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2022.12.20河南
学术人与实践者
学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会；
实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！
陈世香，武汉大学政治与公共管理学院教授；
王崇峰，武汉大学政治与公共管理学院博士生。
引言
自1978年改革开放以来，中国经济社会发展经历了不平凡的伟大历程，创造了人类经济发展史上的新奇迹。“纵观全球经济发展史，再没有任何一个国家的任何一种尝试能与中国改革开放的成就比肩”。但这个奇迹的发生并非偶然，除了中国高瞻远瞩的政策和强有力的执行力，还得益于中国社会稳定奇迹。在中国党政话语体系中，稳定与发展从来都是最为重要的政治话语。“如果没有一个稳定的环境，中国什么事情也干不成”。尽管随着改革开放不断深入，中国经济社会发生了深刻的历史变迁，社会进入转型时期，社会矛盾日益突出，群体结构分层化、利益诉求多元化，但总体而言，社会稳定的基本面没有发生根本的变化。相应地，一个基础性的问题是，改革开放以来中国基层社会稳定的逻辑到底是什么？
身份变迁与基层社会稳定的分析框架
基于上述分析框架，本文通过对深圳光明农场职工身份变迁的深入探讨，揭示了制度变迁影响身份变迁，进而影响其利益调整带来的社会矛盾。
案例描述：光明农场职工身份变迁历程
制度背景
新中国成立以来，在计划经济背景下为追求农业发展，各地开始成立国营农场。农场成立之初，自然村的原住民带着土地、牲畜、农具等生产资料加入农场，身份转为具有“农业户口”的农场职工。农场为其提供工资福利，并保证为其年满18岁的后代安排工作。虽然国营农场与计划经济时代的城市生产单位不同，但从管理体制来看，国营农场具有单位制的显著特征。从这个意义上讲，农场职工是典型的“单位人”。
在中国这几十年的国营农场管理体制改革过程中，许多问题没有得到合理解决，社会矛盾逐渐凸显。国营农场管理体制的转变攸关农场职工切身利益。在农场管理体制变革过程中，原村民由农村户口转变为城市户口，政府若没有任何形式的补偿或补偿极少，这对农场职工而言，无疑是巨大的经济损失。自农场管理体制变革以来，关于农场土地的补偿和使用问题一直是社会矛盾的焦点，并逐渐演变成为如今阻碍辖区经济社会发展的最重大的历史遗留问题，并集中体现为自然村原住民土地诉求问题、国有农场企业土地确权问题、居民公司遗留问题、已收地块清场和管理问题、历史违法建筑处理问题等等。这一系列问题的解决，涉及国土管理、国企改革、侨务政策、集体经济发展等诸多方面法律政策，事关经济社会繁荣和长治久安。
然而，我国部分社区在历经多次的管理体制转变过程中，即便各种矛盾叠加，却并没有影响到社会稳定的基本面。需要特别指出的是，有些地方地处偏远，经济不发达，各种基础设施尚处于不发达、不完善状态，社会组织、第三部门这些有助于社会自治的力量尚未显现，社会稳定的责任只能由政府一方来承担，在管理体制转变过程中依然能维持社会稳定，现实中既有的控制逻辑的维稳力量也没有显著介入其中。肩扛社会稳定主责的地方基层政府，究竟使用了基层治理工具箱中的什么工具组合实现全国信访“三无区”，从而保持了基层社会的基本稳定？
光明农场职工的身份变迁过程
广东省国营光明农场为1958年由华南农垦总局、中国人民银行广东省分行、广东省民族事务委员会、广东省外事办、华南亚热带科学研究所5个单位筹建。1979年，因侨务工作的需要，光明农场迎来大批越南归侨，归属华南农垦总局管理。1988年8月，光明华侨畜牧场下放给深圳市管理。同年11月，光明华侨畜牧场改为深圳市光明华侨畜牧场，并保留深圳市光明实业总公司，行政上归口深圳市农业局管理。1993年11月，经深圳市政府批准，深圳市光明华侨畜牧场内部加挂“深圳市宝安区G街道办事处”的牌子，实行一套人马、两块牌子的管理模式。1999年3月，深圳市政府决定将光明华侨畜牧场实行政企分设，同年10月挂牌成立光明街道党工委、办事处。2002年6月，深圳市政府进一步理顺光明地区管理体制，撤销“光明华侨农场”建制，将深圳市光明华侨农场（集团）公司更名为深圳市光明集团有限公司，下放给宝安区作为区属企业。2016年8月31日，光明新区由公明、光明2个街道变为光明、公明、新湖、凤凰、玉塘和马田6个街道。光明办事处由下辖9个社区变为6个社区，社区开始主导基层社会治理。
光明农场职工的身份变迁过程及其变迁的标志性事件如表1所示：
身份变迁引发的社会不稳定因素
农场职工身份主要分为三个层次。第一层次是“国有职工”，这一层次的职工户籍类别是“城镇居民”，享有“商品粮”，国有农场给予的保障最充分，是典型的单位制；第二层次是“农场农民”，其户籍上是“农业人口”，没有“商品粮”，名义上是职工，事实上是农民，农场给予的保障也比较少；第三层次是“临时工”，他们只有暂住户口，除了能够利用农场土地种养谋生外，几乎再无生活保障。可见，“国有职工”是典型的“单位人”，职工及其后代的就业、上学、就医、住房等切身利益得到单位的庇护和照顾，而其他两类职工虽然没有得到单位的充分保障，但也获得了单位一定的溢出庇护，即依附于农场获得了基本生存的权益保障。农场职工最早由农民转变而来，随着农场体制的改革先后从国营农场的单位人转变为政企分离后的社会人，再到体制转型后的社区人。在每一次身份转变中，农场职工都面临着关乎其核心利益的调整和再分配，其背后也必然存在着各种潜在的不稳定因素。
从农民到单位人
在帝制中国，受制于疆域辽阔、通讯技术以及财税等方面的约束，基层社会总体上处于“乡土”状态，即在“皇权不下县”的格局下，基层社会主要通过宗族、士绅，以及半正式官僚（吏）凭借惯例、习俗、宗法等维系秩序，并由此形塑了一个超稳定的结构。1949年新中国成立后，随着中国共产党基层党组织在全国的建立，党和国家将权力直接渗透到基层，由此取代了传统意义上的乡绅治理。不管是城市还是乡村，都通过再组织化的方式重新组织起来。作为一种特定的“准单位”，农场将农民纳入其中，并将其身份转为“单位人”。单位是中国社会中的一个高度整合和低度分化的基本组织形态，作为计划体制的重要组成部分，是国家行政化的细胞组织，并在单位成员与国家之间建立起了紧密的正式关系。在单位制里，单位成员的衣食住行、生老病死、上学就医等等都可以在单位内部提供。此外，国家又通过单位与单位成员建立起一种特殊的“保护—束缚”机制，从而形塑了单位的稳定性。国营农场的特殊之处在于它不是建立在工业经济基础之上的，而是以土地、生产工具入股建立生产关系作为基础的集体农业经济组织，其职工主要是就地转化的农民。
光明农场成立之初，原村民转为农场职工，享受国家规定的工资、医疗、子女教育等福利待遇，大部分农场职工依靠土地从事农林渔牧业生产为生。7个自然村与光明农场订立了入场协议，原村民土地在未进行征收补偿的情况下从集体土地转为国有土地。这一过程中产生的核心利益矛盾在于农民的土地权益矛盾，即转化为单位人以后农民不再享受农村集体土地的使用权、收益权，这也为后来的土地补偿问题造成隐患。然而，这一时期，在单位制的保护下，农场职工有着稳定的生活空间和工作环境，即便存在一些社会矛盾，但都容易在单位内部得到妥善解决。即便是纳入其中的临时工，也都受益于单位制的庇护，因而是一种典型的单位福利主义。基层治理矛盾虽然存在，但并未显性化。
从单位人到社会人
从社会人到社区人
综上，身份变迁所带来的主要基层社会稳定问题如表2所示。
基层社会稳定的政府逻辑
在农场职工身份从单位人到社会人再到社区人的转变过程中，基层社会潜在的不稳定风险主要存续于“两个转变”之间，即从单位人到社会人的转变，以及从社会人到社区人的转变阶段。特别是近年来，政府发展经济建设，推动人才引进，进入大开发、大建设的快速发展期，各类风险矛盾叠加、信访问题高发，社会治理面临一系列新挑战新要求。面对这种新形势，基层政府积极应对这“两个转变”所带来的一系列潜在不稳定风险。基层政府通过职能变革，实现了从事后救济到事前嵌入，再到需求前置的转变，从而有效地维护了基层社会的稳定，形塑了基层社会的稳定逻辑。
事后救济
事后救济，主要是指政府对国营农场职工身份转变过程中产生的不确定性生计风险进行的兜底性保障。国营农场职工从单位人到社会人的身份转变，在本质上是一种制度性失业，职工虽然保持与原工作单位的劳动关系但失去工作和薪资。换言之，农场与职工之间原来的强关系已经发生了根本性的变化。单位不再为农场职工的生存资料提供庇护。农场改制后，新的集团公司继承的可能只是原有农场极小部分的土地和职工。被排除在集团之外的原农场职工既不能享受国有企业职工的待遇，失去土地以后又做不成农民。由此留下了潜在的风险。
事前嵌入
事前嵌入，主要是指政府对一些潜在社会矛盾的事前预判，并提前嵌入矛盾化解的过程中。随着中国城市化进程的快速推进，很多地区农村、农民、农业已经不复存在，取而代之的是城市社区。原有农场职工的身份又从社会人转变为社区人。尽管身份发生了变化，但从本质上讲，他们仍然是农民，而不是产业工人。换言之，他们缺乏在城市生存的基本技能，其生活更多的是依靠土地补偿和临时救济。他们在变成社区居民后，直接被推向社会参与竞争。从农场到社会、从农民到市民，在身份转变过程中会出现许多不适应的现象。首先是生产生活方式的不适应，受传统思维定势和当前就业压力的影响，经历身份转变的社区居民对政府的依赖程度仍较高，难以完全脱离农业生产而转向第二、三产业。第二，社区居民生活成本大幅度增加，他们在经历身份转变成为社区居民后会感到生存的压力。第三，由于经济压力的上升，加上部分社区居民是外来人员，在语言、风俗、习惯等方面与当地居民都有区别，导致他们在社区公共事务管理中的参与程度较低。
需求前置
需求前置，是指对居民身份转变过程中产生的各类诉求进行分析研判，防止治理风险的演化升级。与事前嵌入相比，需求前置的治理更进一步，强调治理风险产生前的干预。在快速城市化过程中，原农场职工已经转变为城市居民。与之相伴的是大量企业的兴办和外来人口的涌入，导致人口结构日益复杂、不同群体需求日益增多。为防范潜在的社会风险，政府主动将需求前置册、服务下沉，打造群众诉求服务平台，并在全区住宅小区、建筑工地、企业园区、学校、医院、商场、车站等人流密集场所全覆盖搭建群众诉求服务站，做到矛盾纠纷早发现、早报告、早介入、早控制、早解决。
依托建在群众家门口的诉求服务站，通过整合行政、司法、心理等专业力量，由社区统筹调配使用，为群众提供受理诉求、纠纷调处、法律服务、心理服务、帮扶救助等多元化服务，打通服务群众“最后一公里”。针对外来人口倒挂、陌生人社会矛盾纠纷预警预测难的问题，政府可以通过动员网格员、楼栋长、社区综治员、小区物管员、社区“五老”人员、义工、“两代表一委员”等基层多元力量参与社会治理，打造一支全覆盖平安志愿者队伍，把矛盾纠纷防控触角延伸到辖区每个角落。部分社区将原社区居民党员、退休党员以及综合治理队员、网格信息员、平安员等在内的党员按其居住地或工作地划分到社区网格党支部，吸收物业公司、业主委员会、群团组织、社会机构、两新企业等社会力量加入，构建多层次、复合型的网格支部队伍，积极发挥社区问题发现、直接联系群众、政策法规宣传、矛盾纠纷化解、特殊群体关爱、治理效果评价等作用，为群众提供很多精准化、精细化服务。
在群众诉求服务平台建设以后，社区的矛盾纠纷在当天即能在社区得到解决，大大提高群众矛盾纠纷化解率和安全感，切实实现诉求服务在身边、矛盾化解在源头、问题处理在基层，逐步建立起“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，营造诉求疏导更加顺畅、便民服务更加高效、平安幸福更加凸显的基层社会治理新格局。
通过需求前置有效地纾解了潜在的社会风险，社会公众能够更加近距离地感受到政府主动服务的态度与责任。以侨民为例，在归侨子女成长的关键时期，基层政府协助他们通过提高成绩来建立自信自尊，养成健全的人格。联合涉侨社团、侨企等社会慈善力量，加强与社工组织、义务教育机构等社会组织合作，构建了一个为侨界子女教育服务的全覆盖网络，加大对困难归侨侨眷新生代的帮扶，共同提高归侨侨眷新生代综合素质和就业竞争能力，变“输血”为“造血”，保障侨区长远发展。此外，还通过各种丰富多彩的文化活动吸引归侨侨眷参与，密切归侨侨眷之间、归侨侨眷与原居民之间、社区与社区之间的联系，增强社区的凝聚力，提升归侨侨眷的社区归属感和认同感，构建社区生活共同体，从而形塑了一种新型的社会稳定结构。
结论
本文探讨了中国几十年间国营农场职工身份“三重变迁”过程中的社会维稳治理。这其中，每一次身份的转换都意味着对原有利益格局的重新调整，也带来了政府治理场域的变化。中国治理逻辑的重要特色是“治官权”与“治民权”的分设，即中央政府主要负责选拔和监督官员，地方政府则主要负责处理基层事务，这就意味着地方政府需要面对复杂的社会稳定风险，倒逼基层进行更多治理创新，从而引发制度创新。本文的研究发现，基层的事后救济、事前介入等制度创新，都是应对身份变迁所进行的政策适应性调整，从而缓冲了身份变化过程中的各类冲突。具体地，从单位人到社会人的转变过程中，农场职工突然失去了基本的生活保障。基层政府通过事后救济的方式消除了这一潜在风险。而在社会人到社区人的准备过程中，基层政府则通过事前嵌入和需求前置的方式实现了社区的有效治理。基层政府在农场职工身份变迁的过程中，也实现了从被动介入到主动介入的转变，从而有效地化解了农场职工身份变迁在不同阶段潜在的不稳定因素，为经济持续快速增长提供了良好的社会稳定环境。
与刚性稳定逻辑不同的是，在面对国营农场职工身份变迁带来的潜在社会风险时，基层政府实际上已经摒弃了部分刚性维稳的思路，并集中体现在不再通过运动式治理的方式来维护基层社会的稳定，而是通过转变维稳观念，优化政府职能，有效规避了刚性维稳的问题。
本文的研究对于我国基层社会稳定治理的启示在于如下两个方面：
第二，强化基层社区治理的“神经末梢”功能。随着改革的推进，越来越多的居民将以社区人身份出现，社区在稳定治理中的作用将日益提升。中国基层社会稳定的重要经验在于基层“治民权”的充分灵活性，即基层治理主体在不违背中央政策的前提下，进行更为灵活的政策创新，充分地消解基层矛盾。光明区的治理经验表明，社区在促进居民参与治理、充分掌握社会需求方面有着不可替代的优势，可以有效缓解利益损失者与政府直接对抗的风险，从而达到维护社会稳定的目标。
责任编辑：海纳百川
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