照规定使用。
2、及时兑现，规范支出。在重点生态公益林资金就位迟缓的情况下，我县认真做好重点生态公益林的管护工作。目前20*年已将结束，但补偿基金至今未到。我局在资金十分困难的情况下，筹措部分资金按月发放部分管护人员的劳务费。
(七)重点公益林管护效果显著
通过落实责任，强化管理，全县的国家重点生态公益林管护效果显著，区域内生态环境明显好转。
1、坚持重点公益林的管护与森林防火工作相结合，认真做好森林防火宣传工作，贯彻森林防火“预防秋主，积极消灭”的方针。20*年度全县重点公益林均无森林火警、火情发生，森林防火取得了明显效果。
2、坚持重点公益林的管护与森林病虫害的防治、监测工作，重点监测松材线虫、松毛虫等危害性强的病虫害的发生。
3、坚持宣传教育与打击破坏重点生态公益林的违法行为相结合，禁止在重点生态公益林区滥伐盗伐、采沙、采石、非法征占用林地、毁林开荒等破坏资源的活动。
(八)组织了大量的人力、物力进行开展省级公益林的区划界定工作。在市林业局帮助指导下，此次公益林区划在*年森林分类经营和2004年国家重点公益林区划界定基础上，云县林业局抽调了24名工程技术人员，经过近两个月的共同努力，把符合条件的地方公益林区划纳入省级公益林范围。本次区划界定的公益林面积共52.59*1万亩，其中：区划省级公益林面积41.53526万亩，预留国家级公益林11.*495万亩。通过本次公益林区划后，全县生态公益林与商品林的比例由原来的35︰65调整为31︰69。
二、基本情况
截至20*年度，经国家林业局审查批准，云县共实施森林生态效益补偿面积41.8万亩，涉及全县12个乡镇90个村民委员会。其中：国家重点公益林39.51万亩(第一批为33.72万亩，第二批为5.79万亩)，省级重点公益林(试点)2.29万亩。按林地权属分：国有林面积计26.8884万亩;集体林面积计14.9116万亩，其中：未划分到户的集体林面积3.93494万亩，已划分到户的集体林面积10.97666万亩。使用管护人员147人(其中：重点生态公益林区117名，县财政拨款30名)。国家及省级重点生态公益林建设启动以来，通过对项目实施范围内的林地切实加强管护，全面促进了我县生态环境建设。
三、下步工作打算
进入2009年度，针对全县国家级重点生态公益林在管理中面临的实际情况，计划抓好以下工作：
一是认真贯彻落实中央省市有关生态公益林补偿工作的一系列管理规章制度，采纳和借鉴其他市县的先进经验，进一步规范我县重点公益林生态效益补偿项目管理工作。
二是进一步加大宣传力度，增强公民生态保护意识，提高保护生态的自觉性和主动性。
三是按照批准的《云南省云县国家重点生态公益林生态效益补偿实施方案》，认真组织实施重点生态公益林森林资源监测，宣传牌建设等工作。
四是切实加强全县147名护林员的管理使用及考核工作。对不履行管护合同、工作责任心差、管护效果不明显的护林员坚决解聘;奖励巡山护林积极性高、责任心强、管护效果明显的护林员。
六是对全县实施的39.51万亩国家重点生态公益林及省级重点公益林(试点)2.29万亩开展重点巡护，确保其发挥最佳生态效益。
七是全面健全和完善各种规章和管理制度。
八是如期及时拨付公益林补偿资金。
九是建立健全有关重点公益林档案，规范档案管理。
四、存在的问题
一是各种规章及管理制度尚未健全。
关键词：公益林；建设管理；建议
中图分类号：F326.2文献标识码：ADOI：10.11974/nyyjs.20160432158
1磐石市公益林建设管理现状
1.1区划界定
自2004年开始，磐石市按照国家级和省级公益林区划界定办法，围绕境内辉发河、饮马河及其1、2级支流等生态区位陆续进行了科学区划。磐石市现已纳入公益林管护面积14.60万hm2，其中国家级公益林管护面积11.34万hm2、省级公益林管护面积3.26万hm2，分布在磐石市14个国营林场，主要包括水源涵养林、护岸林、水土保持林、风景林等亚林种。公益林管护面积占磐石市林地面积的80%，权属全部为国有。
1.2机构建设
为保证公益林管理工作顺利开展，磐石市成立了由主管农业的副市长任组长、市林业局长任副组长、市财政、审计局长和市林业局副局长为成员的市重点公益林管理工作领导小组，制定各项管理办法和实施细则，组织开展重点公益林检查监督等工作。各基层林场也分别成立了重点公益林管理站，配备站长、副站长、监管员、档案员和报账员，负责重点公益林的管护、防火及病虫害防治等管理工作。磐石市公益林管护人员共录用425人，其中监管员64人，护林员361人。护林员人均管护公益林面积404.4hm2。
1.3组织管理
结合磐石市工作实际，先后制定并完善了《磐石市重点公益林检查验收方案》、《磐石市重点公益林护林员考核管理细则》和《磐石市重点公益林监管员考核管理细则》等。一整套规章制度的建立和实施，使磐石市重点公益林管护工作有章可循，有法可依，从而约束磐石市公益林管护人员各尽其责，积极巡山管护，发现违法案件，及时制止和上报违法案件。各公益林管理站与公益林管护人员全部签订了管护合同，落实了管护责任，明确了管护责任和义务。
为了让众多百姓了解重点公益林管护工作，在重点公益林面积相对集中、区位重要地段，以县（市、区）人民政府名义设立永久标志碑（牌）26处，每个管护责任区设立1个管护责任区牌360处，管护责任区交汇点埋设标桩1900个。投入110余万元，先后购置2批GPS定位手机，在各林场、林业站建立了公益林地理信息管理系统，为全体管护人员配备了GPS手机。通过使用GPS手机对管护人员巡护期间进行定位，有效地监督了管护人员巡山管护。
几年来，实施重点公益林管护，使磐石市毁林开荒、乱砍滥伐、侵占林地现象明显减少，林政案件逐年下降，公共管护力量得到加强，实现了全年无重大森林火灾和森林病虫害成灾率为零的目标。
2公益林建设管理的建议
2.1提高公益林补偿标准
林木权属为国有的国家级和省级公益林补偿资金标准过低，2015年以前一直执行2001年的生态公益林补偿标准即5元/667m2。由于物价上涨，管护人员巡山用交通工具燃油费用增加等因素影响，出现公益林补偿费用严重不足问题，严重影响公益林管护人员的工作积极性。虽然2015年国家级公益林补偿标准由原来的5元/667m2提高到6元/667m2（省级公益林还没有提标），但是与当前物价上涨幅度相差较远。建议将林权国有的公益林补偿标准提高到15～20元/667m2。
2.2加大林政执法力度
重点公益林管理坚持以保护为主，保护、培育相结合的原则，不断提高林分质量，最大限度地发挥生态功能，各级林业主管部门应从严查处在重点公益林内滥砍盗伐、侵占林地、毁林（草）开荒、滥捕乱猎、乱挖滥采等破坏森林（草地）资源的违法案件，确保重点公益林资源的安全。针对对公益林管护人员上报的林业违法案件要做到及时受理、查处、反馈处理结果，建立和完善监督机制，确保工作落实到位。
2.3加强高新技术的应用
2.4保护与经营有机结合
公益林保护的目的是保护林木和林地免遭破坏，最大限度的发挥其生态和经济功能。因此，公益林区内，在保证不破坏植被的前提下，允许护林员在林下开展种植养殖等多种经营项目，增加护林员收入。护林员与公益林管理站签订合同，逐步实现公益林管护与开发经营有机结合，实现管护效果与个人收益双赢。
2.5加强交通工具的配备应用
保护和管理好重点公益林资源，增强森林生态功能对于培育和合理利用森林资源、维护生态安全、促进经济社会可持续发展具有重要作用。经上级主管部门核实，目前已落实补偿的重点公益林面积73.64万亩，涉及新集等11个乡镇、国有林场。由于种种原因，我县重点公益林大部分属中幼林，林相单一，林分质量差，生态调节能力较弱，管理任务繁重。各级政府、各有关部门一定要站在维护国土生态安全、实现可持续发展的高度，重视重点公益林的建设和管理工作，增强重点公益林管理工作的责任感和使命感，坚持统一规划、依法保护、严格管理、分级负责、权责一致的原则，认真搞好区域内的重点公益林建设、保护和管理，按照森林自然演替规律，实行造、补、抚、管相结合，努力把我县重点公益林建成树种多样、结构合理、功能齐全、生态效益和社会效益长期稳定的森林生态系统。
二、采取有效措施，搞好重点公益林管理工作
（一）加强宣传，增强广大群众管理重点公益林的意识和责任。在重点公益林周边的主要山口、河流交叉点、交通路口等显著位置，以当地人民政府及县林业局的名义，设立永久性标志牌，标明重点公益林的范围、面积及管护要求等内容。同时，通过广播、电视、标语、宣传车等多种形式，向广大群众广泛宣传加强重点公益林管理的重要性及破坏重点公益林应负的法律责任，使群众既增强管护意识又掌握管理办法，为重点公益林管理打下良好的群众基础。
（二）组建重点公益林管理队伍，建立和完善重点公益林管护责任制。县林业局、乡镇政府（区、场）要切实承担起重点公益林管理职责，发动群众建立护林公约和自发护林，以乡镇为单位配备一批专职护林员，签订护林合同，具体负责公益林管护工作。加强专职护林员的选聘、管理、考核工作，乡镇（区、场）农村经济发展服务中心要积极协助林政部门及时查处破坏重点公益林资源的违法行为。形成专业护林、兼职护林与群众分散护林相结合的重点公益林管护格局。
（三）认真落实重点公益林管理措施。重点公益林林区实行封山育林，禁止乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采乱挖、乱占林地等各种破坏重点公益林资源的违法行为；落实森林防火行政领导责任制，加强重点公益林防火工作；及时开展森林病虫害的预测预报，加强检疫管理，加大森林病虫害治理力度；在重点公益林区内开展森林旅游等经营活动，需写出申请报县级以上林业行政主管部门，经专家进行生态影响论证可行后批准实施。
（四）切实用好森林生态效益补偿基金。拨付到县的中央森林生态效益补偿基金为每亩每年4.5元，县林场可根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》及《省森林生态效益补偿基金管理办法》自行安排使用；集体林区中央森林生态效益补偿基金分配办法：林权人或承包人护林劳务费每亩每年1.5元和补植补造抚育费每亩每年1元，共计2.5元/亩，由县公益林管理办公室核准后，通过财政主渠道直接发放到户；专职护林员劳务费每亩每年1.5元和补植补造费用中提取的每亩每年0.5元，共计2元/亩，由县财政局划拨到县公益林管理办公室,依据县乡重点公益林管理及护林员年度考核情况，县公益林办将护林员工资拨付到乡镇公益林管理机构发放给专职护林员，补植补造资金在县公益林办验收合格后拨付。
1.1林改后公益林管护制度需要健全
1.2林改后公益林管护方式需要完善
1.3林改后公益林补偿措施需要落实
1.4林农生态意识和法律意识需提高
二、加强林改后公益林监督管理力度
2.1建立健全公益林管护制度
2.2及时落实公益林补偿措施
2.3构建多元公益林管护模式
三、结语
关键词：
集体生态公益林；生态效益；补偿机制；森林管护；北京市
中图分类号：S7272；S750
收稿日期：2012-11-12
基金项目：北京市教委科学研究与科研基地建设项目。
作者简介：汪锦辉（1982-），男，安徽黄山人，工程师。主要研究方向：森林可持续经营。
通信作者：邓华锋，男，湖南涟源人，副教授。主要研究方向：森林经理。
林业调查规划第37卷第6期汪锦辉，等：北京山区集体生态公益林管护情况调查分析
北京市位于华北大平原西北部，全市林地总面积达1054万hm2，生态公益林751万hm2，其中，山区生态公益林684万hm2，占生态公益林总面积的911%，森林覆盖率3547%。山区生态公益林主要分布在河流、水库上游集水区、水土流失易发区、生态脆弱地区、重点风沙危害区、历史名胜景区和重点林区，其重要地区多为交通不便、集体经济薄弱、就业困难、农民收入低的经济、社会发展滞后区，主要功能对改善首都生态环境、促进首都经济、社会全面、协调、可持续发展发挥了重要作用[1]。山区集体生态公益林分布、地位、特点决定了实现山区可持续发展必须建立山区生态环境建设的长效机制，探索农民养山就业的有效途径，从而促进山区经济发展和农民增收，保护生态，巩固绿化成果，实现自然生态系统与社会系统的良性循环。为了山区经济发展、农民增收、保护生态，从2004年开始，北京市建立山区生态公益林补偿机制。截至目前，山区生态公益林管护工作已经在10个区县的102个山区、半山区乡镇的1577个山区村全面地展开，近46万名管护人员上岗[2]。
北京市山区集体生态公益林占山区生态公益林的911%，是首都生态环境建设的关键。目前，生态补偿机制进展顺利。为全面、客观地反映公共财政投资绩效，在对北京市生态补偿机制实施情况进行调查的基础上，客观评价生态补偿机制对山区生态、经济的影响，分析总结取得的成绩和存在的问题，从而为完善生态补偿机制调控体系提供方法依据，更好地为宏观决策服务和规范山区生态公益林管护行为，推动生态补偿机制健康发展。
1调查方法及范围
11调查方法
1）本次调查采取半结构访谈、关键人物访谈与问卷、调查相结合的方式进行。问卷调查主要对象为管护员，调查内容为管护员基本情况、管护员意愿。考虑到调查对象基本是山区农民，问题设计尽量通俗化。问卷发放采用随机的方式。
半结构访谈以生态公益林管护运作的最小单位，村集体为调查对象，调查内容主要围绕村基本情况、村级组织形式与运作方式、生态公益林管护成效、生态公益林管护存在问题展开。
2）调查区县选择上以生态公益林数量、管护员多少、经济发展状况为主要依据，在镇、村3级调查中采用按管护员人数的非等概率抽样法，在区内抽取2～3个镇（乡）作为样本，在调查镇中抽取2个村作为对象。在村级调查中采用了以户为单位和管护员个人调查相结合的方式。在区、镇调查中座谈，了解各区、镇生态公益林管护工作开展情况，并进行了二手资料收集，如生态管护工作文件、档案、统计表等。
3）进行预调查。为了更好地设计问卷，全面反映管护运作及管护员意愿，在正式调查之前选取了1个镇及村开展预调查，并随机抽取了管护员进行访谈。根据调查情况和结果修正调查问卷、调查方式和内容，以使调查更符合实际情况，保证调查工作顺利。
12调查范围
村级调查是本项目调点。围绕生态补偿机制和生态公益林管护模式，课题组进行了将近2个月的调查，共涉及5个区县，12个乡镇，15个村，其分布如图1所示。
2结果与分析
21生态公益林管护实施情况
211生态公益林管护执行情况
生态补偿机制的建立，生态公益林管护的实施，扭转了“造林有补助，成活是包袱”的局面，提高了山区农民的收入。但调查中发现，生态公益林管护目前还仅仅停留在简单“管”和“看”上。如何有效
图1调查样点和调查问卷分布
Fig1Distributionofsurveyssamplesandquestionnaire
地组织好这支队伍，提高管护员认识，发挥管护员作用，加强生态公益林经营管理，将“管护”与“经营”相结合，成为了下一步工作的关键。
212管护组织及制度建设
1）普遍成立以常务或主管副区县长为组长，农委、财政、林业局等部门为成员单位的领导小组或协议小组，在林业部门设立生态公益林经营管理办公室，实行各级政府负责制度。区县与乡镇，乡镇与村委会、村委会与管护人员逐级签定山区生态公益林管护责任书，在明确责任下，健全管理体系。
22生态公益林管护特点
北京市生态公益林管护存在以下特点：
1）生态公益林管护建立在自愿原则下，补偿方式以“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”为方针。通过农民上岗务林，参与生态公益林建设和管护，实现就业，获得补偿。
2）建立在补偿基础上的管护，其过程及机制从区级到镇级基本相同，在村级运作上模式多样：①从区林业局——镇（乡）林业站——村委会——管护员层层签订责任书，明确各自职责，并将责任落到人头、地块；②在村级管理中建立了组长、队长负责制，采取联合管护和分户管护方式，责任区划分上采用了按流域、沟、片等形式。管护员的产生上有自己申报直接产生、自己申报抓阄产生、村民小组会议表决、村委会指定等方式；看护方式有防火期的24h轮岗，平常时期的小组半天制、隔天制、全天制；监督上有插旗上岗制、组与组之间交叉复查岗制、接力式站岗等方式。
3）注重生态公益林抚育与森林防火，并兼顾森林资源保护和病虫害防治。
4）各区之间经济条件、自身特点决定了生态公益林管护不尽相同。具体体现在享受补偿的山区生态公益林界定、补偿资金配套力度上。
23管护成效
231增加了农民收入
生态补偿年投入管护资金192亿元，使山区农民年人均纯收入增加300多元，在4万多名管护员中，安排低保、低收入户人员5036名，选用弃牧护林人员2609名，由于生态补偿机制采用了直补的方式，农民切实获得了现实收益，购买力增加，农村消费水平有一定程度提高。深山区农民收入增加更加明显，如延庆千家店镇大石窑村人均增收1800多元，怀柔喇叭沟门乡帽山村人均增收1692元。
232缓解就业压力，收入稳定，农村经济社会和谐发展
233山区生态效益改善，保证首都林业可持续发展
生态补偿机制的实施扭转了“造林有补助，成活是包袱”的局面，禁牧、禁薪、禁垦、禁伐、禁猎措施得到全面落实，有效地保护了野生动、植物资源，增强了森林资源的水土保持、涵养水源、防风固沙等生态功能，同时，为市民提供了旅游、娱乐、绿色休闲带。在调查中，81%的管护员认为管护后不仅保护树木意识增强了，而且火灾隐患得到了很好地控制。
24存在的问题
241补偿方式
现行的补偿政策是通过农民上岗务林获得补偿资金，其性质是对生态公益林管护的劳动报酬。近似于“造血型”补偿方式，由过去的以政策扶贫为主转变为以项目扶贫为主，既有利于改善生态环境，提高生态公益林质量，又可解决农村闲散劳动力问题，加快农民脱贫致富步伐。其缺点是被补偿方缺少灵活支付能力[3]。
1）竞争与平均机会主义并存，管护员由轮换机制产生，增加了管理难度与不稳定性。村生态补偿资金、400元/月补偿标准决定了村级管护员数量，按照管护员选择标准，符合标准的实际需求人数往往小于供给人数，供需的失调，只有竞争抓阄上岗，为了利益的权衡，在管护员的产生上往往平均到户或平均到人，采用轮换办法享受政策，执行职责。
2）资源参与分配，导致收入差距加大，存在村与村、人与人之间的收入不平衡，以及同工不同酬的现象。在调查的村中，村与村之间管护员工资存在差异，但同村内管护工资相同（组长一般略高），有的村月工资达700多，有的村仅100多。
长远来看，“授人以鱼不如授人以渔”，在补偿方式上，应该帮助农村建立特色产业，扩宽就业途径，形成自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。此外，对于生态补偿机制来说，补偿途径和补偿方式多样化是生态补偿顺利开展的基础和保障[4]。
242补偿标准
1）补偿标准难以满足管护员现实生活的需求
北京市的补偿标准是管护员平均400元/月[5]，以务林的形式获得补偿，补偿前提是农民必须付出劳动，这个标准对农村人均收入增长发挥了巨大作用，林农生活得到了一定程度改善。但农民因生活得不到切实改善而参与生态管护的积极性不高，脱岗、漏岗、人员替代、干私活现象时有发生，这跟管理不到位有一定联系，但是从现行的补偿标准和实际生活需求分析，这个标准在农村确实能维持基本生活费，但同时也剥夺了管护员从事其他劳务的机会。管护员往往是家庭中的主要劳动力，是家庭经济主要支撑，但补偿费并不能满足一家人的正常生活开支，更谈不上富裕。在管护员意愿调查中，认为管护工资偏低的占794%，期望工资在400～600元/月的占783%。
2）补偿标准相对静止性与村级运作的两头兼顾性
3）补偿标准一刀切的形式忽略了地区差异
补偿标准一刀切，没有根据各区实际情况确定合理的补偿标准，欠缺科学性和公平性。
243管理机制
1）缺乏管理经费，管理积极性降低
2）所扣发的管护资金缺乏支配权，弱化了监督力度
生态补偿金严格独立的管理机制一定程度上弱化了管理监督的力度。对扣发的管护资金，林业站、村级组织均没有支配权，形成有罚不奖的局面，严重影响了管理人员的积极性和管护人员的责任心。
3建议
北京市生态补偿应从自身实际出发，完善补偿机制，强化管理体制，细化基层管理规章制度，建立严格的村级监督审查制度，同时建立良好的生态补偿金的使用管理机制，奖罚分明，探索科学的生态公益林经营管护模式。
1）积极探索多种补偿方式，如区域补偿、要素补偿等，并将其与新农村建设和地域经济发展相结合，帮助山区农民建立替代产业或生态经济产业，形成农民自身素质和能力的积累。通过素质的提高、职业技能的培训，真正转变为山区生态环境保护重要力量。
2）合理制定补偿标准。根据北京各区经济特点，制定不同的生态补偿扶持政策，在补偿标准上加大对比较落后的远郊区县生态建设和环境保护的扶持力度，促进远郊区县生态基础设施建设，在区一级水平上实行“层次补偿，专业管护”。另外，建立生态管护配套资金，加强管理，维护管理者的利益，防止管理环节出现真空。
3）引进协调发展机制，探索村级参与模式。生态公益林管护提高了农民在资源保护中的参与性，但参与式的有效机制还未得到有效发挥。可通过建立综合决策机制、资金投入机制、利益协调机制、公众参与机制和区域合作机制，探索生态公益林管护村级参与模式，提高农民参与森林资源保护作用，提升村级社区发展能力。
4）在管护员产生方式上纠正平均机会主义。从生态补偿“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”出发，引进竞争上岗淘汰机制，纠正目前近似于福利、普惠的运作方式，在国家提供机会基础上，增强农民责任心、积极性。同时，建立激励机制，改变“好坏一个样”的局面。
5）生态公益林管护应与经营管理相结合，在管护中切实提高生态效益。在明确生态公益林区域性、功能性前提下，引导生态公益林保护健康发展。
参考文献：
[1]马履一，王希群提高北京市山区生态公益林质量的对策研究[J]西南林学院学报，2005，25（4）：17-22
[2]北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知[京政发（2004）25号][Z]
[3]王薇，张征建立和完善西部地区生态经济系统的探讨[M]//生态补偿机制与政策设计，2005：209-218
[4]李文华，李世东生态补偿的意义与研究进展——以林业为例[M]//生态科学：创新与发展，2005：1-7