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第三条本办法所称土地储备，是指土地储备机构为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
第四条县县城规划区土地收储工作领导小组负责统筹、协调、督办、决策土地收储和供应中的重大事项。
土地收储供应工作在县城规划区土地收储工作领导小组领导下，由县国土资源管理部门牵头，县土地储备中心负责土地收储工作的具体组织实施，有关单位配合。涉及党政机关、国有企事业单位国有土地收回、收购的，由国有资产管理部门配合；涉及其他国有土地收回、收购的，由土地使用权人的主管单位配合；难以确定主管单位的，由县城规划区土地收储工作领导小组研究确定。涉及农村集体土地征收的，前期工作由所在乡镇政府负责，有关单位配合。
收购储备土地及前期开发的资金筹集，由县财政部门负责，县土地储备中心配合。
第五条县国土资源管理、财政及人行等部门应根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，经县城规划区土地收储工作领导小组审核后，报县政府批准后实施。
第六条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：
（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；
（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；
（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；
（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；
（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；
（七）县政府为公共利益或实施城市规划进行旧城区改建和土地整治指定收回、收购、置换的土地；
（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；
（九）县城规划区内按规划要求需改造的村庄用地；
（十）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（十一）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；
（十二）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；
（十三）土地使用权人申请收购的土地；
（十四）其他依法取得需要储备的土地。
第七条对拟收回、收购的国有土地，由县土地储备中心负责，县国有资产管理部门配合，根据地块面积和地上建筑物、附着物情况，测算收回、收购费用，并与原土地使用权人充分协商达成意向，提出具体收回、收购方案，报县城规划区土地收储工作领导小组审批。
收回、收购方案批准后，由县财政部门将收购补偿资金拨入县土地储备中心账户，由县土地储备中心与原土地使用权人签订收回、收购协议，并向土地使用权人支付收购补偿费用。
支付收购补偿费用后，按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用者向县土地储备中心交付土地和地上建（构）筑物。
无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建（构）筑物、其他附着物，应根据实际情况，经县城规划区土地收储工作领导小组批准，给予适当补偿。
第八条对需要收购储备的农村集体土地，应当依法办理土地征收手续，手续办结后，由县土地储备中心收储。
第九条储备土地前，县规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收储的依据。
第十条对纳入储备的土地，经县国土资源管理部门批准，县土地储备中心有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
第十一条县土地储备中心应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
第十二条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
第十三条在储备土地未供应前，县土地储备中心可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不得影响土地供应。
第十四条供应用于商业、旅游、娱乐、房地产开发等各类经营性项目的土地和工业用地，应当依法采取招标、拍卖、挂牌方式进行。
第十五条经批准以划拨方式供应储备土地的，用地单位须与县土地储备中心签订储备土地开发补偿协议，支付划拨储备土地的成本费用，凭缴费凭证向县国土资源管理部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。
（一）从土地出让收益中提取20%充实周转金；
（二）银行抵押贷款；
（三）其他借款。
第十七条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。
第十八条禁止任何单位或个人囤积、炒卖、倒卖和非法出租、转让土地。
除县土地储备中心外，其他任何单位及个人均不得开展土地收购储备工作。
三、市国土管理部门按国土资源部《闲置土地处置办法》和省政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》的规定对闲置土地予以认定，督促用地单位拟订《闲置土地处置方案》（下称《处置方案》），并按规定报批后，组织实施。
四、闲置土地使用者应按《关于印发*市土地闲置费标准和征收工作意见的通知》（汕府办[*]192号）规定的标准交纳闲置费。
五、闲置土地可选择以下方式处置：
（一）延长开发建设期限，但最长不超过1年。
（二）符合城市规划要求可改变土地用途的，给予办理有关手续后，继续开发建设。但改变为经营性房地产用地的，依法收回闲置土地使用权。
（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发建设。
（四）依法收回闲置土地使用权重新安排使用，对原土地使用者给予适当补偿，补偿金额不得高于原土地使用权人已交的地价款（不计息），但重新出让时收取的地价款在扣除有关税费后的余额低于原土地使用权人已交地价款的，在该余额幅度内给予补偿。
（五）政府为闲置土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。
（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，对将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
六、闲置土地经处置后继续由原土地使用权人使用，如土地发生增值，应当补交差价。
七、下列情形之一的闲置土地，依法收回土地使用权：
（一）连续闲置满2年以上的工业用地。
（二）机关事业单位划拨或以优惠地价出让的土地，连续闲置满2年以上，且项目资金不落实的。
（三）连续闲置满2年以上，土地使用权人拒不拟订闲置土地处置方案的。
（四）连续闲置满2年以上，闲置土地使用权人拒不缴交土地闲置费的。
上述第（三）、（四）情形的闲置土地，无偿收回其土地使用权。
八、闲置土地处理程序
（一）国土部门依据规定对用地的闲置情况进行初步认定。
（二）国土部门向闲置土地的土地使用者发出《土地闲置通知书》，土地使用者须在接到通知书之日起10日内到国土部门接受处理，并可对闲置的原因进行陈述。
（四）经确认为闲置土地的，由国土部门按照规定进行处置。
1、按照国土资源部《闲置土地处置办法》规定的六种处置办法拟订《处置方案》的（其中属区政府管理的工业区以及区政府安排出让用地范围内的闲置土地，其《处置方案》应由所在地政府加具意见）。
2、连续闲置满2年的或涉及改变土地用途的闲置土地，必须拟订《处置方案》，由市国土部门报市人民政府批准后组织实施。
3、依法收回土地使用权的，按国土资源部《闲置土地处置办法》的规定：由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。当事人查无下落或无法书面告知的，以登报形式收回土地使用权；土地权利已经依法登记的，注销登记，一并登报公示。
九、特殊问题的处理
（一）土地闲置费原则上不得分期缴交。确因特殊情况经批准同意部分缓缴的，缓缴期限不得超过半年，且首期缴交款额不得低于50%。
（二）已在金融机构设定抵押权的闲置土地，抵押权人应参与拟订《处置方案》；闲置土地转让时，应当进入土地交易中心以公开交易方式处置，土地转让收入在依法扣除税金、土地闲置费和交易费用后（如未缴清地价的，应先扣除未缴清的地价），用于清偿抵押人所欠的贷款本息，若有余款，归政府财政收入。此类闲置土地按本意见第四条规定的标准减半征收一次土地闲置费。
（三）对金融机构以物抵债土地闲置费的收取和土地使用权的收回，按《关于加快进入机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发[*]73号文）的规定执行。
十、集体建设用地的闲置土地的处置工作按照以下规定执行：
（一）国土部门按规定对集体闲置土地进行认定，并通知闲置土地使用者。
一、对虽已发建设用地方案图，但逾期不签订土地出让合同的用地，所发建设用地方案图一律废止。
二、已签订土地出让合同，但未按期开发建设的闲置土地，从确认闲置之日起，每年按地价款的10％征收土地闲置费。
三、对至今闲置未用的行政划拨土地，必须最迟于1999年12月31日之前向市规划国土局或其派出机构申请补办土地出让手续。凡逾期不申报的，市规划国土局将依法收回用地单位的土地使用权。
当前我国正处于工业化和城市化加快推进的过程中，发展离不开建设，而我国的土地利用却呈现日益紧张甚至供求失衡的状况，究其原因并不只是供应量的问题，闲置土地造成的供求不平衡也是重要原因。
1.闲置土地内涵及认定
闲置土地是一个具有特定含义的概念。土地空闲与闲置土地是两个不同的概念。“土地空闲”从物理形态上看，是指土地暂时处于没有被人类使用的状态，如在土地分类中的未利用地，或实行轮作制正处于轮歇状态的农用地，以及政府储备土地中没有被临时利用的土地等。“闲置土地”是指依法依规应当利用而未被利用或未有效利用的土地状态。也就是说，土地空闲不等于土地闲置[1]。根据国土资源部修订的《闲置土地处置办法》（以下简称“办法”）“闲置土地”是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认为为闲置土地。
对于已出让而被闲置的土地，目前国土部门清理手段依然有限。闲置土地清理看似简单，实则涉及闲置情况的认定、处罚手段等一系列问题。这也是一直以来，闲置土地难以得到有效控制的主要症结。由于修订前的《办法》对“动工开发”无明确标准，在很多地方，开发商往往挖个大坑，就代表着地块已经开工；通过建个围挡，就表示超过1/3的面积已经动工建设了。修订后的《办法》闲置土地定义涉及的“动工开发”、“已投资额、总投资额”进行了解释，强调实际动工，并对动工进度有一定要求，因而国土部门必须注重现场调查，减少开发商蒙混过关的情形。
2.土地闲置的原因及危害
2.1土地闲置的原因
据深圳市光明新区国土部门数据显示，2008—2010年该区出让土地56宗，涉嫌土地闲置17宗，占了该时期土地出让的30%。造成土地闲置的原因是多方面的，有客观因素也有主观因素。对市场规则制订者和维护者的政府及管理部门而言，市场机制的缺位、法律体系的缺陷、管理理念的陈旧以及技术手段的落后是问题的根本[2]。这使得土地投机行为成为了可能，开发商通过各种形式的囤地、炒地来牟取暴利。但从整体上看，由于政府行为造成闲置的土地比例大、协商查处难度大，再加上较早出让的“毛地”拆迁难，以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率比较低，从而使得政府成为了土地闲置的更主要因素。国土部土地利用司司长廖永林在答记者问中明确指出：目前土地闲置大体分两类，企业自身原因造成的占46%，另外占54%的闲置土地主要是政府原因造成的[3]。
针对因政府原因造成土地闲置情况较多，修订后的《办法》强化政府原因导致土地闲置责任。《办法》强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，政府或者政府有关部门承担违约责任，明确了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任，强化行政和刑事责任约束。
2.2土地闲置的危害
土地闲置的本质是浪费了宝贵的土地资源，加剧了人地矛盾，同时占用了大量的建设用地指标。于是，一些城市出现了奇怪的现象：一边是“老地王”撂荒多年，不见动工；另一边却是地价飙涨，“新地王”接连诞生。如北京、广州等一线城市，房价高得惊人，海南、江苏等不少城市，房价也都是奇高。统计数据表明，这些房价奇高地区，也是土地闲置的“重灾区”。这也说明高房价与闲置土地有着必然的联系[4]。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升；另外，土地闲置使得大量的房地产无法及时开发，造成已开发的房地产房源供应趋紧，已开发的企业趁势抬高价格。市场供过于求的假象，与大部分人买不起房的现实增加了社会不安定因素，激化了社会矛盾。
3.闲置土地的处置和预防对策
3.1闲置土地的处置措施
对现有的闲置土地要摸清底数，运用档案信息资源与实地调查相结合的办法，形成图、表、报告等资料，逐一清查，对闲置土地的成因进行认定。
认定为政府原因导致土地闲置的，根据修订后的《办法》应采取协商方式处置。在依法依规前提下，采取较为灵活和符合实际的措施，包括延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等。认定为非政府原因导致土地闲置的，根据修订后的《办法》只能采取征缴土地闲置费和收回土地使用权的处置方式。根据《办法》第十四条：1.未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；2.未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。
3.2闲置土地的预防措施
闲置土地的处置，只是针对已闲置的土地进行整治，并没有从源头上制止土地闲置，闲置土地的预防工作更为重要。切实做好国土资源系统的土地市场动态监测是预防闲置土地的重要途径。国土部门应指定专人负责土地市场动态监测信息采集和录入，加强建设用地“批后监管”，对土地供后开况进行跟踪，并实时更新监测监管信息，定期对当地土地供应和开发利用情况进行分析评价。
对用地单位来说，《办法》明确开发建设期间，土地使用权人应及时报告开发进度，施工现场应设立项目公示牌。
4.结论
《办法》规定了闲置土地的范畴和职责、调查和认定、处置和利用、预防和监管、法律责任，明晰了土地使用权人与政府更为对等的权利和义务，程序性规定更加清晰，预防监管要求更高。但是土地开发是一个复杂的过程，期间涉及的部门众多，国土、建设、规划、房产等部门在其中起着重要作用，对闲置土地的处置包括以众多部门的协调及配合，在实际执行中，还必须建立以国土部门为主的众多部门的协调机制。
参考文献
[1]宋才发.关于闲置土地处置的法律探讨[J].河北法学，2011,38-44
第三条土地闲置费由市、县级市土地行政主管部门负责征收管理。征收土地闲置费的土地行政主管部门为具体征收单位。
市土地行政主管部门可以依据《*市行政事业性收费委托制度》的规定，委托区土地行政主管部门征收辖区范围内的土地闲置费。
市土地行政主管部门委托区土地行政主管部门征收土地闲置费的，应与区土地行政主管部门签订《*市行政事业性收费征收委托书》。
第四条征收单位应当向物价主管部门申领《广东省行政事业性收费许可证》，购领和使用财政部门印制的专用票据。
第五条闲置土地自《闲置土地认定通知书》认定闲置之日起满一年的，征收单位应当向闲置土地的用地单位征收土地闲置费。
第六条已经签订《国有土地使用权出让合同》的闲置土地，其每月的土地闲置费标准为：
（一）经营性房地产用地为合同出让金总额的1.2%；
（二）一般建设用地为合同出让金总额的0.8%；
（三）工业和基础设施用地为合同出让金总额的0.4%。
各类用地累计征收土地闲置费总额不超过该宗用地土地使用权出让金合同总额的20%。
第八条符合《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定，已经办理划拨用地手续的，免征土地闲置费。
第九条用地单位应当按《缴纳土地闲置费通知书》规定的期限缴纳土地闲置费。逾期不缴纳的，自期限届满之日起按日加收应缴土地闲置费总额万分之五的滞纳金。
逾期15日仍不缴纳的，征收单位可以向人民法院申请强制执行，所需费用由闲置土地的用地单位承担。
第十条土地闲置费按下列程序征收：
（一）市、县级市土地行政主管部门调查认定闲置土地后，向用地单位送达《闲置土地认定通知书》。
（二）征收单位从认定土地闲置之日起，按计征办法、土地闲置期间和相应的征收标准确定应征数额，向用地单位开具《缴纳土地闲置费通知书》和《收费基金缴款通知书》。
（三）用地单位持《收费基金缴款通知书》到指定的代收银行网点办理缴款手续。
第十一条土地闲置费实行委托银行代收，收费收入缴入同级国库，实行“收支两条线”管理。
县级市对征收的土地闲置费留成70%，上缴市20%，上缴省10%；各区代征收的土地闲置费先全额缴入区财政，区留用70%，上缴市20%，上缴省10%。应上缴给省、市的资金，由各区、县级市财政部门每月终了后10日内按规定上缴*市财政。其中省统筹部分，由市财政部门定期将应上缴的资金上缴省财政。
第十二条土地闲置费主要用于闲置土地的调查、认定和有关处理工作。
第十三条土地闲置费按以下程序申请使用：
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211
1后评估背景
11国家政策的明确规定
12保障权益的现实需要
13解决问题的迫切要求
53号令[3]自2012年颁布实施以来，在开展闲置土地调查、认定和查处以及促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。然而，我们也应该认识到，近年来土地管理面临的形势和制度环境出现了较大变化，土地供需矛盾和闲置土地大量存在相互交。去年节约集约用地专项督察结果显示，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，闲置土地达13718宗、10527万亩。对于财政存量资金和土地闲置问题的处理，国务院开始动真格、出狠招。总理在2015年2月的国务院常务会议上特别强调要铁腕措施纠正土地闲置中的不作为。应该说53号令在执行过程中已经遇到了新情况、新问题，闲置土地处置工作难度日益加大，政策要求进一步提高。对已有政策开展后评估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供给，提高政策规定的一致性、协调性和执行性，是解决在实际工作遇到的问题，适应新形势下国土资源管理工作的需要的迫切要求。[4]
2立法质量和执行情况
21立法质量
22执行情况
53号令自2012年7月实施以来，执行情况良好，各地均严格按照53号令规定，积极开展闲置土地调查、认定、查处和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等为载体，对53号令进行了广泛宣传，基层认知度大大提高。为贯彻落实53号令各项要求，深入推进闲置土地查处工作，省国土资源厅下发了《关于印发江西省闲置土地清理处置工作实施方案》（赣国土资字〔2015〕51号），部署全省2008年以来闲置土地清理处置工作。其他设区市或以市政府或以市国土局的名义也相继出台了各种闲置土地查处和消化再利用的文件或办法，对本地区闲置土地处置工作进行部署。
23实施成效
231有效促进和推动了项目开工建设
53号令规定未动工开发满一年的，要征收土地出让或者划拨价款的20%的土地闲置费，[3]高额的土地闲置费让很多用地单位尤其是房地产和商服用地单位承受不了。江西省国土资源管理部门在赣州等区域开展闲置用地情况调研的座谈会上，某集团负责人就直言：与其交这么大笔的土地闲置费，还不如拿去开发建设。集团土地出让金10亿元，20%的闲置费就达2000万元，该笔费用可建设20万平方米厂房。基础版不支持的外挂字符，企业版支持应该说，土地闲置费的收取对用地单位有一定震慑作用，一定程度上有效促进和推动了项目开工建设。
232集中查处和盘活了一批闲置土地
近几年特别是53号令颁布实施以来，江西省国土资源厅全面开展批而未供、供而未用及闲置低效土地专项核查工作，指导和督促地方积极盘活闲置低效土地，采取腾笼换鸟、转让置换等多种方式，集中查处和盘活了一批闲置土地。上饶市近两年共调查认定闲置土地67宗、面积300余公顷，已查处47宗、270公顷；宜春市仅2012―2014年就调查、收回闲置和低效土地2万余亩；赣州市开发区仅2013年就清理闲置土地近百公顷。
233土地市场秩序更加规范
随着国家对闲置土地查处日益趋紧，各地相继出台了一系列关于闲置土地查处的文件、办法或措施。抚州市印发了《关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知》（抚府办发〔2014〕19号）；宜春市政府每年都把闲置和低效利用土地清理处置工作写入政府工作报告并下发有关文件等。这些通知文件的出台，为全省各地闲置土地查处提供了有力的政策支撑，也为规范全省土地市场秩序提供了制度保障。
24存在的主要问题
241级别低导致联合查处难度大
242闲置土地界定难
53号令第二条规定：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资~不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。[3]第一，已动工开发建设用地面积测量较为困难，界定过程比较烦琐；第二，国土部门去量化已投资额占总投资额比例较难；第三，条款中“也可以认定为闲置土地”表述模糊，留下操作空间不好操作等。
243闲置土地处置难
一是对于已经办理了银行贷款的闲置土地收回，53号令没有明确具体规定；二是土地闲置费征收极为困难，尤其是无偿收回，实际操作中几乎不可能；三是对于土地置换的，53号令中虽有所表述，但没有明确操作程序，缺乏指导性；四是对于已收回的闲置土地，利用较难，尤其是在经济下行情况下，很难安排新项目。调查反映，在地块利用条件接近情况下，用地单位更愿意选择“新”地，而不是收回的“旧”地。
244对因政府原因造成的土地闲置缺乏惩处机制
经调查，政府原因造成土地闲置的比例高达七成。53号令中未能规定因政府原因造成土地闲置的惩处机制，实际操作上可能会被滥用，将一些不是政府原因造成的归结为政府原因而免予惩罚，一定程度上不利于闲置土地查处，且容易滋生腐败。
25意见建议
251建议提升53号令的规章级别
252建议完善53号令中闲置土地认定的有关条款
一是完善1/3动工开发面积的确定，如按现在的认定方式确定，则实际操程序过于复杂，较难确定；二是实际操作中，国土部门按照投资额不足25%来确定闲置土地较为困难，建议取消或者规定由哪个部门负责；三是“也可认定为闲置土地”表述应更加明确，要么可以，要么不可以，留下裁量空间反而不好操作；四是建议对“因政府原因造成的土地闲置可以延长不超过1年的”规定可根据实际情况适当延长。
253建议调整闲置土地费收取标准
调查反映，闲置土地费的收取相当困难，且在实际过程中查处的闲置土地会因供应方式、土地出让金、土地用途等不同，造成查处方式和查处结果的差异，加之土地闲置原因复杂，建议将20%的土地闲置费收取标准改为按类型分幅度收取，比如10%～20%，给地方根据实际情况适当裁量。
254建议增加因政府原因造成土地闲置的惩处机制
企业原因造成的土地闲置，尚可对其加收闲置费或者无偿收回土地使用权，甚至通过诚信档案把企业列入“黑名单”，逐出市场等方式对其进行惩处。但对于在实际中占有较大比例的政府原因造成土地闲置的则暂无惩处措施，建议在53号令中增加因政府原因造成闲置的惩处或问责措施，尽量减少因政府原因而造成的土地闲置。
参考文献：
[1]国土资源部国土资源部规章和规范性文件后评估办法[Z].北京：国土资源部，2010
[2]《国土资源部土地利用管理司关于协助开展闲置土地处置办法和国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知后评估工作的函》[Z].2015
[3]国土资源部闲置土地处置办法[Z].北京：国土资源部，2012
但已上国土部“闲置土地黑名单”的李嘉诚,公然撒谎底气何来他曾经说,成功要靠信誉,但是这次公开回应显然不是如此。
“集团并无在内地囤地,批评的声音全是错的。”8月2日,李嘉诚在出席“长和系”2012年中期业绩报告会时,针对“囤地”指责再次进行强烈否定。然而,长和系计划巨资打造的北京十三陵“皇家别墅”项目,在拿地8年多后的今天,仍未开工,而且预计在10年后的2014年,仅能完成该项目的1%。
这只是长和系旗下项目涉嫌闲置的冰山一角;据不完全统计,李嘉诚在全国8个城市的13个项目,均不同程度的疑似闲置,这些项目的土地价格近100亿元。
7月1日,国土部颁发的新《闲置土地处置办法》正式施行。如果以闲置一年以上、收取20%的土地闲置费计算,这些土地将应被追缴近20亿元的土地闲置费,如果以闲置两年以上将被收回,又有多少土地要被收回
然而现实情况是,长和系旗下的众多项目或将继续“闲置”,并信誓旦旦地否认“囤地”。
皇家别墅搁浅8年
巍巍燕山山脉,自西北逶迤而来;环山之内,是洪水冲刷形成的小盆地;绿树浓荫之间,一座座红墙黄瓦的陵园,坐落在三面山麓之上。这便是北京市昌平区、被称为“世界上保存最完整、埋葬皇帝最多的墓葬群”——十三陵世界文化遗产保护区。
在这片环境优美、风水上乘的保护区内,长和系正计划打造占地25.5万平方米、建筑总面积逾8万平方米的“皇家别墅”。
早在2005年5月26日,长和系旗下的长江实业(集团)有限公司(以下简称为“长江实业”)与和记黄埔有限公司(以下简称为“和记黄埔”),联手斥资1.84亿元从北京嘉海兴业房地产开发有限公司(以下简称为“嘉海兴业”)收购了位于十三陵世界文化遗产保护区内占地25.6万平方米的该地块,以及地面上名为“北新嘉园”的现有建筑物。
该地块坐落于北京昌平区十三陵镇北新村,毗邻十三陵水库和北京国际高尔夫球俱乐部,容积率为0.3,长江实业与和记黄埔官网均称,将建成为十三陵世界文化遗产保护区内罕有的高档低密度住宅区。因其坐落于十三陵世界遗产某建设控制区里,被业内人士称为“皇家别墅”。
但是5年后的2010年8月,和记黄埔巨资打造的“皇家别墅”北新嘉园项目,却登上了国土部曝光的“闲置土地黑名单”。
7月1日,国土部颁发的新《闲置土地处置办法》正式施行,其中规定“闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。
《闲置土地处置办法》规定:“未动工开发满一年的,按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。未动工开发满两年的,无偿收回国有建设用地使用权。”
并无在内地囤地
北京十三陵的“皇家别墅”北新嘉园项目,只是长和系旗下的长江实业与和记黄埔“土地闲置”的一个缩影,双方在全国8市共有13个项目涉嫌闲置。
《闲置土地处置办法》中规定:“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。”
（一）总体目标
盘活闲置和低效利用土地，整顿土地市场秩序，规范发展土地市场；本着“应收尽收”的原则，加大土地出让金、税费清缴力度，依规依法规范使用；完善土地管理利用长效机制，提高对土地的调控能力，进一步促进土地节约、集约利用。
（二）基本原则
一是立足盘活原则。整治活动以盘活闲置低效利用土地为出发点和立足点，对能够落实项目开发利用的，尽量落实项目进行开发建设。
二是属地管理原则。坚持以村为主，按照属地管理原则，建立辖区土地利用突出问题台帐，对土地管理利用实行网格化管理；根据整治活动的阶段要求开展工作，确保整治到位。
四是分类处理原则。对历史遗留土地问题，要实事求是、合法合情，先易后难、稳步推进，成熟一批、处置一批；对受宏观政策及城市规划调整或因其他原因造成的土地问题，处置时充分考虑原土地权利人的利益；对无正当原因造成的土地问题，从严处置，应该处罚的坚决处罚，应该取消用地合同、协议无偿收回的，坚决无偿收回。
二、内容和范围
（一）依法处置闲置和低效利用土地。对符合国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）规定的闲置和低效利用国有土地，以及在历次违法用地专项清理工作中清查出的尚未处理完毕的各类闲置土地，严格按照有关法律、法规的规定进行处置。
（二）加强土地出让金收缴及规范使用。认真执行国家关于土地出让金收支管理有关规定,确保土地出让收入及时足额上缴国库,支出严格按照财政预算管理的规定执行。
（三）依法清理欠缴土地税费。严格执行城镇土地使用税、耕地占用税、契税等税费征收标准，加大征收力度，确保足额征收到位。对欠缴土地税费的，要限期责令清缴，逾期不缴纳的，依法按有关规定处理。
（四）坚决打击土地违法违规行为。加强违法违规用地查处的处村联动、即查即纠工作机制，严厉打击违法违规案件，特别是对2007年以来新发生的土地违法违规案件，要依法严厉查处。
三、实施步骤
（一）调查摸底阶段（2012年2月15日至3月31日）。各村对照供地台账，对辖区内已批未建土地或已开工但投资不足25%，或建筑面积不足1/3的土地，对欠缴土地出让金、税费以及违法违规用地情况进行全面摸底清查，根据清查结果逐宗造册登记，建立土地利用情况台账，为土地管理利用网格化管理系统提供依据。
（二）集中处置阶段（2012年4月1日至5月15日）。根据调查摸底情况，分类研究整治意见，逐宗提出认定结果和处置方案，做到清理到位、整治到位。
四、保障措施
（一）加强领导。土地利用突出问题整治活动，是继“卫片”土地执法检查和土地执法“百日行动”、“专项行动”之后，市委、市政府落实科学发展观、促进土地集约利用的又一关键性措施，各村、各单位要进一步统一思想，提高认识，把土地利用突出问题“百日整治活动”作为当前一项重要任务，充分认识这项工作的重要性、艰巨性和复杂性，强化措施，狠抓落实，确保“百日整治活动”取得实实在在的成效。工委、办事处专门成立了由主要领导任组长的土地突出问题“百日整治活动”领导小组，各村也要成立专门机构，负责组织实施辖区内土地利用突出问题整治工作。
（二）明确责任。各村要强化守土有责意识，自觉转变土地利用方式，切实做好盘活闲置土地和清缴土地出让金、税费工作。国土资源所主要负责调查土地使用权单位（人）的名称、占地面积、供地文号、批准用途、使用权年限、用地方式、投资强度等，并会同财政所对土地出让金的交纳情况进行核查。财政所主要负责调查各用地单位（包括集体企业）耕地占用税、土地使用税、契税等税费及土地出让金的交纳情况。经贸服务中心和镇村建设服务中心主要对辖区内的所有企业进行实地测量，并对各个企业投资额度及生产经营情况摸底调查。各管区和各村要对以上调查积极配合。
具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：
（一）超过国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书约定的动工开发日期满一年未动工开发建设的；
（二）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未约定动工开发建设日期的，自国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；
（四）取得土地使用权后已投资额（不包括土地使用权取得的费用）不足总投资额25%且未经批准中止开发建设连续满一年的。“总投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用。“已投资额”是指土地使用者已投入用于土地开发建设的资金总额，不包括取得土地使用权的费用；
（五）法律、行政法规规定的其他情形。
第三条在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地按以下办法进行处理：
（一）满一年未动工开发的，征收相当于土地使用权出让金20%的土地闲置费；
（二）满二年未动工开发的，无偿收回土地使用权。
因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为及动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
第四条除第三条规定范围以外的闲置土地，按以下办法处理：
（一）一年以上未动工建设的，按土地面积每平方米10元的标准缴纳闲置费；
（二）连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权。
第五条对闲置一年以上二年以内的闲置土地在依法收取闲置费后限期开发建设，土地使用者愿意政府收回的，以成本价收回。“成本价”即土地使用权取得的费用和直接用于土地开发上的费用。
第六条已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种，也可以由土地使用者组织耕种。
经批准无偿收回的土地使用权原为农民集体所有的，应当交原农村集体经济组织恢复耕种。
第七条依照本办法第三条、第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。
（二）被依法收回闲置土地建设用地使用权的，自被收回之日起二年内。
第九条市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，会同规划等部门重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
收回的国有闲置土地，应当采取以下方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途；近期无法安排建设项目，耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备；
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第十条收回的集体所有的闲置土地，应当采取以下方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由市或县土地行政主管部门拟订置换方案，报上一级土地行政主管部门批准后，依法安排其它建设项目，并对原集体经济组织给予补偿；
第十一条其它闲置土地处理办法由市政府另行制定。
第十二条闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记，重新核发土地证书。
第十三条土地行政主管部门的工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
一、闲置土地的概况
二、土地闲置的原因分析
（一）政府及政府有关部门原因
实践中，土地闲置原因较为复杂，既有政府及政府有关部门原因的，也有土地使用权人原因的，但往往也有政府和土地使用权人自身原因交叉的情形。从广东省截至2013年6月5日的系统数据看，政府原因产生的闲置土地占闲置土地的71.04%。2012年修订的《闲置土地处置办法》列举了政府未按时交地、土地利用总体规划和城乡规划修改、因国家政策修改规划和建设条件、群众、军事管制和文物保护等五种政府及政府有关部门行为造成土地闲置的情形。实际工作中，政府未能按合同约定交地以及规划改变是政府原因造成土地闲置的主要情形。
1.政府未按时交地
早期出让的土地，由于被拆迁户不接受拆迁补偿条件或被征地农民不满意征地补偿，导致土地不能及时交付开发，从而造成土地闲置。也有部分地块因政府承担的前期工作未完成，特别是在一些位置偏远的地块，未能实现“三通一平”，基础设施配套不到位，导致政府未能按时交地或土地使用权人未能及时对土地开发建设。
2.规划变化
（二）土地使用权人自身原因
市场经济形势的变化或企业自身资金周转、经济实力变化等原因，导致土地开发资金未能落实，甚至因土地使用权人的经济纠纷导致土地被司法查封，是土地未能及时开发利用的重要原因。也有部分土地使用权人考虑到市场的产出效益，为追求更高的经济利益而不敢开发投产或不断修改报建方案，延误地块的开发。此外，也有土地使用权人恶意囤地、炒地谋求巨额利润，造成土地闲置。
三、建立健全闲置土地预防机制
有效处置和充分利用闲置土地，是规范土地市场行为，促进节约集约用地的手段之一。“不能仅重视对现有闲置土地的处置，还要积极预防闲置土地的产生以及加强对闲置土地利用的动态监管。”[参见赵小风等，《闲置土地的认定思路及处置建议》，《中国土地科学》，2011年9月第9期。]我们更要注重坚持预防在先，建立健全闲置土地的预防机制，防止新的闲置土地产生。
（一）坚持共同责任制
预防土地闲置，首先要坚持共同责任原则。闲置土地的成因往往涉及政府及政府多个部门，预防闲置土地的产生，也需要政府及政府有关部门的支持配合。
实践中，部分政府及政府有关部门为了加快招商引资进度，尽量满足用地单位的大面积占地需求，对企业的实际用地需求及资金实力等没有严格审核，造成粗放供地。为此，需要加强和完善项目准入审核，采取有力措施避免产生闲置土地，特别要减少因规划修改导致土地闲置，加强对规划的监管力度，规划不能跟着项目走，确保规划的连续性。
修订后的《闲置土地处置办法》仅规定了国土资源主管部门的职责，而未规定行使土地所有权的政府的职责以及政府有关部门的职责。但只有政府及政府有关部门的支持和配合，坚持共同责任制，才能更好地预防闲置土地产生。为此，应当进一步明确政府及政府有关部门在预防闲置土地方面的责任，促使发改、公安、监察、财政、环保、建设、规划、农业、林业、审计、等行政主管部门按各自职责，共同做好闲置土地的预防工作。
（二）严格执行“净地”出让政策
（三）合理供地
（四）加强土地市场动态监测监管
目前国土资源主管部门仍然存在“重审批，轻监管”的问题。随着土地供需矛盾日益突出，土地市场动态监测监管的重要性进一步突显，国土资源主管部门对批后监管的重视程度逐步提高。国土资源主管部门在土地管理工作中，需要依托土地市场动态监测与监管系统，进一步加强建设用地批后监管，实现农转用及征地审批、征地实施、土地供应和开发利用的全程动态监测监管，促进各项建设依法依规用地，不断提高节约集约用地水平。
（五）建立土地使用权退出机制
实践中，部分国有建设用地使用权人可能因资金不足等问题无力对宗地进行开发建设，而根据有关法律法规，宗地未达到一定开发建设程度不能转让。这种情况不仅会导致土地闲置，而且不利于土地资产盘活利用。另一方面，实践中各地国土资源主管部门普遍反映，《闲置土地处置办法》中“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”的规定在实践中难以执行。
（六）加大闲置土地巡查处置力度
要预防新的闲置土地产生，还需加强对土地的执法巡查，加大对已有闲置土地的处置力度，形成震慑力。
首先要建立闲置土地动态巡查制度。市、县国土资源主管部门通过建立闲置土地动态巡查制度，由土地执法人员对土地利用状况进行定期和不定期的巡查，及时发现闲置土地。
一是企业规划意识不强，随意性较大。
二是容积率偏低，投资强度不足。
三是竣工投产滞后，产出率低。
四是因用地和拆迁等问题未能及时得到解决，而影响企业开工。
二、充分认识清理闲置土地工作的重要性和紧迫性
（一）开展闲置土地清理，盘活存量土地，合理利用土地资源，是整顿土地市场秩序的重要内容。在国家实行宏观调控政策，收紧“地根”，开展土地市场治理整顿以来，清理闲置土地就是一项重要内容。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》也作了明确规定：严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，要严格依照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定给予处理。
三、闲置土地清理工作的总体目标和处置原则
在加大依法处置闲置土地的同时，要着手建立公开、公平、公正的土地市场，防止土地资源流失，促进土地资源合理开发利用，实现土地优化配置。一方面，企业申请土地指标不仅要与企业规模大小挂钩，还要与企业的利税挂钩，实行亩产税收的考核。另一方面，在供地方面也要有更加严格的要求：对属限制性、禁止性的项目不供地，对投资不到位的不供地，对不符合供地要求、不符合产业政策的项目意向性供地一律解除协议，重新安排使用；对可以供地的项目，要按照集约用地原则重新核定土地供应量。对不符合城市规划要求，影响城市功能分区和产业布局的项目，该调整供地的要重新调整。
四、闲置土地清理工作的认定范围和处置方式
我市这次清理闲置土地主要是指工业闲置土地。根据有关规定，工业闲置土地是指土地使用者依法取得工业用地的土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工建设的土地。
根据有关法律、法规、规章的规定，有下列情形之一的土地，应认定为闲置土地：（一）出让合同未约定或建设用地批准文件未规定动工建设日期的，自出让合同生效之日或核发建设用地批准书之日起满一年仍未动工建设的土地；（二）已动工建设但已建土地面积占应动工建设总面积不足三分之一或者已投资金额占总投资金额（不含出让金）不足百分之二十五，且未经批准终止建设连续满一年的土地；（三）已建设的土地面积占应动工建设面积虽已超过三分之一或者已投资金额占总投资金额（不含出让金）虽已超过百分之二十五，但连片闲置的土地面积超过十五亩且满二年未开发建设的土地；（四）法律、法规和规章规定的其他情形。
闲置土地处置的总要求是：该动工的要限期动工建设，该处罚的要处罚，该收回的要收回，该调整使用的要重新调整使用。具体可以选择下列四种方式进行处置：
（二）政府协议回收。土地使用者与政府签订协议，将土地使用权交还市政府，依照协议规定对原土地使用者给予补偿。
（三）安排临时使用。对闲置土地由市政府安排其它临时使用，待原项目建设条件具备后，重新批准建设，土地出让期限顺延，基准地价上调的原土地使用者应补缴差价。市政府安排临时使用期间，原土地使用者免缴土地闲置费。
（四）折价收回。符合规定情形的闲置土地，由政府依照其规定折价收回。
五、闲置土地清理工作的方法步骤和主要任务
这次闲置土地清理工作将采取上下联动、普查摸底、依法处置与督促检查相结合的方法进行，整个清理处置工作分四个阶段：
六、扎扎实实做好闲置土地清理工作
（一）统一思想，提高认识。各镇乡、街道和工业园区管委会及有关部门必须高度重视，把思想和行动统一到市委、市政府的重大决策上来，把开展闲置土地清理工作作为当前推进*经济发展的重要任务来抓，确保闲置土地做到摸清家底、盘活存量。为此，要克服三种思想倾向：一是消极等待思想。对清理闲置土地的重要性认识不够，对处置政策未能认真钻研，强调客观困难，不敢碰硬，怕得罪人，存在畏难情绪，等待观望。二是重扩张、轻挖潜的思想。普遍习惯于扩张新增建设用地规模，不注重存量土地的盘活挖潜，对节约、集约用地的紧迫性认识不足。三是土地调控意识薄弱。对全市闲置土地清理，特别是对强化土地调控能力的认识不足。我们要在工作中认真克服这些不良思想倾向，轻装上阵，打有准备之仗、打成功之仗。