由于超级互联网平台治理权具有一定的权力属性，因此以遏制权力滥用为己任的行政法规制模式应当成为识别和规制超级互联网平台治理权的重要模式。具体而言，应当通过分析超级互联网平台经营者的平台治理权行使是否遵循“依规治理”“正当程序”和“比例原则”来识别是否存在滥用平台治理权行为，并运用行政法信息规制、行政指导等方式从源头上遏制滥用超级互联网平台治理权滥用行为。
引言
一、互联网平台治理权的性质
当前，约束互联网平台治理权行使的行政法规范之所以增多，很大程度是因为对平台治理权的认识有了变化。从传统视角看，互联网平台经营者作为企业，其行使的平台治理权属于民商事权利，即平台经营者基于对财产的占有、使用、收益、处分产生的私权利。但随着互联网平台经济的发展壮大，尤其是各类超级互联网平台开始对社会经济产生重大影响，一些学者开始主张互联网平台治理权属于一种“私权力”“网络权力”“算法权力”“数字权力”等。这些概念的核心用意，就是突出平台治理权在某种意义上超越“私权利”的“权力”属性，以试图更加贴近平台治理权的实际形态。对此，本文认为，基于超级互联网平台经济自然垄断性，应当将超级互联网平台治理权视为一种事实权力，要认清其具有明显的公共权力属性，这是建立遏制超级互联网平台治理权滥用的行政法体系的基石。
（一）平台治理权的学术共识：具有“权力属性”
除了用“私权力”来描述互联网平台的这种巨大影响力或支配力，学术界还有一些学者使用“算法权力”“数字权力”“网络权力”等概念来部分地描述这一现象。这些论述一方面表明，对互联网平台治理权的认识，学术界尚没有定论，没有形成一个公认的概念对这种平台治理权属性进行界定。但在另一方面，学术界越来越倾向于使用“权力”来描述互联网平台治理权，以试图更加贴近互联网平台治理权的实际形态，这是当前关于互联网平台治理权的共识。
（三）平台治理权具有“权力属性”的法律基础之二：法定职责
（四）平台治理权“权力属性”的现实依托：市场支配地位
“权力”概念是社会科学研究的核心概念之一，毕竟“在我们生活的所有方面中，权力是鲜被大家理解而又最为重要的东西之一”。正因为权力现象已经渗透到社会生活的各个方面，所以理论界对权力也缺乏一个适用于各类权力现象的精确概念。政治学家霍布斯认为权力是“获得未来任何利益的当前手段”。社会学家马克斯·韦伯则将权力定义为一种支配关系，即“（在最一般性概念下）权力——亦即将个人意志加诸于他人之行动的可能性——的支配可以处之以各种形式”，“即使面对反对意见，也能实现自己意志的任何机会，不论这种机会的基础是什么”。总之，如果将权力当成一种社会现象，从权力的实质意义而非法规范意义理解的话，实质意义的权力即意味着一种能力或支配力，只要存在一方对另一方的“支配”，也就是一方可以不顾另一方的意志，将自己的意志强加于另一方之上，令其做出符合自己意志的行为，就存在实质意义上的权力。在这里，“有权力”和“有影响力”“有支配力”指向的内容高度重合。
（五）超级平台经营者市场支配地位的根源：平台经济的自然垄断性
超级互联网平台经济经营者市场支配地位的形成，主要基于互联网平台经济具有的自然垄断性。“自然垄断的基本特征是,在一定的产出范围内,生产函数呈规模报酬递增状态,即生产规模越大,单位产品的成本就越小。因此,由一个企业大规模生产,要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源。”在这种情况下市场垄断状态是“自然而然”的，因为市场供给集中于少数企业或单一企业，会带来更高的经济效率、会给消费者带来更有性价比的商品和服务。经济学者曾经总结：“自然垄断行业指具有以下三方面特点的产业一是规模经济非常明显，平均成本和边际成本总是随产量增加而降低，规模愈大生产成本就愈低；二是有大量的‘沉淀资本’，资金一旦投入就很难收回，也难改为其他用途，如果多个企业之间进行竞争，其结果很可能是两败俱伤；三是这些行业中的多数是公众所需要的基本服务，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。”对照自然垄断行业的特征可知，互联网平台经济是典型的自然垄断行业。
首先，互联网平台经济具有很强的网络外部效应和规模效应，规模越大、用户越多，其生产成本越小、生产效率越高。因此，互联网平台经济具有“赢者通吃”的特征，会自然而然地形成一家或极少数平台垄断的局面。一般来说，如果一件商品和服务具有如下特征：“1.当消费同种商品和服务的消费者越多时，这些商品和服务越有价值；2.这些商品需要和其他商品同时使用，当它们单独使用时，只有很少的或几乎没有价值……使用具有这样性质的产品或服务的消费者形成一个网络，当其他消费者购买这样的产品或服务，加入这个网络时，就会获得额外的价值。经济学家把拥有这种特性的产品称为网络产品，把拥有这种特性的市场称为网络市场，把这种因为消费行为产生的价值溢出效应称为网络外部性(NetworkExternality)。”网络外部性实际上是传统经济学中规模效应的一种表现，在互联网经济时代特别明显。这种网络外部性效应决定了，互联网平台注定是超大规模的，较小规模的互联网平台将因为网络外部性效应而逐渐被淘汰。
其次，超级互联网平台经营者往往需要耗费大量资本才能获得或维持“超级平台”的市场支配地位，其资金的“沉淀成本”很高。当前，世界主要的超级互联网平台，在其崛起的阶段，都投入大量资本抢夺市场，甚至从零开始培育客户、创造需求，都经历了长期的亏损阶段。在中国市场上，网约车平台经营企业滴滴、快的、优步自2014年就开始了针对网约车驾驶员和网约车消费者的补贴大战，据分析人士估计当年滴滴和快的两家补贴了40亿元。到了2018年，网约车补贴大战的胜利者滴滴平台仍旧在当年补贴了113亿元，2018亏损109亿元。时至2021年，各大网约车平台经营者的补贴大战还没有停息。在网约车平台经济领域外，其他领域的互联网平台经济巨头也经历了长期补贴和亏损，如今已经盈利的京东曾经长期亏损，其京东物流时至2021年仍亏损15亿。不仅中国市场如此，世界上主要的互联网平台经济巨头也是如此，以至于有人总结出了互联网平台经济巨头的“亏损哲学”。实际上，中国互联网平台经济巨头的这种长期亏损、长期补贴战略，也是学习美国互联网平台经济巨头先驱者亚马逊、优步的产物，全世界互联网平台经济发展都是如此。
二、对互联网平台治理权滥用的两类规制模式
（一）反垄断法规制模式
（二）反垄断法规制模式的优势和劣势
但我们也要看到，单纯运用反垄断法规制模式也存在一些不足，主要体现在以下两个方面：
第二，在互联网平台经济时代，传统反垄断法规制模式在遏制滥用平台治理权（限制竞争）行为手段方面，也有薄弱之处。传统反垄断法针对滥用平台治理权（限制竞争）行为的处理主要是行政处罚乃至分拆，但这两种措施都不令人满意。在互联网平台经济时代，滥用平台治理权（限制竞争）的主要是大型互联网平台企业。对这些企业施加一般意义的行政处罚，缺乏威慑力。但处以很重的行政处罚，又会严重影响企业的国际竞争力，不利于企业走出去参与国际竞争。同时，由于互联网平台经济具有自然垄断性，强行要求这些领域互联网平台分割为多个平台，是对创新和生产效率的损害，也是消费者福利的损失，对互联网经济的发展会带来严重损害，严重违背了行业发展的客观规律。毕竟，消费者并不希望手机中同时存在多个网约车软件，每个网约车软件只能涵盖部分网约车，消费者更希望用一个网约车平台就能约到附近所有的网约车。因此，超大规模的互联网平台实际上具有“大而不能倒”的性质，对此也无需讳言。
（三）行政法规制模式
（四）行政法规制模式的优势
针对平台治理权的行政法规制模式，有以下两个优势：
第二，可以更有效地预防平台治理权的滥用。传统反垄断规制模式主要是事后执法，即在滥用平台治理权行为发生之后采取措施。而行政法规制模式下，已经事先设定了平台治理权的行使规则。只要平台治理权行使偏离既定的规则，执法机关即可介入，可以更有效地实现事前预防平台治理权滥用。因此，行政法规制模式具有很强的预防性。
（五）应根据互联网平台的情况分类建立反垄断法规制和行政法规制并重的规制模式
如上文所述，行政法规制模式和反垄断法规制模式各有特色、各有优劣。尽管各界对于互联网平台治理权的属性尚有争论，但基本共识是互联网平台治理权，尤其是超大规模互联网平台治理权具有一定公共权力属性。因此，对互联网平台治理权的规制，就应当采取行政法规制和反垄断法规制并重的规制模式。
第一，对中小型互联网平台经营者的平台治理权，应当以反垄断法规制为主、行政法规制为辅。因为中小型互联网平台经营者往往不具有市场支配地位，因此其所拥有的平台治理权所呈现的公共权力属性较弱。对此，可以借助优胜劣汰的市场竞争机制对互联网平台治理权滥用进行制约。
第二，对超级互联网平台经营者的治理权，要更加突出行政法规制模式。因为超级互联网平台经营者拥有的平台治理权具有很强的公共权力属性，难以完全通过市场竞争对其进行制约，因而更依赖公权力的介入。行政法规制模式作为制约公权力的规制模式，应当在规制超级互联网平台经营者治理权中发挥更大的作用。
三、在行政法规制模式中更有效识别超级互联网平台治理权滥用
在行政法规制模式中，可以更有效识别超级互联网平台治理权滥用。具言之，可以运用以下标准识别和判断超级互联网平台经营者是否滥用平台治理权。
（一）平台治理权的行使是否具有规范依据？
权力的行使应当依照既定的规范，这是法治国家权力行使的基本要求。“法治所代表的是应通过适用既定的原则或法律做出决定的观念……某一项决定可能是在没有原则、没有任何规则的情况下做出的，因而不可预知、是与根据法治做出的决定对立的。”就行政权而言，这一基本要求体现为依法行政原则。对互联网平台经济治理权行使而言，这一基本要求体现为“依规治理”原则。根据“依规治理”原则，互联网平台治理权的行使，无论是何种原因，都应当具有一定的规范依据，否则就是滥用平台治理权。
第二，互联网平台经营者行使平台治理权涉及平台内经营者、平台消费者的重要权利义务时，应当遵循既有的平台服务协议和交易规则。《电子商务法》第32条规定：“电子商务平台经营者应当遵循公开、公平、公正的原则，制定平台服务协议和交易规则，明确进入和退出平台、商品和服务质量保障、消费者权益保护、个人信息保护等方面的权利和义务。”根据本条规定，如果互联网平台经营者行使平台治理权涉及进入和退出平台、商品和服务质量保障、消费者权益保护、个人信息保护等方面的权利和义务，则必须遵循平台服务协议和交易规则。
（二）是否遵循基本正当程序？
正当程序原则是法律对行政权行使提出的基本原则。为了防止行政机关滥用权力，行政机关不仅要在实体上依法行政，也要确保执法程序正当合法。这种程序正当性的要求可以被推广至具有垄断地位的互联网平台经营者。当互联网平台经营者拥有具有公共性的私权力时，其权力行使与行政机关在性质上便具有一定相似性，它们的治理行为则也可以适用正当程序原则来约束。一般来说，正当程序包含两层含义，即“一个人不能在自己的案件中做法官，人们的抗辩必须公正地听取”。这个原则适用于互联网平台经营者行使其平台治理权时，可细化为以下要求。
最后，平台经营者在处理平台内经营者、平台消费者关于平台治理权行使不当的申诉时，应当坚持回避原则，要确保处理申诉的工作人员和被申诉的工作人员分离，以免“自己做自己案件的法官”，违背基本的程序正当原则。
（三）是否明显不符合比例原则？
1.平台治理权行使的目的必须正当
互联网平台经济的自然垄断性质，使得互联网平台经营者拥有巨大的私权力。这是一个不争的事实。尽管如此，不能因此就放任居于自然垄断地位的超级互联网平台经营者滥用平台治理权。因此，互联网平台经营者行使平台治理权，目的只能是维护平台经济健康发展，而不能是限制竞争对手或者侵犯平台内经营者的合法权益。如果有证据证明平台治理权行使的真实目的就是限制或排除竞争，那么就构成滥用互联网平台治理权行为。
2.平台治理权行使要最大限度减少不必要的损害效果
3.平台治理权行使的限制经营负面效果要和促进平台健康发展正面效果之间成比例
综上所述，根据行政法制约行政权的思维，如果互联网平台经营者行使平台治理权时，一方面产生了限制经营自由、限制或排除竞争的效果，另一方面又缺乏必要和正当的规范依据、不遵循基本正当程序、明显不符合比例原则，则应当构成滥用互联网平台治理权。
四、在行政法规制中更有效预防超级互联网平台治理权滥用
针对超级互联网平台治理权的行政法规制模式，不仅可以更有效识别平台治理权滥用，还可以更有效地实现事前预防超级互联网平台治理权滥用。
（一）运用信息规制增加平台治理权行使的可监督性
所谓信息规制，是指行政监管机关围绕信息展开一系列规制措施的总称，比如强制信息披露、强制信息共享等规制手段。“与传统规制工具相比,信息工具有独特的功能优势，其正确使用不仅能推进公平交易,促使交易主体自律,促进规制制度实施,而且成本较低。”互联网平台经济的命门是信息，“与传统企业垄断石油、天然气等自然资源不同，互联网平台企业主要是对数据资源与用户流量资源进行垄断”。因此，从信息角度对互联网平台经营者行使治理权行为进行规制，会起到事半功倍的效果。
（二）运用行政指导促进互联网平台治理权行使的规范化民主化
如今，互联网平台不能仅仅被视为纯粹的互联网平台经营者的私人财产。互联网平台连接了千家万户，已经成为涉及国计民生的重要经济甚至社会基础设施。在这种情形下，如何构建一个相对规范化民主化的互联网平台治理结构，对有效遏制滥用互联网平台治理权行为具有基础性意义。考虑到互联网平台经济经营者毕竟也属于市场主体，因此行政监管机关应当主要运用非强制的行政指导手段，促进互联网平台治理结构的规范化民主化。
第二，督促互联网平台建立涵盖平台经营者、平台内经营者、消费者、竞争对手在内的民主治理机制。互联网平台治理权的行使，不能让平台经营者一家唱“独角戏”。为此，应当督促互联网平台经营者在行使治理权时，充分听取各方意见，实现民主治理。《电子商务法》第34条规定：“电子商务平台经营者修改平台服务协议和交易规则，应当在其首页显著位置公开征求意见，采取合理措施确保有关各方能够及时充分表达意见。”但本条仅仅规定了修改服务协议或交易规则需要公开征求意见，适用范围比较窄，应当适当扩大适用范围，制定交易规则或服务协议也要充分征求意见。
（三）构建“政府监督、平台负责、多方参与”的平台治理权争端解决机制