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2022.09.26北京
目前，伴随着地方党和政府机构改革的深化，地方事业单位改革正在逐步推进。在地方事业单位改革过程中，对承担公共文化服务功能、定位在公益一类事业单位的文化馆（群众艺术馆）怎样处置，各地出现了不同的做法。为更好地保障人民基本文化权益，进一步健全政府公共服务职能，提升文化馆的公共文化服务能力，需要科学地理解和认识文化馆的性质功能，恰当地处置文化馆的归属。
一、政府公共服务职能与文化馆的功能定位
我国基本公共文化服务主要包括什么内容？《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定，各级人民政府应当支持开展全民阅读、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动（第二十七条）。这是对各级政府作为责任主体提供公共文化服务内容范围的原则规定。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，其中列举的基本公共文化服务项目，包括读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放、文体活动七大类。2021年3月公布的《国家基本公共服务标准（2021版）》，基本公共文化服务部分大体延续了2015年版的内容，包括八个方面，即公共文化设施免费开放、送戏曲下乡、收听广播、观看电视、观赏电影、读书看报、少数民族文化和残疾人文化服务。上述服务范畴中涉及的群众文化艺术活动、文化艺术知识和技能等普及培训、为农村基层提供地方戏曲等，是《公共文化服务保障法》规定的“全民艺术普及”的具体化，这类基本公共文化服务，各级政府主要经由所设置的文化馆（群艺馆）向社会公众提供。
目前，文化和旅游部正在对1992年颁布的《群众艺术馆文化馆管理办法》（文群发[1992]28号）进行修订，以形成新的《文化馆管理办法》。《文化馆管理办法（讨论稿）》规定的文化馆主要职能是：（1）宣传党和政府的方针政策；（2）组织开展群众文化艺术活动；（3）组织实施群众文化艺术培训与辅导；（4）提供文化艺术作品鉴赏与学习服务；（5）组织指导群众文艺创作；（6）保护传承民族民间文化；（7）组织开展群众文化调查研究；（8）组织开展国内外群众文化活动交流。以上规定比较完整、清楚地表达了在构建覆盖全社会的公共文化服务体系的背景下，文化馆的基本性质和主要职能。
二、文化馆设置的法律和政策依据
（一）法律依据
1.设置文化馆有宪法依据。《中华人民共和国宪法》规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动（第二十二条）。发展文化馆事业写进了国家根本大法。
2.设置文化馆有国家文化基本法依据。2017年3月施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，是我国文化领域具有基础性、全局性、综合性的重要法律。该法律规定我国的公共文化设施主要包括16种，文化馆是其中之一（第十四条）。法律要求县级以上地方人民政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色、合理确定公共文化设施的种类、数量、规模和布局（第十五条）。
3.设置文化馆有国务院行政法规依据。2003年8月施行的《公共文化体育设施条例》列举的公共文化体育设施，包括由各级人民政府举办的、向公众开放文化馆（第二条）。条例要求县级以上地方人民政府应当将本行政区域内的公共文化体育设施的建设纳入当地国民经济和社会发展计划（第九条）。
4.设置文化馆有地方性公共文化服务保障立法依据。《公共文化服务保障法》施行后，截至2021年底，全国已经有11个省、直辖市、自治区（上海、天津、四川、重庆、浙江、湖南、湖北、江西、安徽、陕西、贵州）陆续出台了地方性公共文化服务保障条例/实施办法，广东和江苏早在《公共文化服务保障法》颁布之前就已经有了本省的地方立法，其中都以不同形式规定，县级以上人民政府应当设置的公共文化设施包括文化馆。
（二）政策依据
1.2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共服务体系的意见》，要求以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，对县域文化馆组织体系建设提出了明确要求。2016年12月，文化部、新闻出版广电总局、体育总局、发展改革委、财政部印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，对县级文化馆、图书馆总分馆制建设作出具体部署。
2.2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，其中关于加快现代公共文化服务体系建设的部署，首先提出的要求是完善公共文化服务设施网络，重点任务之一是做好文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、乡镇（街道）综合文化站、村（社区）综合性文化服务中心的规划建设。在推动老少边贫地区公共文化跨越发展的部署中，全面加强文化馆（站）达标建设被列为重点任务。
3.2015年11月，文化部、国家发展改革委、国家民委、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国务院扶贫办等七部门印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，明确要求“十三五”时期消除县级公共文化设施空白点，没有县级公共图书馆、文化馆的县，要按照已公布的国家建设标准进行建设，未达到国家建设标准的县，根据实际需要进行改建或扩建。
4.2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，其中对“文化设施”提出的底线标准是：县级以上（含县级）在辖区内设立公共图书馆、文化馆，乡镇（街道）设置综合文化站，按照国家有关标准进行规划建设。
6.2021年6月，文化和旅游部印发《“十四五”公共文化服务体系建设规划》，要求充分发挥文化馆在新时期繁荣群众文艺工作中的重要作用，加强现代文化馆建设，把文化馆打造成为城乡居民的终身美育学校。
在我国，县级以上人民政府普遍设置文化馆，是经过长期努力获得的成果。我国最早在“六五”规划中提出“县县有图书馆文化馆”的目标，经过近三十年的努力，到“十一五”时期这一目标基本实现。截至2019年，全国县以上行政区划共有文化馆（群艺馆）3326个，平均设置率为103.6%，其中省级行政区划设置率为100%，地市级行政区划设置率为107.8%，县市级行政区划设置率为103.2%。今天，我国不仅实现了“县县有文化馆”，而且已经出现了一级政府举办一个以上文化馆的现象。
三、各地事业单位改革中文化馆归属处置的不同做法
根据初步调查了解，2020年初以来，各地在事业单位改革中对文化馆归属的处置主要有以下八种情况。
（一）文化馆名称、职能、独立法人资格不变
多数地区均采用这种做法。文化馆与图书馆、博物馆等公共文化服务机构继续作为独立法人单位，名称和职能不变。
（二）文化馆名称和独立法人资格不变、职能扩充
所谓职能扩充，通常的做法是把非物质文化遗产保护中心、艺术创作中心等原本独立设置的事业单位整合到文化馆，形成一个新的独立法人单位。有的单位名称在文化馆后加括号保留非物质文化遗产保护中心等。这一做法扩充了文化馆的职能，减少了当地独立法人单位的数量。采用这种做法的地方有一定数量。
（三）图文博等单位整合，文化馆名称、职能保留，独立法人资格取消
通常做法是将文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等原本作为独立法人设置的文化事业单位整合为一个新的独立法人单位——文化服务中心（或称公共文化中心、文化发展中心、文化事业发展服务中心等），保留文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等机构名称和服务职能，但文化馆等单位的独立法人资格取消。采用这种做法的地方数量不多。
（四）文化馆并入新组建的公共文化服务中心/文化演艺集团，名称、职能保留，独立法人资格取消
采用这种做法的主要是辽宁省，被称为“辽宁模式”。2018年，组建了辽宁省文化演艺集团（辽宁省公共文化服务中心），跨系统、跨部门整合了省文化厅、省旅游发展委、省文联等6个部门所属21家单位，形成了集团的18个分支机构，辽宁省文化馆（辽宁省青年宫）是分支机构之一，是由原分别作为独立法人设置的辽宁省文化馆和辽宁省青年宫合并而成。辽宁省文化演艺集团（辽宁省公共文化服务中心）是中共辽宁省委直属事业单位。
辽宁省的地市级事业单位改革思路与省级大致相同，但名称、隶属关系等具体做法不完全一致。如沈阳市组建沈阳市公共文化服务中心（沈阳市文化演艺中心），整合了原分别隶属于团市委、市妇联、市科技局、市文广局的24家事业单位，形成了15家新的内设事业单位。原沈阳市群众艺术馆、沈阳市朝鲜族文化艺术馆均为中心直属机构。沈阳市公共文化服务中心（沈阳市文化演艺中心）是市文旅局所属事业单位。大连市组建大连市公共文化服务中心，整合了原大连市文广局、市科技局、市文联所属的事业单位，原大连市群众艺术馆、大连市朝鲜族文化艺术馆成为中心的直属机构。大连市公共文化服务中心是中共大连市委的直属事业单位。鞍山市组建鞍山市文化旅游发展促进中心，整合了原市文广局、市旅游局、市文联所属的12家事业单位，市文化馆、市朝鲜族文化艺术馆均为中心的分支机构。鞍山市文化旅游发展促进中心是市文化旅游和广播电视局的直属单位。辽阳市组建辽阳市公共文化和体育服务中心，整合了12家事业单位，包括辽阳市艺术馆。辽阳市公共文化和体育服务中心是辽阳市文化旅游和广播电视局的直属单位。
辽宁省的县市级事业单位改革均采用了文化馆并入新组建的中心模式，中心的名称、隶属不完全一致，文化馆的名称和职能一般保留，独立法人资格取消。
（五）图书馆、文化馆、博物馆等单位整合，文化馆取消
将原本作为独立法人设置的文化馆、图书馆、博物馆整合为一个新的独立法人单位——文化发展中心，但仅保留图书馆、博物馆名称和职能，文化馆取消。海南省某县采用了这种做法。
江西省某市将原本作为独立法人设置的市文化馆、市非物质文化遗产研究保护中心、以及市文化广电新闻出版旅游局下设的艺术档案室合并，组建了市文化研究中心（市文化馆、市非物质文化遗产研究保护中心）。从括号中加注的单位名称看，保留了文化馆的名称和职能；从整合后的机构主名称看，文化馆隶属于研究中心，性质功能发生了变化。
（七）文化馆等单位整合为文旅融合发展服务中心
四川省某市某区将原本作为独立法人设置的文化馆、美术馆、图书馆、文管所四个单位合并，成立区文旅融合发展服务中心，作为一个独立法人单位。原文化馆等四个单位成为区文旅融合发展服务中心的内设机构。
（八）文化馆等单位并入全域旅游发展中心
江西省某市将原本独立设置的市文化馆（市文化信息中心）、市博物馆、市图书馆并入市全域旅游发展中心，保留各自名称和职能，取消独立法人资格。
四、问题与讨论
目前地方事业单位改革对文化馆归属的处理方式，从总体上看，保持了文化馆的公益属性，创新了文化馆的管理体制，为文化馆与其他公共文化服务机构融合发展开拓了空间，有利于增强文化馆的公益服务能力和服务效能。但是，改革中有的做法也存在不同看法，需要引起重视，加以调整完善，保证改革沿着正确的方向推进。
（一）事业单位改革不能改掉文化馆服务功能
在政府作为责任主体向老百姓提供的基本公共文化服务总体任务中，文化馆主要承担全民艺术普及、优秀传统文化传承两大方面任务的落实。换言之，没有文化馆，老百姓的基本文化权益就无法全面保障，基本文化需求就无法全面满足。事业单位改革，目的是要强化文化馆的公益属性，激发文化馆的服务活力，提高文化馆的服务质量，而不是简单地取消文化馆，改掉文化馆的服务功能。海南省某县在将原来的图书馆、文化馆、博物馆整合为文化发展中心后，文化馆的名称没了，机构没了，相应的服务功能也消失了，这种做法既违背了现行有效的有关设置文化馆的法律法规和政策规定，同时也与事业单位改革以强化公益属性、激发活力为目标的要求不相符合。
（二）事业单位改革不能削弱文化馆服务功能
（三）文旅融合发展不是文化馆服务“旅游化”
（四）机构整合应有利于顺畅文化馆管理体制和运行机制
文化馆发展研究院
文化和旅游部全国公共文化发展中心文化馆发展研究院成立于2020年9月，主要职能是谋划、组织、推动文化馆理论建设和学术研究，对事关行业发展的重大问题开展调研，反映行业呼声，提出政策建议。文化馆发展研究院建设目标是，打造中国文化馆事业理论和实践的研究中心、信息中心、咨询中心和发展智库，为推动全国文化馆事业的高质量发展提供理论支撑和智力支持。文化馆发展研究院由高校、科研机构、主流新闻媒体研究人员，长期担任公共文化管理工作的业界人士，以及各级文化馆馆长和理论研究人员代表组成。