一、当前基层公共文化事业发展的总体状况
2、示范区建设成效显著。积极创建公共文化服务体系示范区（项目），为全省探索路径，效果较为明显。获评国家公共文化服务体系示范区1个（长沙市）、正在创建2个（岳阳市、株洲市），获评国家示范项目2个、正在创建4个。全面启动长沙国家公共文化服务标准化试点。全省14个县市区全面铺开省级公共文化服务体系示范区创建工作，每个创建地省财政给予100万元补助奖励，年内验收。14个县市区创建热情高涨，创建成效显著，力求通过示范区创建，让基层群众无障碍、零门槛共享公共文化服务，用丰富多彩的文化滋养群众的精神家园。
3、活动品牌不断涌现。“公共大戏台”、“乡村大舞台”等群众文化品牌被中宣部作为全国公共文化服务创新案例予以推广。79个群众文艺精品节目及群众文化活动项目荣获文化部历届“群星奖”。10多年来，每年完成“雅韵三湘”高雅艺术普及200多场、“艺动四水”送戏下乡1万场，极大地满足了基层群众的文化需求。自2013年起，连续四年举办“欢乐潇湘”大型群众文艺活动，每届直接参与演出的群众达50余万人次，观演群众超过1000万，成为湖南省近年来规模最大、影响最深、参与面最广的群众文化活动。连续两年开展“我是雷锋家乡人·湖湘文化送春风”文化志愿服务月活动，广泛传播文化志愿服务理念和雷锋精神。组织实施“阳光工程”——贫困地区及省级现代公共文化服务体系创建示范区农村文化志愿服务行动试点，打通文化精准扶贫的“最后一公里”。湖湘文化志愿者“基层行”、“边疆行”等活动已形成品牌效应。湖南省文化志愿服务经验多次在全国作典型推介，14个基层文化志愿服务项目受文化部表彰，1个入选全国志愿服务“四个100”最佳志愿服务项目。
二、基层公共文化服务效能方面存在的主要问题
1、部分地方公共文化设施供给滞后。人均公共文化服务设施占有率偏低，流动文化服务车等流动文化服务设施缺乏现象较为普遍；县区“两馆”和乡村两级文化设施落后，设备短缺，公共电子阅览室达标难度大。全省122个县市区仅有一级公共图书馆22个、一级文化馆32个、艺术表演场馆44个（其中专业剧场18个，影剧院等综合性场馆26个，10个场馆已经无法使用）。同时，全省还有51个贫困县（占全省县市区总数的42%）、8000个贫困村和近500万贫困人口，贫困地区现代公共文化服务体系建设任务艰巨。
2、部分公共文化服务供需脱节。现有服务覆盖能力有限，针对贫困地区、特殊群体的服务项目有限。服务方式、手段还较为滞后，存在需求和供给“两张皮”的现象。多元化服务供给不足，尤其是“一县一区一品”方面，对文化资源挖掘利用不够，缺乏统一规划和创新，城乡差距大；群众文化主体作用尚未充分激活，社会力量参与公共文化建设的长效机制还未普遍形成。
4、部分公共文化服务项目效益不高。比如有的乡镇综合文化站建成之后好看不中用，要么功能设置不合理，要么缺少必要的文化器材设备，群众喜欢看的书不能及时更新，群众喜欢用的文体器材闲置不用，导致文化站出现“空壳”现象。文化站阵地作用没有得到有效发挥，文化活动开展少，活动形式单一，群众参与面小，文化站开不开展活动一个样，活动多少一个样，活动好坏一个样；又如一些地方文化信息共享工程利用率较低，该工程依托于市州、县市区图书馆、社区、乡镇文化站和村文化室进行覆盖，人员大多为兼职，且达不到规定要求的计算机水平，宣传、维护及管理都难到位。很多农民群众对文化资源共享工程不知晓，部分乡镇和村甚至将配置的电脑等设备挪作他用。另一方面，工程建设存在一次投入易但日常运转难的情况。工程建设之初，各级财政一次性拨款统一配置了工程所需设备，但在随后几年没有续拨管理运营经费，管理人员工资、电费、电脑维修费用等只能靠基层服务点自行解决，日常活动经费没有保障，各项服务和活动也未能正常开展。再如农家书屋、送戏下乡、送电影下乡工程在一些村落遭遇很少有人问津的尴尬。
三、基层公共文化服务效能存在问题的政策反思
1、整体推进的发展思路对当今公共文化事业发展的差异性考虑不足。当前，我国正处于从基本公共文化服务到现代公共文化服务转型的重要时期，国家大力实施公共文化服务的均等化建设，对于保障全体公民享受现代公共文化服务无疑具有重要意义。但目前的均等化建设在一些公益文化项目实施中，表现为一刀切式的整体推进，忽略了项目本身的差异性，导致项目的效率低下和群众的接受度不高：一是时代差异性。与计划经济时代相比，当今农村社会结构发生了深刻变化，农村人口大规模向城市转移，带来乡村治理的松散化、村庄的空心化和人口的空巢化。在这样的时代背景下，如果每一个公益文化项目都要“村村通”，显然会造成极大浪费。二是地区差异性。我省国土面积大，人口数量多，地区文化差异明显。一些公益文化项目都是在省级层面统筹，未能兼顾到地区之间的差异性，难免出现顾此失彼。三是需求差异性。当今人们思想多元，文化需求多元，获取文化的途径和方式也日益多元。对基层群众到底有哪些文化需求，获取文化的便捷途径到底是什么，需要加强研究，精准供给，否则就会造成供需不对路。
2、政策偏软导致执行不力。文化是国家软实力，但文化工作在一些地方政府成了软工作，一些文化政策变成了软政策。近年来国家和省相继出台了系列文化政策，着力从制度层面推进文化供给侧改革，密度和质量可圈可点，但制度和机制还未内化于各级政府，还需要真正落地、落实、落小。有的地方存在着“等、靠、要”现象，没有建立现代公共文化服务体系建设管理协调机制，难以形成工作合力。有的项目资金配套不到位，中央拿了钱的，省里没有配套；有的省里拿了钱的，市、县没有配套。反观那些有刚性政策要求的公共文化发展事项，往往就落实的很好，比如列入全省各级政府为民办实事项目的贫困地区村级综合文化服务中心示范点建设。
4、经费保障难以到位。突出表现在市县两级：一是市本级财政投入不均衡。各市州财政对文化站的投入总量不多且不均衡，除了市级免费开放配套资金落实到位外，其他的投入多的达389万，有的市州则是零投入。二是县本级投入持续增长较难。一些地方不同程度地存在文化站免费开放配套资金落实不到位的问题。全省部分文化站年业务活动专项经费仅为1-2万。在贫困县，要求县级财政配套比较困难，乡镇财政更是难以保障文化站开展文化服务活动经费需求。近年来，虽然各级政府对文化站建设的投入不断加大，文化活动经费也有所保证，但日常办公经费和设备的管理、更新费用却没有纳入县、乡两级财政预算。
5、缺乏以效能为导向的考核督导。目前，我省对各级政府职能部门的绩效考核，已经实现了全覆盖，但从实际情况来看，对政府公共服务效能的评估仍然处于起步阶段。全省各级政府都有涵盖公共文化服务的绩效评估办法，但基本上都是以完成政府工作目标考核为目的，各自为政，缺乏统一的标准化评估机制，使得评估工作在很多地方流于形式，没有真正发挥评估的功能作用。基层一些地方，由于缺乏因地制宜的灵活操作办法和程序规定，对实施评估的人员缺乏统一的技术培训，导致基层的评估工作很难落到实处。评估结果不能真实反映出当地公共文化服务的实际情况，更谈不上应用评估结果促进公共文化服务能力的提升，不但难以形成良性互动，甚至导致恶性循环。
6、社会参与机制没有有效建立。市场力量的介入更容易激活公共文化服务的活力，但目前政府职能部门尚未实现由“办文化”为主到“管文化”为主的角色转变，政府过多地直接办文化，占用了大量的公共资源，其结果是政府财政投入的增加远远满足不了人民群众对公共文化的多样化需求，也不利于建立市场运作的机制，成为社会力量参与公共文化建设的体制瓶颈。鼓励和引导社会力量参与文化建设方面的配套政策不完善，造成社会力量投入文化建设的动力不足，尚未形成稳定的多元参与机制。社会捐赠激励机制、捐赠税收优惠政策、公共服务基金体系尚未形成。政府购买公共文化服务刚刚起步，大量的社会资金由于信息不对称，与现行的运作体制和机制无法对接，徘徊于公共文化建设的大门外，文化服务走向市场、服务群众的渠道仍然不够畅通。
四、各地加强基层公共文化服务效能建设的做法和经验
（一）长沙亮点
长沙市是首批国家公共文化服务体系示范区和全国10个国家公共文化服务标准化试点地区。近年来，该市在提升基层公共文化服务效能方面创造出不少亮点：
一是强化投入保障。市财政每年安排1800万元公共文化服务体系长效运行引导资金，各县市区分别设立了500万元到1000万元不等的引导资金。在原保障渠道不变的情况下，加大了乡镇（街道）综合文化站、农家书屋、广播电视户户通、文化信息共享工程、送戏下乡等基层文化惠民工程的投入。乡镇（街道）综合文化站市级奖励引导资金由每个12万元提高到20万元，送戏下乡由每场6000元提高到1万元。
二是加强基层文化阵地建设。连续5年推进示范性乡镇（街道）综合文化站建设，已建成设施先进、服务功能完善的乡镇（街道）综合文化站158个，村（社区）综合性文化服务中心600个，完成广播电视“户户通”6万户，提质改造农家书屋1364个，所有公益性文化场馆均免费开放。推进图书馆、文化馆总分馆服务体系建设，已建成图书馆分馆87个、文化馆分馆50个，把图书馆、文化馆建在人民群众家门口。
三是打造惠民活动品牌。开展了送戏、送电影、送图书、送展览、送讲座，进农村、进社区、进校园、进企业、进军营公共文化“五送五进”活动，让基层群众共享文化发展红利。
四是强化考核督导。探索绩效评价体系化，在评估责任上建立新体系，建立了由市长任召集人的全市公共文化服务体系建设工作联系会议制度，推动公共文化资源跨地区、跨部门、跨系统高度整合和深度优化。在评估方式上引入第三方，建立群众需求反馈机制和评价机制。出台了《长沙市公共文化服务绩效第三方评估实施办法》，委托第三方评估机构开展公共文化机构公众满意度调查测评，测评结果作为评估公共文化机构绩效的重要依据。在评估效果上看重满意度，以实施建设、资金投入、产品供给、服务效能等为主要指标，将服务基层情况和群众满意度作为重要考核指标，全面实施公共文化服务绩效评估。进一步强化督导考核，将基层公共文化服务体系工作纳入了各级党政班子和领导干部的绩效考核内容，纳入了实事工程的考核范畴，加大督导检查力度，每季度对县市区公共文化服务体系提质增效进行督查，对督查结果进行通报。在大幅度清理评比评估中，保留了基层公共文化服务体系建设的评估项目。
（二）来宾模式
经济总量在广西排名靠后的来宾市，实现了公共文化发展的“非常理”——在财政并不富足的情况下，8年来累计筹措资金约30亿元，率先在全区建成阵地全覆盖、体系较完备、服务较高效的公共文化服务体系。
一是上下联动强力推进。2008年11月，来宾市启动“求知、求乐、求技”的“三求”文化惠农工程。由于财力小，2003年至2008年，该市在公共文化服务方面的投入比例不到财政支出的2%，其中在农村文化方面的投入比重不到文化投入的10%。该市探索出政府主导、重心下移、整合资源、社会支持、群众参与、创新机制的工作模式，强化党政主导，实施“一把手工程”，市委、市政府把公共文化服务体系建设作为加强意识形态及文化强市战略的重要工作来抓，公共文化服务体系建设实行“五个纳入”：纳入各级党委政府重要议事日程，纳入经济社会发展总体规划，纳入各级政府考核评价体系，纳入财政预算，纳入城乡建设整体规划。2008年以来召开30次以上全市性会议进行推动，实行市领导包县、县领导包乡、乡领导包村、村干部包组，建立任务台账，加强监督考核，完成一村、销项一村。2011年，该市同时获得首批“国家公共文化服务体系示范区”和“全国全民健身示范城市”的创建资格，对两大创建工作实行统筹规划、统筹建设、统一督查、统一考评，相互融合、相互促进，形成了独具来宾特色的“农村文体一体化建设”新模式。
二是统筹资金科学规划。来宾市把公共文化服务基础设施规划和新农村建设规划相衔接，对各村文化综合楼、文艺舞台、篮球场等公共文化设施进行统一规划，列出每个村公共文化设施建设面积、数量、建设地点、责任主体等任务清单，科学规划安排部门建设内容。同时推行四大创新，形成了“农村倒逼城市”的公共文化服务体系建设新机制：创新推行建设村级公共文化服务中心“五个一”标准；创新建设“乡村少年宫”，每天开展1小时的培训活动；创新建设基层小广播，建成724个行政村“基层小广播”；创新建设“百里村级公共文化服务示范带”，打造了40个“公共文化、文明宣传、民族名村”示范点。为整合各方资源，统筹宣传、文化、体育等17个职能部门的项目资金和闲置校舍、养老院、农民自留地等资源集中用于公共文化服务设施建设。采取“上级支持一点、财政解决一点、部门帮扶一点、社会捐助一点、群众自筹一点”五个一点的办法筹措资金。至2015年，全市累计筹措资金近30亿元，其中争取上级补助资金2.8亿元；市政府投入资金约13.5亿元；各县市区投入约10亿元；市、县部门帮扶约1.26亿元。此外，全市企业、社会力量捐资、捐物累计达1.51亿元。
三是“旁观者”变成建设者。“三求”文化惠民工程和国家公共文化服务体系示范区建设在农村掀起一场“文化风暴”，群众参与建设的热情空前高涨，形成了全民共建的良好氛围。兴宾区寺山乡乌慢村，群众自愿捐款“三求”工程达44万元；武宣县通挽镇尚满村，70多户农民拆掉95间杂房建篮球场和文艺舞台。群众通过腾挪搬迁社坛、土地庙、旧宅基地等解决村级公共文化服务中心建设用地的例子比比皆是。“来宾模式”充分体现了“社会文化社会办”。
五、进一步提升基层公共文化服务效能的对策建议
1、明确县级人民政府的主体责任。当前，着眼于提高全民族的文化自信，实现文化强国，全面建成小康社会，国家和省正在大力推进现代公共文化服务体系建设。刚刚闭幕的省第十一次党代会对未来一个时期我省文化强省建设作出了重要部署。基层公共文化服务的质量和水平，关系到公共文化服务体系建设的最终成效，关系到最广大人民群众基本文化权益的保障，关系到政府有限公共资源的投入使用效益，也关系到党和政府的效能形象。要认真落实中央和省有关文件精神，进一步明确县级人民政府在加强基层公共文化建设中的主体责任，切实推动县级人民政府把提高基层公共文化服务效能摆上重要议事日程，列入公共文化服务体系建设的重要内容，做到一手抓建设，一手提效能；一手强基础，一手服好务。
2、优化公共文化资源配置方式。要以深化改革的思路和手段，建立公共文化服务体系建设管理协调机制，由文化部门牵头，充分发挥各部门职能作用和资源优势，在规划编制、政策衔接、标准制定和组织实施、考核评价等方面加强统筹、整体设计、协调推进。发挥基层党委和政府作用，建立统一的基层公共文化服务平台，加强各类重大文化项目的统筹实施，探索整合基层公共文化服务资源的方式和途径，突破行政管辖壁垒和条块分割的限制，建立“上下联动、横向融合、优势互补、互利共赢”的公共文化资源配置模式，实现共建共享，提升综合效益。
3、加大财税保障力度。合理划分各级政府基本公共文化服务支出责任，建立健全公共文化服务财政保障机制，按照我省基本公共文化服务实施标准，切实落实基本公共文化服务项目必需的资金，保障公共文化服务体系建设和运行。进一步完善转移支付体制，加大省级财政转移支付力度，重点向革命老区、民族地区和贫困地区倾斜，着力支持农村和城市社区基层公共文化服务设施建设。加紧制定出台有关政策的具体落实办法，尽快推动《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发［2007］21号）中关于“把社区文化中心建设纳入城市规划，从城市住房开发投资中提取1%，用于社区公共文化设施建设”的规定落地。文化、财税部门加强沟通，共同研究制订税收抵扣等配套政策，鼓励企业、社会组织和个人捐赠和兴办公益性文化事业，引导非营利机构提供公共文化产品和服务。
5、实施效能评估监督。一是建立公共文化服务考评指标体系。按照中央关于“五位一体”的总要求，把文化建设水平、服务质量、发展效益列为各级政府和职能部门考核评估的核心指标，在一定时期之内，由省委、省政府就文化工作开展专项考核，从政府文化主导能力、文化设施建设、公共文化服务水平、公众满意度、社会参与度等多维度来检验测评地方党委、政府主导文化建设的态度、能力、水平、成果和绩效，明确文化建设的主题责任，强化问责。二是加大文化考核的权重。省委、省政府给予重视和支持，在省直有关部门主持的绩效考核指标体系、小康社会考评体系、精神文明建设考评指标体系、社会综合治理考评指标体系中加大文化考核的权重，将其作为各级党政领导班子成员的选任和政绩考核的重要指标，与主要领导干部奖惩晋升和一般干部职工工资绩效挂钩。三是建立各界广泛参与的督导机制。建立行政监督、法律监督、舆论监督、群众监督协调配合的监督体系，积极探索建立独立、规范、制度化的第三方评价机制，推动各级党委、政府和职能部门在文化建设上更好地履职尽责。
6、转换政府角色。一是深化政府职能转变。用改革的思维大胆地在公共文化服务领域简政放权，做到该强化的强化、该弱化的弱化、该转化的转化、该催化的催化，真正从行政型、管制型、包办型、保姆型政府的框框中解脱出来，将政府的重心真正放到公共文化建设的规划调控、行业监管、环境营造、民生保障和政策设计制定等方面。二是理清政府与市场的关系。对完全可由市场调节的，政府应坚决不干预，注重发挥市场在资源配置的基础性作用。对市场中的矛盾，坚持依靠发展市场的办法解决，政府重在制定和完善市场法则。对市场的失灵、失范、失序行为，加强引导，依法查处和规治。在行政许可法制框架下，进一步简化行政审批环节。
7、发挥市场作用。有计划地培育和完善公共文化类社会组织、社会机构、行业组织，提高社会自我发展、自我服务、自我约束能力。进一步发挥市场在文化资源配置中的积极作用，推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合，规范和引导社会组织健康发展，逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系。以满足人民群众基本公共文化需求为目标，突出公共性和公益性，不断创新政府向社会力量购买公共文化服务模式，建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接。进一步推动政府向社会力量购买公共文化服务，完善工作机制，规范购买流程，稳步有序开展工作。建立群众评价和反馈机制，提高政府向社会力量购买公共文化服务的针对性和有效性。
8、加强公共文化内容供给。一是要树立“公共文化服务内容为主”的基本理念，防止设施“空心化”。二是提高公共文化服务、产品供给和群众需求有效匹配水平。准确把握百姓文化喜好脉搏，实现精准供给。探索建立群众文化需求反馈机制，开通公共文化服务APP，及时准确搜集群众文化需求，制定公共文化服务目录，开展菜单式、订单式服务，努力做到把群众的“需”与文化行政部门的“送”匹配起来，切实提升文化服务精准度。
9、激发群众创作热情。建立文化志愿者组织体系，形成志愿者服务文化事业的常态化、制度化运行机制。进一步培育业余文艺团队，提高群众文化艺术素养，充分释放群众文化创造活力，在自我创造、自我表现中实现自我服务、自我教育，丰富公共文化服务内容。鼓励和组织创作人员深入基层，深入生活，创作一批人民群众喜闻乐见的接地气的优秀文艺作品。重视业余文艺创作队伍建设，加强对业余文艺创作人才的培养。组织开展多种形式的群众文化活动，立足当地文化特色，打造城镇群众文化活动品牌。节假日组织开展各种民俗节庆文艺活动，形成蕴含地域文化、各具特色的文化艺术节会。
10、深化文化科技融合。公共文化服务要广泛应用现代科技手段，拓展服务范围、延伸服务渠道、创造服务业态、创新服务方式。在文化传播中融入科技元素。依托“三网融合”技术，推动建设公共文化数字传播系统。在文化设施中融入科技手段。在文化活动中融入科技内容，引入适宜推广的科技文化活动产品、多媒体技术，创设新颖的科技文化活动阵地与项目，增强活动的品质性与趣味性。加强数字技术对群文活动的融入，在群文创作、项目策划、展示展演、效果评估等环节有机融入高科技元素，增强群文活动的美誉度和可看性。在知识服务系统中融入科技含量，适应百姓的求知需求，推进移动图书馆、手机图书馆、自助图书馆、手机移动阅读器等现代化阅读方式创新。整合各类数字化公共文化资源，利用移动互联网技术的发展和移动终端的普及，实现公共文化互动共享服务。
参考文献：
1、《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》（湘办发〔2015〕39号）
2、《天津市文化广播影视局、市财政局、市出版局、市体育局关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》（津文广财［2016］7号）