平台生态中的主体，除了行使公权力的公主体外，还包括多种私主体：既有作为平台所有者的平台企业，也有平台内用户（包括消费者等平台终端用户；以及利用平台向终端用户提供服务的私主体，即平台内服务提供者），还包括平台外的其他权利人（如主张平台上售卖的产品侵犯其著作权或商标权的知识产权所有人）。
在平台生态关系架构中，根据是否直接发生在网络平台内，平台生态主体之间的关系可以分为网络平台内关系和非网络平台内关系：（1）网络平台内关系，既包括平台企业与平台内用户之间的服务关系、平台内用户（即平台内服务提供者与平台终端用户）之间的服务关系、平台内服务提供者之间的竞争关系；也包括平台企业介入平台内用户之间的服务关系、平台内服务提供者之间的竞争关系后，所产生的多角关系。（2）非网络平台内关系，因平台外主体的不同又可具体分为两类关系：其一，因公权力主体对平台生态内的平台企业、平台内用户等实施监管所形成的关系；其二，平台企业在受理平台外的其他权利人通过平台向平台内服务提供者主张权利时，所产生的关系。
上述这些关系传统上应当由公法或者私法规范调整，但是，这一思路主要适用于非网络平台内的关系。对网络平台内关系而言，一般法律规范只适用于平台内用户之间的服务关系、平台内服务提供者之间的竞争关系，一旦有平台企业的介入，情况就会变得复杂起来：
第三，同平台企业与平台内用户之间的服务关系类似，当平台企业介入平台内用户之间的服务关系或平台内服务提供者之间的竞争关系，从而形成多角关系时，这种关系也同时可能包含了私权利主体间的私法关系、平台私权力在公权力“压力”下形成的类公法支配关系，以及平台私权力仅基于内部秩序维护“动力”所形成的支配关系。例如，我国消费者权益保护及网络交易法律制度均对退货退款的期限提出了要求，《网络购买商品七日无理由退货暂行办法》明确了七日无理由退货规定。在各网络交易平台依法制定平台内退货退款规则的同时，为了获得更高的用户满意度，淘宝等平台逐渐开始推广更加宽松的退款政策。例如，《淘宝平台争议处理规则》允许用户在一定条件下可以仅请求退款而非退货退款，且申请退款时可免于承担部分举证责任，平台凭大数据分析形成的“高度盖然性”关系来判定是否支持用户的请求。这一由平台企业介入消费纠纷所形成的关系，背后既有法律法规的要求和倡导，也有平台自身决策的推动。
基于此，围绕网络平台所形成的关系架构是多元的，需要界分公法关系与私法关系，划定公权力和私权力的边界，维护网络空间秩序、经济创新发展、用户权益保护等不同价值取向间的平衡。
（二）平台治理的“法律秩序”与“平台秩序”
（三）双重秩序的核心：再中心化的平台及其私权力
“法律秩序”不能或不宜干涉之处，即由“平台秩序”填补。以双重秩序的视角去审视和理解平台监管，归根结底是由于平台自身的特殊性及其所具有的私权力，令其既可以作为被公权力监管的私主体，又能够成为一定范围内规范其他私主体行为的监管者。
1.平台在平台生态中的身份
作为现代经济组织形式，平台企业兼具公司和市场的特征。有别于通过“组成团队去组织生产活动”的公司，平台更加扁平，突破了只协调、统筹内部资源的局限，拥有更广泛的外部联系和更大的创新空间。与线下传统的、行为主体自发开展交易的市场不同，平台的技术架构与组织架构更具体系性，使平台可以协调和统筹不属于自身的外部资源，进而实现从资源控制到资源整合、从内部优化到外部交互、从围绕单个客户到构造生态系统的转变。
在上述功能基础上，基于其发展现状，平台获得了“中介”以外的另一层身份：不仅是提供中介服务的连接者，还是平台内各种经济活动的组织者与管理者。随着用户群的成长，只有提供更加精准的匹配，平台企业才能留住用户，也才能创造更大的价值。因此，企业需要履行连接、匹配之外的职责：对用户进行筛选，让真正符合供需各方需求的用户进入平台；对用户的言论、服务进行管控，避免平台生态秩序的混乱，让用户的互动能够符合平台的功能定位和用户预期。诚然，此种平台的组织者、管理者身份，似乎不是平台运行发展所必需的：在一些规模较小、功能单一的平台中，仍可以由用户自发形成秩序，使平台的管理者责任相对减弱。但是，只要平台有进一步发展的需要，希望吸引更多用户、拓展自身业务范围，就必然增大秩序混乱的可能性，即更大的用户群体会带来相应的管理需要。同时，为了消除平台内行为给平台造成的风险，并提高整个平台生态的品质和声誉，从客观上来说平台也不再只是一般意义上的中介——单纯的通道或中立的连接者，而必须或多或少地成为一个“过滤器”，这样就形成了平台与其用户之间的管理与被管理的关系。
最终，平台成为网络空间中的“枢纽节点”，在网络治理、网络监管中发挥着不可或缺的作用。从网络平台治理、网络平台监管入手，可以使监管覆盖范围更加广泛。此时，平台企业作为连接者、治理者，与一般的网络活动参与者角色明显不同。这也是平台颠覆网络空间原有的“去中心化”趋势、实现以平台为中心的“再中心化”的体现。在这一过程中，平台成为“法律秩序”与“平台秩序”中均不可缺少的重要角色。
2.平台私权力对“平台秩序”的影响
随着平台被赋予越来越多的法律义务，无论是直接的积极管理义务，还是间接的权利保护义务，事实上也为平台能够支配部分用户提供了法律依据。当平台经济渗透到国民经济的更多方面，平台生态延伸到社会的不同角落后，平台需要分担更多的社会风险；平台管理能力的增强，也客观上让其承担了更多公共管理职责。在法律的作用下，平台作为“平台秩序”中的管理者，也逐步具备了“法律秩序”中管理者的身份。此外，平台为避免就用户行为承担责任而采取了合规措施，其中的部分措施也会对某些用户的活动产生实际约束。这些因平台义务、平台责任派生出来的平台权力，一方面会进一步增强前述的源生平台权力；另一方面，从平台权力风险规制的视角，为规制源生平台权力风险而设计的法律规范，也要避免平台怠于行使其源生权力，防范由此形成的平台生态治理缺位。
二、双重秩序视角下网络平台监管的趋势与挑战
（一）走向严格的“法律秩序”
在当前的“法律秩序”中，无论是平台义务，还是平台责任，各国都有不同程度的政策收紧趋势。在互联网发展之初，曾有过网络空间“独立”的主张，即排斥现实中各国政府建立的基于物质世界的法律秩序，主张在虚拟空间构建一个由私主体主导的自下而上的自我组织和自我管理的社会。然而实践证明这只是一个不切实际的幻想。没有“法律秩序”、仅有“平台秩序”的现实尚未在任何国家出现。在“分工的全球化”日益转向“竞争的全球化”的今天，有必要以更加全面的视角来认识和理解“平台秩序”。
与欧盟相比，美国的大型平台展现着美国的经济和科技竞争力以及舆论影响力。虽然在自由市场和鼓励创新的理念影响下，美国通过立法增强对平台经济的介入规制过程较为缓慢，但也在持续推进加强平台监管。2019年6月，美国众议院司法委员会针对“GAFA”四家平台展开了首次竞争调查，并于2020年10月形成了调查报告，认为四家平台滥用市场权力系统性地阻碍竞争，对整个数字市场秩序带来不良影响，建议对美国《反垄断法》进行全面修改。2021年4月，美国众议院司法委员会正式批准了这一报告。此间美国联邦和州政府也多次针对平台企业开展反垄断调查。2021年6月，美国众议院司法委员会一次性通过六项平台反垄断法案，包括《大型并购申报费用现代化法案》《反垄断执法场所法》《美国在线创新和选择法案》《终止平台垄断法案》《平台竞争和机会法案》《许可转换服务平台以增强兼容性和竞争法案》。前四项法案在定义、结构和规制思路上较为一致，均对美国《反垄断法》的适用范围作了进一步扩张，明确平台新型垄断行为受《反垄断法》规制，限制所调整的平台从事特定的垄断行为，如平台间不兼容、数据垄断、无序扩张、施行绞杀性并购、实施算法歧视等行为。
（二）双重秩序中网络平台监管的定位
在双重秩序的背景下实施网络平台监管，一方面，公权力主体要遵循“法律秩序”的运行规律，利用好平台企业连接各方的“枢纽节点”功能，作为实施更进一步、更细节性的管理的突破口和切入点。信息技术和平台经济的发展增强了公权力履行职责的能力，但相比于平台企业，公权力主体与行业生态距离较远，既不便于在监管的方式方法上频繁创新，也不易获取一手数据资源，因此具备一定局限性。传统意义上公权力对“专业能力”所具有的自信在面对平台企业时，可能很难再那么“自以为是”。但需要注意的是，在“法律秩序”中，起主导作用的仍然应是公权力主体，平台企业只能扮演配合者、辅助者的角色。换而言之，“法律秩序”中的平台监管，首先是公权力主体的责任，其次才是平台企业的配合责任。
（三）网络平台监管面临的挑战：模式、角色与合作监管
围绕公权力、平台私权力的运行，网络平台监管的挑战集中在以下三个方面：
第二，监管者与发展者双重角色之间的张力。对于政府而言，其既是平台经济的监管者，也是平台经济的发展者：一方面需要把安全的底线看护好，避免网络空间中的权利和治理秩序遭受损害；另一方面需要发展好本国的平台经济，在全球新一轮经济竞争中获取优势。因此，政府对任一使命的倾斜很可能会给平台经济的发展带来完全不同的结果。对于平台企业而言，其实也存在类似的问题。即便承担“法律秩序”的治理使命，平台企业仍是一个追求市场利益的私主体。在有裁量空间的领域，能否平衡自身利益与公共利益、自身利益与用户权益，对平台企业而言同样是一个重大挑战。实践中，平台企业规避监管、怠于履行责任的情况时有发生，例如欧盟数据保护委员会于2023年5月宣布，由于Meta违反此前的法院裁决，将欧盟用户数据转移到美国，因此将对Meta处以创纪录的13亿美元巨额罚款。为了降低营业风险，“过度合规”的情况也存在，例如电商平台面对恶意投诉时，往往陷入规避风险和遏制滥用投诉的两难困境，难以实现“权利保护与技术创新之间的平衡”，导致平台承担不必要的负担。
三、双重秩序视角下网络平台监管的完善思路
需要说明的是，“法律秩序”的日趋严格，与网络平台治理客观上所面临的新形势密不可分。无论是网络自身所具有的互联性、无国界性等特点对各类风险传导扩散的推波助澜，还是网络相对匿名且依赖技术手段所造成的事后追责难，都令网络治理不可避免地从事后执法为主转向兼顾事中监测、事前预防。在预防性治理倾向的主导下，公权力主导、平台私权力参与的网络平台监管必然走向扩张。这种扩张也不能片面地理解为政府公权力的增强和私权力、私权利的退缩，因为在对平台进行监管的过程中，种种商谈、对话不可或缺，否则将很容易造成规范与实践的脱节，使法律将难以在“平台秩序”层面、算法代码层面得到妥善执行。
由于网络平台生态和商业模式具有很大差异，如何更好地实施监管是一个需要进行类型化甚至个案化探索的过程，不应期待将不同平台的监管确定为一个统一方案。因此，下文将致力于明确网络平台监管完善的思路与原则，提出具有一定共性的、适用较广泛的方案。但是如何细致地优化不同场景下的网络平台监管规则，仍需要平台和监管部门的不断合作。完善的网络平台监管需要在把握双重秩序规律的基础上，以尊重和保护权利为导向，不断实现相应架构的动态均衡。这一过程既涉及“法律秩序”中公权力与平台私权力的关系调整，也涉及“法律秩序”与“平台秩序”的良性互动。
（一）以促进权利保障为网络平台监管目标
网络平台监管扩张的正当性，部分来自为私权利直接或间接地提供更好保障。对权利的直接保障，体现在对侵权行为实施有效预防和及时处理，例如要求平台建立必要的内容审核机制、投诉举报受理处置机制，制定并执行相应的规则等，确保在权利人权利受损时可以快速作出回应。对权利的间接保障，体现在通过完善平台内各方面规则体系，建立并保持开放、包容、鼓励良性竞争的平台生态，使平台内经营者、平台用户可以享受更稳定的经营或使用预期，以此促进权利的实现。因此，在网络平台监管过程中，有必要结合平台经济的发展规律，对权利保障做全面理解。
第二，权利的保障不应是静止的，而应是发展的。对权利内容增长的促进，也是权利保障的一部分。作为生产力新的组织方式和经济发展新动能，平台经济的发展也为权利人带来了更加丰富、便捷的产品和服务，实现了并继续实现着权利内容的增长。例如，随着个人信息收集、流动、利用的日益频繁，个人信息主体会被动留痕越来越多的信息，同时为享受个性化服务也需要提供更详细的个人信息。由此带来的个人信息保护问题在全球范围内引发一轮立法热，个人信息主体享有的被遗忘权（删除权）、可携带权等一系列权益得到“法律秩序”的确认，平台的个人信息处理规则、隐私保护规则随之而变。随着数据成为新型生产要素，2022年12月发布的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出数据领域的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”，这将对现有的平台内数据流动和加工利用产生影响。因此，实施网络平台监管，既要考虑对权利存量的保障，也要评估对未来权利增量的影响。
第三，权利的保障应当是及时的，迟来的正义不是正义。新技术、新应用、新载体在丰富网络空间样态、为平台发展提供更多可能的同时，既提升了部分领域权利保障的难度，也为运用技术手段提高处置效率提供了可能。在网络交易纠纷、反电信网络诈骗等领域，若能在发挥平台私权力作用的基础上充分融合技术手段，提高预警和处置效率，此时甚至无需公权力介入就能将对应的风险有效化解。在这些领域，可以更积极地推进公权力主体与平台企业的合作监管。
第四，要平衡公权力与平台私权力既合作又对峙的关系。平台所具有的追逐利润的本性虽然可能令其在部分情况下怠于行使私权力或者与公权力共谋滥用权力，但也不排除平台出于其自身利益诉求，抵制公权力滥用进而保护平台内私主体权益的可能。平台在多大程度上、以何种形式将正式的法律规范转化为平台规范或平台代码，平台是否能够接受和执行公权力主体的合法要求，将会对平台用户的权益保障产生直接影响。
（二）有效约束公权力主体、平台企业的公私权力
在“法律秩序”中实施严格的网络平台监管，不能简单地强调平台义务和平台责任，而应在公权力主体、平台企业之间科学配置监管责任，对公权力和平台私权力均实现有效约束。
（三）优化公权力主体、平台企业的合作监管
“法律秩序”中的合作监管的优化，应当通过双向协作、完善程序、开放数据，更有效调动平台企业参与监管的积极性和主动性来实现，以此来降低公权力主体直接监管的成本，提高监管规范化水平和实际效果。
第一，在合作监管中鼓励由公权力主体主导、平台企业参与的协助型监管，逐步转向公权力主体、网络平台企业双向互动的协作型监管。双向的合作监管更适应互联网时代重视协作的趋势。增强合作监管，一方面，针对政府的合作要约，应赋予平台企业一定的裁量空间决定是否作出承诺；另一方面，平台企业也可以从履行监管责任的需求出发，向公权力主体提出合作要约，公权力主体对此应当在法律规定的范围内作出回应。
第二，完善合作监管程序。面对网络平台监管不断涌现的新问题，程序法治建设可以先于实体立法着手。首先，应当在行政程序的整体框架下，构建针对网络平台生态的协助监管程序。尤其是当设定平台企业的协助义务时，法律上也应同步规定相应的协助程序。其次，在平台企业一侧，为了方便其对接公权力主体的合作需求、增强合作监管的透明度、规范内部操作流程，也应建立并公开相应的合作程序。最后，对于双方有关合作监管的决策、过程和成果，也可以通过发布报告等多种形式向社会公开。
第三，加强公共数据资源的主动开放。公权力主体除了应平台企业需求进行合作监管外，也应主动为二者的协作创造条件。公共数据资源既是潜在的生产资料，也是重要的监管资源。公权力主体应更及时、全面、系统地开放公共数据资源，为平台企业更积极地参与监管创造条件。
（四）实现“法律秩序”与“平台秩序”的良性互动
“法律秩序”与“平台秩序”有不同的运行规律，但二者之间的界限却在持续变动。一方面，随着平台经济的发展和商业模式的创新，“平台秩序”不断生长，其治理疆域也随之拓展。另一方面，日益增长的公共治理需求致使法律规范不断寻求扩张，相对滞后的“法律秩序”也在跟进调控“平台秩序”。二者之间也是可以互相作用的：“法律秩序”通过对平台企业的规训，可以“穿透”影响到“平台秩序”。调整平台治理的法律规范的增长会不断提升平台自治的规范性和权威性。“平台秩序”中的治理创新，也可以向“法律秩序”输出适合整个平台生态的先进理念和成熟规范。某种意义上，“平台秩序”可以被视为法律规范的“试验区”，当平台自治规范可以适用于整个平台生态的时候，就可以被“法律秩序”所吸收。实现二者之间的良性互动，可以在强化网络平台监管的同时，保持平台经济发展的活力；在尊重平台自治空间的同时，守住法治原则的底线。
第一，坚持必要原则，审慎调控“平台秩序”。如果“平台秩序”通过改进、完善可以应对平台发展过程中产生的新问题、新治理需要，则“法律秩序”应当保持克制，避免过度干预或替代“平台秩序”发挥作用。当“平台秩序”的自我治理功能得到有效发挥时，能够降低公权力干预的必要性，并节约公共预算。相对于法律规范刚性、滞后性的缺陷，平台自治规范具有灵活性、广泛覆盖性和及时回应性的优势。平台自我治理机制能够更便捷地发现问题、纠正问题，也可以增加公众参与度，促进平台的增长、发展和创新。对于网络平台上具有平台生态特殊性的负外部性行为，平台自治规范的治理比法律规范治理更有效。发展好平台经济是社会福利和个体权益的增长点，也是平台治理中“法律秩序”介入的基本落脚点。平台经济对传统经济，以及新的网络平台商业模式对此前的互联网商业模式都难免会有冲击。但只要能够带来市场资源的更好配置、社会福利的更多增加、用户体验的更好改进，就应当尊重“平台秩序”的自主调节。
第二，坚持底线原则，适时以“法律秩序”塑造“平台秩序”。在网络平台监管中，公权力主体的使命不仅在于建立某种“法律秩序”，还在于促进“平台秩序”的形成。监管本身并不是目的，而是要在维持底线安全的基础上，实现包括权益保障、发展创新等社会福利的最大化。具体到监管制度中，一方面是参照已有的立法前评估、立法后评估实践，针对“平台秩序”的制度化、成文化过程设置评估义务，促进“平台秩序”更加高效和科学，并基于平台自治规范的实施效果及时加以调整。另一方面是，在法律规范尚未建立、合规方向不甚明确的时候，针对网络平台监管中的新问题，公权力主体可以为“平台秩序”提供监管建议。例如，针对信用评价机制、纠纷解决机制、虚假信息处理机制等“平台秩序”中的共性问题，公权力主体可以组织或引导同类型的平台企业群体制定示范性解决方案，为其他平台提供参考。这也意味着，平台企业只有积极作为，才可以为平台经济的创新发展和“平台秩序”内的监管创新争取更大空间，减少“法律秩序”介入平台自治以弥补“平台秩序”不足的情况。
四、结语
国家治理的现代化离不开网络空间的善治，网络空间的善治绕不开网络平台的善治。平台私权力的崛起，打破了传统的“公权力—私权利”的二元架构，奠定了双重秩序中“公权力—私权力—私权利”的三元乃至多元新架构。
在网络平台治理中，既需要利用法律规范塑造“平台秩序”，也要汲取平台规则更科学地塑造“法律秩序”，以良性互动的理论框架重塑平台监管架构。网络监管虽可以由平台进行协助，但目前仍需要由公权力主体来主导、组织和提供保障。能否在网络治理双重秩序的框架下，认识、把握和确定好平台企业的主体地位，明确和平衡好公权力、平台私权力及其他私权利之间的关系，发挥网络平台监管的效能，将是实现网络平台善治的关键。
完善网络平台监管是一个系统性工程。未来在立法上，需要科学设定平台义务，明确合作监管规范，明确平台权力行使过程中的救济机制、追责程序；在执法上，需要由公权力主体积极主动承担自身职责，积极创新监管方式，审慎介入平台自治，加强与平台间的良性互动，并同时做好公共服务供给，充分开放可利用的公共数据资源。