随着大数据时代的到来，政府生产和拥有的数据资源日益丰富。政府数据资源蕴含着巨大的经济和社会价值，对生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力具有重要影响。随着公众要求开放、获取和利用政府数据资源的呼声越来越高，如何满足公众对政府开放数据的需求，激发市场活力和社会创造力，已成为政府部门亟须面对的重大挑战。
自2015年9月，国务院下发《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号文)出台以后，2016年7月，《国家信息化发展战略纲要》进一步提出要构建统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，加强信息资源开发利用的顶层设计和系统规划，完善制度体系，构筑国家信息优势;9月，国务院分别出台《政务信息资源共享管理暂行办法》和《关于加快推进"互联网+政务服务"工作的指导意见》，网上政务数据开放正在成为透明政府建设和便民服务的重要内容。
二、四国政府数据开放的管理机制比较
(一)政府数据开放的领导和协调机制
英国政府数据开放的最高管理机构是内阁办公厅。内阁办公厅(类似于我国的国务院办公厅)是英国中央政府的核心部门，是内阁的常设办事协调机构，同时也是英国级别最高的政府信息化管理机构，下设有透明度委员会等，负责监督各部门数据开放。内阁办公厅负责制定政府网站标准指南，促进政府发布数据，提高政府工作方式的透明度，同时支持国家安全委员会和联合情报组织，协调和管理英国政府应对网络安全危机。
印度政府将数据开放的政策制定和技术执行的职能放在了科学技术部(MST)和通信与信息技术部(MCIT)。按照印度《国家数据共享与开放政策(NDSAP)》的要求，科学技术部的科学技术司(DST)负责协调和监督整个数据开放项目，与各中央部委以及技术部门、地方政府保持联系，同时各部门或各邦政府自己在平台上按照规定流程发布数据，并定期监测数据集。MCIT提供技术支持和保障。
(二)政府数据开放的行政推进机制
政府数据开放的行政推进机制，也是随各国的行政体制而设计。中央和地方政府分级管理，数据开放的管理和执行职能相对分离，战略制定、政策执行、系统建设、数据发布、安全管理、开放利用等由相应机构各司其职。
美国联邦政府与州政府在政务处理上相对独立，因此联邦政府只能在联邦各部中推行数据开放。总统管理委员会下设行政督导委员会和项目管理办公室，负责跟进政策执行情况。OMB下设的电子政务与信息技术办公室(E-GOV)则负责整个联邦政府的信息资源管理。OMB下设信息与监管事务办公室和隶属于科学和技术政策局(OSTP)的联邦首席技术官(CTO)协助制定E-GOV政策，并协助政策执行。各部门内部负责保密工作的高级官员(SeniorAgencyOfficerofPrivacy)负责审查各部门的数据安全。
按照加拿大《开放政府指令》规定，各部门负责信息管理(InformationManagement)的行政副首长指定信息管理高级官员负责监督本部门对该《指令》的实施。该官员需要与通信部门、首席信息官、部门安全官员(DSO)、数据所有者，业务专家，以及信息公开与隐私协调员共同工作，在重大问题、工作绩效，以及对《指令》的遵守等方面向行政副首长提出建议，制定措施解决不遵守《指令》的情况，并向加拿大国库委员会秘书局的首席信息官汇报工作。
印度中央政府要求中央各部门和各邦政府都必须成立“国家数据共享与开放政策(NDSAP)”办公室负责本部门的数据开放。该办公室由一名高级官员领导，称作“数据控制官”。部门下属的各业务处室都必须设置若干名“数据供应官”，负责向NDSAP办公室提供本处室的开放数据。此外，NDSAP办公室必须向印度科技部提交各部门数据的“负面清单”，即具有保密性质、涉及国家安全的数据集清单，同时负责监管本部门或本邦开放数据的进程和质量。虽然印度政府开发了统一的数据开放平台(OGD)，但是从数据开放计划的编制、目录设计、数据编辑和发布、负面清单的梳理，到对数据发布后的监管监测和技术支持等，全部放在各部门和邦政府内部自行管理。
(三)政府数据开放与政府信息公开的关系
多数政府的政策认为，信息的范畴包括数据，发布政府数据是在互联网上公开政府信息的主要内容或形式。政府数据开放沿袭政府信息公开或信息自由的法规。数据开放与信息公开相互衔接，相互促进，相互支撑，共同推进开放政府建设。
美国政府数据开放与政府信息公开，两者之间一脉相承。按照美国《OMB行政通告第A-130号》(2000年修订版)的定义，信息，即在文本、数字、图形、制图、讲述或视听等任何媒介或形式中，任何对知识的沟通和表现，包括事实、数据或观点。2005年，美国政府《数据参考模型第二版》(DRM)提到“数据”是“一个或一组反映一个或一些特定概念的值”,“如果对某个数据(或与其他数据联合起来)进行分析并从中获取其含义和提供语境，就能够形成信息”。2009年1月在主题为“信息自由法”的《总统备忘录》中指出，《信息自由法》是国家履行开放政府承诺的最突出表现，并命令OMB制定《开放政府指令》。该指令明确将在Data.gov上发布本部门数据列为联邦各部门实施“在线公开政府信息”任务的环节之一。2013年在OMB的主题为“开放数据政策——管理信息资产”的《备忘录M-13-13》中指出，要实现政府信息资源的易查询、易获取和易使用，现代政府信息资源的缺省条件是“开放”和“可机读”。
加拿大《开放政府指令》鼓励积极地和持续地公开政府信息，被看做是对该国《信息管理政策》的支持。《指令》提出了开放数据和开放信息两个概念，前者指结构化的数据，后者指非结构化的文档和多媒体素材等。在开放数据体系构建过程中，加拿大注重开放数据、信息公开、开放对话三个方面的机制建设和协同工作。首先，开放数据需要明确哪些数据可以开放，及其开放的方式，同时明确数据交换机制;其次，将开放数据与信息公开进行衔接并整合，政府公开信息为开放数据和开放政府提供支撑;最后，建立良好的开放政府对话机制，强调政府、企业、公民及其他社会组织之间的良性互动。在开放政府建设过程中，数据可用性是开放政府的核心内容，即保证真实、完整、有效、可用的高质量数据;信息整合是对已有信息进行充分整合，消除部门间的信息流通障碍;技术应用是充分利用已有的大数据、云计算等技术，为开放政府建设提供技术支持;公众参与则强调政府与公众之间的充分互动，便于政府能够及时调整，以提供有效的公共服务。
印度在2005年通过了《信息权法案》，规定包括联邦内阁会议记录在内的政府信息都必须予以公开。该法案将“信息”定义为任何形式呈现的任何材料，特别指出其中包括电子数据等。不过该法案并未能促成大规模的数据共享以及保证政府数据的可机读性。多数专家认为，印度开放数据政策是对政府信息公开的延伸，后者包含前者，前者是对后者的细化。
(四)司法仲裁与政府内部绩效评估推进机制
2011年，英国政府发布了《开放数据白皮书》，建立了一套关于公共部门数据开放程度的评价体系，并对各部门完成开放数据任务的情况进行审计，以此促进英国公共服务数据的开放性。在《开放数据白皮书》中，明确在公共部门透明度委员会——作为监督各部门数据开放的核心机构——中设立一名隐私保护专家，确保数据开放过程中及时掌握和普及最新的隐私保护措施，同时还为各部门配备隐私专家;同时，内阁办公厅强制要求所有政府部门在处理涉及到个人数据时都要执行个人隐私影响评估工作，为此还专门制定了非常详细的《个人隐私影响评估手册》。
(五)企业与第三方组织的参与
美国白宫组织建立了一个名为“项目开放数据”(ProjectOpenData，POD)的开源协作项目，致力于为联邦机构提供从代码、工具到案例等一系列的数据开放支持工具，释放政府数据开放的潜力，让政府数据更易被获得和使用。参与者包括企业、非政府组织以及独立的个人开发者。参与者们除了在网络社区中交流与协作之外，还参加一些线下的社区活动。此外，美国总务管理局(GSA)与白宫科技政策办公室合作还建立了一个数据挑战平台——challenge.gov，期望以此推动政府数据开放的创新。在这个平台上，各部门发布有关数据开放的任务，挑战者可以提出自己的解决方案。每两年，哈佛大学肯尼迪学院还会从中选择一个挑战冠军并授予哈佛美国政府创新奖(Harvard’sInnovationsinAmericanGovernmentAward)。纽约市政府自2009年起资助“NYCBigApps”(纽约城大应用)竞赛,邀请公众运用来自32个市政部门的政府开放数据来设计网页或移动应用程序。美国政府在数据开放方面建立了诸多与社会合作交流的机制，并期望社会成员能在其中扮演重要角色。
英国政府鼓励全社会加入数据开放。数据战略委员会鼓励公共部门、企业、机构和个人开放数据。英国政府还强调科学家和企业之间应共享数据。
(六)共享与开放的技术支撑与规范
各国政府数据开放都有最低级别的技术规范。分别制定数据开放的元数据标准、数据格式标准、用户管理规范、数据开放接口、存储格式等，以此规范数据共享和开放。
美国政府以数据共享和再利用为核心，提供“一站式政府数据下载”(Data.gov)和“一站式云计算服务”(Apps.gov)两个数据开放平台。作为联邦开放数据的一站式网站，Data.gov通过一套完整的元数据分类体系，为网站中的数据资源提供集成管理功能，将采集的多种格式数据资源按三个分类编制成一级目录，包括原始数据目录(RawDataCatalog)、工具目录(ToolsCatalog)和地理数据目录(GeodataCatalog)。按照《开放政府指令》的要求，所有数据都要基于通用的机读数据格式，包括XML、RSS、CSV/Text、KML/KMZ(地理空间数据格式)、ESRIShapefile(地理空间数据格式)等。
2014年2月，印度开放数据平台发布基于Drupal开源内容管理框架最新版本，提供公共访问API接口以实现统一的数据提交格式。除了很少一部分数据仍然保留在部门服务器中并通过链接连接到统一平台上，绝大部分部门的数据都实现了集中存储。数据文件格式要求采用CSV、XML等开放数据格式。同时他们自己开发了一个可视化引擎。在数据发布环节，各部门除了向OGD主动提交数据集外，也可以向OGD开放数据接口，以便OGD自动地从部门的业务系统中直接获得数据。
三、我国政府数据开放顶层设计的思路
国发〔2015〕50号文《促进大数据发展行动纲要》已经就政府数据开放指明了政策方向。本报告结合国外的普遍作法，从完善数据开放的基本理念、战略部署、体制机制、平台建设和社会服务等方面，提出我国政府数据开放顶层设计的主要思路。
(一)培育和树立依法开放数据的行政文化
数据开放离不开各级政府部门领导的大力支持，也离不开普通公务员的主动参与和积极配合。政府数据开放的责任人最终都会落到每个公务员身上，单纯依靠绩效评估、监督考核和司法仲裁来推进数据开放，力度远远不够。传统行政文化偏重于安全保守，封闭运转。政府数据开放，需要在互联网上开放社会公众所需要的有价值的各类数据集，这就涉及到各类数据背后的权力和利益，必须打破传统的封闭的行政文化，转变思想观念，提高理性认识，在公务员队伍中树立和培养起开放透明的行政文化。保证各级领导大力提倡数据开放，培育数据开放的良好氛围，鼓励普通公务员依法开放、依规开放，设置安全缓冲保护措施，不至于因把握不准开放数据出现工作瑕疵而被随意问责。依法开放的行政文化的建设，需要从各级领导和新入职公务员开始，长期培养。
(二)建立政府数据开放的领导和行政协调机制
我国应基于现有的政府信息公开主管部门、大数据应用推进部门、电子政务主管部门、信息化产业主管部门、互联网内容主管部门等，尽快建立在领导小组统一领导下的决策、执行、监督、评估协同工作体系，避免责权重叠。英国在数据开放方面尽管建立起多个委员会、理事会(如公共数据集团)，但是受协商协调机制力度的限制，政策执行渠道的多元化导致协调组织之间职责重叠，甚至彼此之间产生利益冲突，效果欠佳。
(三)尽快制定并出台《政府数据开放条例》和实施细则
政府数据开放和应用，不仅仅是一个技术问题，还涉及到数据背后的权力和利益的再调整，需要在制度建设层面进行顶层设计，实现依法依规开放数据，为数据开放工程建设、运行、利用和维护提供可靠的制度保障。国际经验表明，推进政府数据开放应用，必然面对来自各方面的阻力，必须依靠制度来提供行政动力机制和安全保障。国际上主要依靠信息自由法案、透明政府法案、开放政府行政指令等法规来管理、规范和推进政府数据开放进程。
在厘清正在修订的《政府信息公开条例》管理边界的基础上，尽快研究制订并出台《政府数据开放条例》，保障公民的知情权、监督权、参与权和增值利用权。明确数据开放的权利和义务，界定数据开放的范围和责任，规定开放数据的许可权属和应用权益，促进政府数据在风险可控的原则下尽可能的开放，为大数据应用、数据生产、质量管控、权益保护、责任追究等提供法律保障。
吸收借鉴地方数据开放应用管理的实践经验，从政府行政层面和技术层面制定《政府数据开放条例》实施细则，落实《政府数据开放条例》的法律要求。拟定开放数据分类标准、数据获取技术、开放申请流程与数据开放接口的实施政策，树立政府数据采集质量保障和安全管理标准，加强政府数据开放的标准化和操作化，保证开放数据的可用性和可访问性，借此指导推进全国各级政府数据开放。
(五)依托地市级以上政府网站和社会资源，分层建立统一、集成的政府数据开放平台，提供规范统一的数据服务
国外经验表明，政府数据开放平台既要体现集中统一，又要灵活方便;既要发挥新技术优势，又要利用好现有资源。美国国家数据开放门户网站整合了一千多个政府部门、几百个民间组织和一百多个移动网络媒体的数据资源。在国家统一政府数据开放门户之外，多数美国联邦部门和州政府都建有各自的数据开放门户，一半是依托现有政府门户网站进行利旧建设，各部门开放的数据都可以集中到国家数据开放门户进行统一检索。新加坡数据开放门户汇集了50个政府部门和机构的数据集。
我国政府数据开放平台，在建设初期就要防止一哄而上，以提供集中化、规模化、规范化、便利化数据开放服务为建设准则，推进政府和公共服务部门数据资源统一汇集和集中向社会开放，实现面向社会的政府数据资源一站式开放服务。调研发现,区县政府独自建设数据开放平台提供服务,因为数据规模受限，数据零碎化严重，技术能力不足，资金投入有限等不利因素，实际收效甚微;地市级以上政府直接依靠政府门户网站建设数据开放平台提供数据服务，基本上可以满足社会公众的需求。
(六)建立常态化的数据开放标准规范和质量安全管理机制
数据开放离不开标准规范的引领。可以借鉴利用先进国家的管理经验和国内互联网应用成果，在试点示范的基础上，尽快规范数据开放技术平台和内容管理，提供方向指引和规范指南，有力指导地方部门的建设和管理，防止“百家争鸣”，各行其是，白走弯路。
开放数据质量没有保障，就无法取得公众信任，容易自毁形象。要尽快制定数据开放元标准，建立数据更新、审核、复核、责任追究机制，防止数据集注水，减少人为性数据出错，避免出现数据掺假现象。数据质量管理要作为常态化的数据管理工作内容之一。
在国家、组织和个人三个层面上统一规划、管理政府开放数据安全。通过建立数据开放的法律法规保障体系，让政府开放数据在法律框架内得以安全流转，确保数据开放的许可方和被许可方都受到知识产权的保护。组织机构开放政府数据，需要遵循透明、公平、效益、责任四条原则，实现多项价值追求的相对平衡。充分保护个人重要信息，防止开放数据出现个人隐私或者人物画像还原，监管开放数据的使用和传播，保护其不被滥用。
(七)加强数据开放的互动管理，创新提供政府开放数据互联网服务
数据开放的核心是提供更多有价值的数据，数据开放成败的关键是是否理解和满足公众迫切需求,公众是否参与数据应用价值的判断和数据集的选择。当前,可以围绕五证合一、政务大厅服务、创业创新、新经济新动能、节能减排、中小学教育、医疗医院、扶贫脱贫、住房建设、环境质量、高端商品代加工等领域，尽快准备并安排一批高质量、可持续的数据进行开放。国外政府数据开放，以服务公众为导向，将数据集开放的选择权和建议权交给公众，到底要开放哪些重要和有用的数据，需要充分听取社会公众意见，社会公众还有权参与到政府内部的数据开放决策、执行机构中来。
政府数据开放，需要加强数据开放的互动管理，提高企业、个人、科研院所及其他社会组织等多主体的参与积极性。数据开放平台建设、数据集选择提供等方面的具体工作，需各方主体相互支持，相互补充，这样的政府开放数据互联网服务容易赢得社会赞许，更加符合实际，数据开放工作更有实效。
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课题组组长：鲍静
副组长：贾凌民
成员：张勇进、解亚红、黄璜、朱琳、关欣、宋魏巍、范静、刘杰、张红彬