“最多跑一次”是政府对民众和企业的一个承诺，甚至可以说是一个极端性承诺，这一政府承诺的“一次”不仅体现在客观数量上的“一次”，还包含着政府权力边界再界定和权力运行机制再调整的意蕴。［1］然而，事实证明这一承诺已经得到了基本的履行。从客观的量化数字来看，2017年浙江省最多跑一次实现率达87.9%，群众满意率达94.7%。具体到实际案例，2017年浙江省衢州市在施工图审查方面的改革实现了项目业主从跑4个部门3个中介十多次，变为一次都不用跑，原来大型项目完成全部施工图审查需要5至6个月，现在10个工作日内即可完成；浙江省杭州市也通过“最多跑一次”改革将原来房屋交易40分钟、税收30分钟、不动产登记50分钟，同时满足受理条件总耗时120分钟的时长缩短为三部门联办全流程仅需60分钟，跑出了不动产登记全国最快的“杭州速度”。［2］从抽象的改革效果来看，最多跑一次极大地提升了群众获得感，提高了政府效能，加快了政府职能转变，激活了市场活力。［3］与此同时，“最多跑一次”改革还代表了从手工化行政到技术化行政，再到智能化行政的深刻的行政革命。［4］那么，这一看似不可能履行的极端政府承诺如何得到基本履行这一问题值得深入研究。
现有研究从国家能力建设的角度出发阐释了“最多跑一次”改革得以取得绩效的原因，然而，颇为遗憾的是，现有研究并没有系统全面地揭示政府承诺得以基本履行的具体机制。从理论上看，揭示这一具体机制可以更加清晰地理清政府承诺与承诺履行之间的逻辑关系；从实践上看，揭示这一具体机制有利于“最多跑一次”改革在全国范围内推广，使其更具可操作性。基于此，本文试图阐述这一核心机制。研究发现，之所以这一看似不可能履行的政府承诺得到了基本履行，是因为承诺带来的巨大压力倒逼建设整体性政府，从而缓解了公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾，也就是说整体性政府是缓解二者矛盾的核心机制。需要说明的是，公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾不是“最多跑一次”改革的特殊体现，而是一个一般性矛盾，在公共治理中普遍存在，如在行政执法、［11］社区公共服务中也广泛存在。［12］因此，对这一矛盾的化解具有较强的普遍意义。基于此，本文将着重阐释“最多跑一次”改革是如何通过构建整体性政府来缓解公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾的，其行为机制是什么，对理论和实践有何启发。
二、基于互联网平台的整体性政府
三、在线协作与政府部门间的线上整合
互联网平台路径的整体性政府建设主要解决两大问题：一是政府部门间的在线协作；二是政府部门间在线上实现数据共享。在线协作和数据共享都需要一定程度的线下职能整合，从而提升整体性政府建设的效率。在线协作是指政府组织在不改变专业分工、职能分置的基本原则下政府各部门通过互联网等现代信息技术实现协作的一种方式。需要特别说明的是，在线协作所要解决的并不是政府组织专业分工的问题，而是要解决政府部门间协调和合作机制的问题，即碎片化风险问题。科层制的专业分工、职能分置本身不是问题，问题在于分置了的职能不能实现有效协调，导致在不同功能的专业机构之间形成合作障碍，从而不能有效处理跨部门、跨层级、跨区域的问题，形成职能碎片化治理难题。
在线协作的主要方式是利用互联网等现代信息技术建立起来的协作平台使政府部门间得以进行实时协作。如果没有互联网的发展，政府部门间的协作就只能停留在物理空间协作的水平，负担着很高的协作成本。互联网在政府管理中的应用极大地降低了协作成本，可以说互联网的发展为在线协作提供了强劲的技术支撑。借助互联网，政府部门的职能得以实现在线联结，将线下烦琐的协作通过互联网得以简化，让数据多跑路、人员少跑腿。截止到2017年10月，浙江省直部门有24个部门的43个业务应用系统基本完成与“一窗受理”平台的对接，市县也积极推进本地系统和“一窗受理”平台的对接，累计打通76套市级系统和27套县级系统。［18］
综上所述，在线协作的实现离不开互联网等现代信息技术的发展，同时也离不开线下的职能整合和标准化建设。在线协作以数据跑取代了人员跑，大大降低了制度性交易成本，激发了新的市场活力，切实增强了群众和企业的改革获得感。在“最多跑一次”改革过程中，互联网构筑的在线协作平台将线下的职责分工在线上得到了部分整合，极大地降低了职能碎片化的风险，提高了行政过程的整体性和行政效率，搭建了整体性政府在线协作的基本架构。实质上，作为在线协作基础的行政流程的整体化正是将政府部门间的矛盾由外部向内部转变的过程。在此基础上，审批标准的统一化则又倒逼政府将内部矛盾进一步消解，政府各部门间“依法打架”的现象大为减少，协同性大幅提升。同时，在线协作还呈现出较强的正外部性，如，借助互联网可以有效地减少工作人员的线下直接参与，对线上办公的电子监察也更为便利、高效，从而可以极大地压缩权力寻租的空间，建设廉洁政府。
四、数据共享与政府整体性数据形成
然而，实践中的数据共享却存在着多重壁垒或阻碍。数据共享的壁垒主要包括体制壁垒、法律壁垒、管理壁垒、技术壁垒、认知壁垒。胡建淼等指出我国政府信息共享存在着共享主体的积极性不高、信息共享的有效性不足、信息共享的可操作性不强等现实困境，并提出其根源在于行政职权的缺失、组织体制的束缚以及行政程序的制约。［19］尽管数据共享面临着上述种种难题，但不可否认数据共享可以极大地提升政府效能，更加方便民众到政府办事。那么，如何实现政府部门间的数据共享呢？
第一，职能整合通过行政流程的整体化和审批标准的统一化为在线协作提供了基础，在此基础上的在线协作又为数据共享提供了平台支持。换言之，数据共享是与职能整合和在线协作协同推进的。浙江省自2014年开始施行“四张清单一张网”，一张网即政务服务网。但是在“最多跑一次”改革开始之前，政务服务网的实际运行效果并不理想。在“最多跑一次”改革过程中，多个市县（如衢州市）积极反推、倒逼政务服务网的建设和使用，逐步完善政务服务网的资料，并进一步挖掘在线协作的功能，极大地撬动了数据共享的进一步发展，这在一定程度上也体现了市县政府与省政府的双向互动。
第二，迅猛发展的信息技术提供了较强的技术基础。当前，互联网、大数据等现代信息技术的应用性大为提高，政府部门间的数据共享已几乎不存在技术难题。需要注意的是，这种共享不是机械的数据共享，而是实时的、智能的数据共享。具体来说，信息技术带来的数据共享不是数据的手动交换，而是数据录入、代码生成、数据使用以及数据更新与维护的一体化、智能化过程，从而形成可流动、可开发的“数据共享库”。目前，浙江省个人综合库、法人综合库、信用信息库等的数据归集已基本完成，省直部门办件量前100位办事事项的数据需求整理和数源确认工作已经完成，有24个部门的43个业务应用系统基本完成与“一窗受理”平台的对接。各市县积极推进本地系统和“一窗受理”平台对接，累计已打通76套市级系统和27套县级系统。［20］截止到2017年10月30日，浙江省杭州市数据资源管理局总计归集59个部门的218亿条数据，实现了36个部门的196亿条数据共享。［21］
当然，数据共享必须要有一定的限度，毫无限度的数据共享必然带来数据滥用，严重的甚至可能造成数据犯罪、数据灾难等。总的说来，数据共享的限度主要体现在以下三个方面：其一，数据共享要以法律依据为限，要严格遵守法律，于法有据，不得僭越法律边界、超越法律规定，对于有争议的数据共享事项，须依法申请得到数据共享权限，进而施行数据共享。其二，数据共享要以数据信息安全为限。政府部门所掌握的是企业或群众去政府办事所留下的数据，这些通常是有关隐私的，若将这些数据泄露出去将会给当事人带来极大的个人权益的损失；如果被不法分子利用，还有可能导致当事人个人财产损失甚至发生生命危险。因此，政府部门间的数据共享要签订保密协议，并且利用信息技术对共享的数据进行加密处理，以确保数据信息的安全。其三，数据共享范围要以必要性为限。数据共享应该在保证数据安全的基础上，在有限的范围内共享有限的数据。简言之，不是所有的数据都要共享，也不是可共享数据在所有部门都要共享。
五、结论与讨论
政府部门间的在线协作、数据共享是一场静悄悄的政府改革，政府还保持着原有的专业分工、职能分置的组织架构，但内在地已通过互联网、大数据等现代信息技术搭建起了职能部门间的协调与统筹机制，客观上形成了一个整体性政府。“最多跑一次”作为一个看似极端的政府承诺却基本上得到了履行，其本质是充分利用了承诺带来的强大倒逼压力建设整体性政府，达到缓解公共事务的综合性与政府职能碎片化之间矛盾的目标，其核心是在线协作与数据共享基础上的整体性政府降低了政府部门间的合作成本以及数据采集、处理等多项成本。在“最多跑一次”改革中，互联网的迅猛发展为在线协作、数据共享提供了硬件支持。与此同时，浙江省省委省政府的高度重视、着力推进、顶层设计以及浙江省此前四轮的行政审批制度改革也为其提供了强劲的软件支持。综上所述，在政府高度重视的情境下，在职能整合和良好的政府社会资本的基础上，借用互联网等现代信息技术为在线协作和数据共享提供了机遇，从而推动整体性政府建设，缓解了公共事务的综合性与政府职能碎片化之间的矛盾，使得“最多跑一次”这一看似极端的政府承诺得以基本履行。
实际上，在线协作和数据共享的意义不仅在于其本身，更在于他们对整体性政府建设的塑造意义，在于对责任政府、服务型政府、廉洁政府、法治政府建设的促进作用。在“最多跑一次”改革的持续深入推进过程中，进一步加深在线协作的深度，进一步推进数据共享的发展都是非常重要的，因此，要继续在“软件”和“硬件”两个方面同时发力。
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（陈国权，浙江大学公共管理学院教授、博士研究生导师；皇甫鑫（通讯作者），浙江大学公共管理学院博士研究生。）