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2017.11.15
《中华人民共和国公共图书馆法》专家解读
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本文承载五位专家细致解读
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编者按
《中华人民共和国公共图书馆法》自2018年1月1日起施行。这是党的十九大之后全国人大常委会通过的第一部文化立法，也是公共文化领域继《公共文化服务保障法》之后的又一部重要法律，对进一步促进公共图书馆事业的发展将起到里程碑式作用。
在加强立法和制度设计方面，当前文化领域已制定出台了《文物保护法》《非物质文化遗产法》《著作权法》《公共文化服务保障法》等法律，《公共文化体育设施条例》《博物馆条例》《乡镇综合文化站管理办法》等法规和部门规章，以及公共图书馆和文化馆建设用地指标与建设标准、公共图书馆服务规范等规范性文件，初步形成了公共文化法律法规政策体系。此次《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）的出台，对于进一步健全我国文化法律制度、促进公共图书馆事业发展、保障人民群众基本文化权益具有重要意义。
新时代公共图书馆事业发展的新航标
北京大学教授、博士生导师，国家公共文化服务体系建设专家委员会主任委员，北京大学国家现代化公共文化研究中心主任
《公共图书馆法》指引了新时代我国公共图书馆事业的发展方向。《公共图书馆法》昭示立法宗旨是传承人类文明、保障公民基本文化权益、提高公民科学文化素质和社会文明程度；明确了公共图书馆是我国公共文化服务体系的重要组成部分，传承发展中华优秀传统文化、弘扬革命文化、发展社会主义先进文化是其本质功能；将业界在新世纪以来大力倡导的平等、开放、共享的现代图书馆理念提升为公共图书馆服务的法定原则。中国的公共图书馆事业在新时代朝什么方向前进、坚守什么发展原则和服务理念、承担什么历史重任，法律作出了明确指引。
公共图书馆法从几个层面作出规定，呼应了我国社会主要矛盾转化对公共图书馆事业提出的新要求。在解决发展不平衡方面，法律明确了国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业发展的基本原则，明确了促进公共图书馆服务向城乡基层延伸的重点任务，明确了公共图书馆服务强化对未成年人、老年人、残疾人等特殊群体的人文关怀，为解决公共图书馆服务城乡、区域、人群发展不平衡指明了方向。在解决发展不充分方面，《公共图书馆法》把县以上人民政府设立、保障、监管公共图书馆的责任上升为法律责任，要求各级政府加大对公共图书馆事业的投入，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设，形成覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络，同时引导和鼓励社会力量参与公共图书馆建设和服务；要求各级公共图书馆践行平等、开放、共享的服务理念，通过免费提供基本服务、建立健全数字化网络化服务体系和配送体系、改善服务条件、建立反馈机制、加强各级各类图书馆的交流与合作、开展联合服务、支持其他类型图书馆向社会公众开放等措施，让人民群众享有更加充分的公共图书馆服务。
《公共图书馆法》明确了新时代公共图书馆在坚定文化自信、推动社会主义文化繁荣兴盛伟大事业中的责任。法律要求公共图书馆通过以文献信息收集、整理、保存并向公众提供利用为核心的服务，通过开展阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，引导、推动、推广全民阅读，履行社会教育职能，这是新时代公共图书馆培育和践行社会主义核心价值观，在提高人民思想觉悟、道德水准、文明素养上发挥作用的职业担当。法律对公共图书馆的古籍保护、研究、宣传和利用作出专门规定，一方面要求公共图书馆加强对馆藏古籍的保护，另一方面要求通过多种方式加强古籍的宣传和利用，让古籍里的文字活起来，让古籍负载着的优秀传统文化中的思想观念、人文情怀、道德规范化为时代精神，体现了公共图书馆在促进优秀传统文化创造性转化、创新性发展上的历史责任。
《公共图书馆法》在总结提炼我国公共图书馆事业现行政策和实践经验的基础上，构筑起了规范公共图书馆管理、运行和服务的基本制度体系。法律规定，县级以上人民政府应当设立公共图书馆，并明确公共图书馆应当具备的法定条件，这实际上就是国际上通行的公共图书馆“必置制”的中国实现方式；法律将县级人民政府建设公共图书馆总分馆体系上升为法定责任，将公共图书馆免费开放和免费提供基本服务固化为法律制度，建立了政府购买公共图书馆服务、指导和支持公共图书馆志愿服务、公共图书馆捐赠者命名等引导和鼓励社会力量参与公共图书馆建设的制度；法律对于公共图书馆的未成年人服务、服务公示、服务反馈、读者个人信息保护、建立法人治理结构等诸多重要问题都作出了明确具体的规定。
党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。《公共图书馆法》是主要用来规范政府和公共图书馆行为的法律，因此有法必依首先是各级政府要强化建设法治政府意识，严格履行法律规定的保障和促进公共图书馆事业发展的责任，以高度的文化自觉体现坚定的文化自信。各级公共图书馆应以法律为根本遵循，强化依法管理、运行和提供服务的意识，通过自身的职业作为维护和保障社会公众利用公共图书馆、享受公共图书馆服务的权益，以更广范围、更丰富内容、更高质量的公共图书馆服务满足人民群众新时代的新需要。
（以上仅为节选，详细内容请查阅本刊第11期）
夯实人民群众对公益性公共文化服务的获得感
中国图书馆学会副理事长，上海市政府参事，国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任委员
首先，新颁布的《公共图书馆法》体现了新时代中国特色社会主义文化的制度优势。作为我国首部图书馆专业法，其意义远远超出了公共图书馆领域本身。今天，世界各国图书馆均面临经济、社会与技术的严峻挑战，不少国家和地区大幅削减图书馆经费，而且对公共图书馆是否应提供免费公益性服务提出质疑，有的干脆关闭了图书馆设施。与此相反，在过去的三十多年里，我国图书馆事业呈现飞速发展的态势。1979-2015年，公共图书馆财政投入的增长速度（年均增速16.6%）明显高于同期GDP的增长速度（年均增速9.6%）。今年上半年，我国不仅颁布了《公共文化服务保障法》，现在又适时出台了《公共图书馆法》，该法强调“加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”，有力地向社会宣示了国家对基本公共文化服务实行公益性免费服务的鲜明态度，并以法的力量来夯实人民群众对公共文化服务的获得感和幸福感。
第三，《公共图书馆法》开拓了图书馆服务创新和可持续发展的新空间。这次《公共图书馆法》还有不少新的提法，如“建设线上线下相结合的文献信息共享平台”“加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的沟通交流，开展联合服务”，以及“鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”等，这些条款为图书馆利用现代技术武装自己、加强图书馆之间的交流与合作、吸引社会力量参与和支持图书馆提供了可持续发展空间。
第四，《公共图书馆法》的出台进一步增强了广大图书馆工作者的使命追求。我国图书馆事业之所以能在较短的时期内取得如此巨大的成就，与图书馆工作者这些年来甘为人梯、敢为人先的职业精神是分不开的。
这次《公共图书馆法》颁布恰逢党的十九大胜利闭幕，把深入学习党的十九大精神与贯彻落实公共图书馆法有机结合起来，能使广大图书馆工作者学有方向、做有目标、干有底气！
柯平
《公共图书馆法》的时代性和专业性
南开大学商学院博士生导师，图书情报专业学位（MLIS）中心主任
1.时代性
1.1文化法治的时代要求
截至2016年底，我国宪法和现行有效法律共257部，而文化领域只有6部法律，即文物保护法、档案法、著作权法、非物质文化遗产法、电影产业促进法、公共文化服务保障法，这6部法律占现行有效法律总数的2.3%。《公共图书馆法》是党的十九大后的第一部文化立法，标志着我国文化法治建设取得了新的可喜进展，对于完善文化法律体系，建设社会主义法治国家和文化强国具有十分重要的时代意义。
1.2中国特色社会主义文化的时代要求
第一，立法就是为了满足人民过上美好生活的新期待，为了解决公共图书馆为人民群众服务不平衡不充分的问题，更好地保障公民的文化权益。因此，《公共图书馆法》立法宗旨中坚持以人为本，将人民群众放在首位，强调“保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明”。第二，《公共图书馆法》及时地将“坚定文化自信”写入立法宗旨，贯彻了十九大精神，这比《公共文化服务保障法》立法宗旨中的“增强文化自信”更进一步，更加体现时代精神。第三，在指导方针上，《公共图书馆法》与《公共文化服务保障法》都明确要求“应当坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心，坚持以社会主义核心价值观为引领”。《公共文化服务保障法》还强调了“应当按照‘百花齐放、百家争鸣’的方针，支持优秀公共文化产品的创作生产，丰富公共文化服务内容”，而《公共图书馆法》则强调了“传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化”。
1.3公共文化服务体系建设的时代要求
“推动文化事业和文化产业发展”，“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”是十九大提出的新要求。《公共文化服务保障法》为构建现代公共文化服务体系提供了法律依据，《公共文化服务保障法》是公共文化领域的综合性、全局性和基础性的法律，而《公共图书馆法》是关于公共文化领域中的单一领域的专门性法律，《公共图书馆法》很好地解决了《公共文化服务保障法》没有解决的公共图书馆专门问题，两者是专门法与普通法的关系。《公共图书馆法》第三条明确了“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”。
1.4公共图书馆事业发展的时代要求
《公共图书馆法》是我国图书馆事业的一件大事，为适应我国公共图书馆事业大繁荣大发展的新形势和新要求，国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络，要求“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设”（第十三条）。
1.5社会力量参与公共事业的时代要求
《公共图书馆法》第四条“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，这就确立了公共图书馆建设主体多元化的法律地位，给民办图书馆以新的发展空间。《公共图书馆法》还强调“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。”；第十三条“公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”，第四十八条“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务。国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”，有利于我国公共图书馆事业形成以政府主导的公共图书馆体系为主体，社会力量广泛参与建设，各类型图书馆广泛参与服务的更大规模的新体系，立法有力地推动我国公共图书馆事业社会化发展。
2.专业性
2.1理论层面的专业特征
在公共图书馆立法过程中，围绕什么是公共图书馆什么是公共图书馆的职能？公共图书馆有哪些主要类型？公共图书馆有哪些业务范畴？这些问题，公共图书馆法起草修订组进行了认真的研究，立法部门还组织过专题研讨，反映出《公共图书馆法》建立在坚实的图书馆学理论基础上。
2.2事业层面的专业特征
2.3机构层面的专业特征
2.4业务层面的专业特征
范并思
依法运行、科学管理公共图书馆的基本依据
华东师范大学教授，中国图书馆学会阅读推广理论研究专业委员会主任，《图书馆杂志》副主编
一是明确国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。我国公共图书馆一般已登记为事业法人，以往治理结构较为单一，决策、执行和监督机制不够健全，导致运行效率低下，难以确保公益目标实现。2011年我国开始分类推进事业单位改革，中央政府文件明确将“建立健全法人治理结构”作为改革的主要措施。此后，公共图书馆主管部门根据中央精神推进公共图书馆法人治理结构的改革，而建立理事会制度则是最能够“吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”的制度。《公共图书馆法》关于法人治理的条款也留下了探索的巨大空间，如怎样界定“有关方面代表、专业人士和社会公众”的资格与比例，理事会具体承担什么职能，如何履行使命等，都是需要在公共图书馆建立健全法人治理结构的改革进程中继续深入探索的。
二是明确公共图书馆应当根据办馆宗旨和服务对象的需求，广泛收集各类文献信息，政府设立的公共图书馆还应该系统收集地方文献信息，保存和传承地方文化。《公共图书馆法》“总则”阐述了公共图书馆的办馆宗旨，这就是“保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信”。公共图书馆在国家法律框架下广泛收集文献，符合这一办馆宗旨。公共图书馆采购文献信息需要在二个方面体现广泛性：一是需要广泛收集各类读者所需的文献信息，除了需要收集专家学者和普通读者所需要的文献外，特别还要注意收集供儿童、老人、残障人等特殊人群使用的文献。二是需要注意文献类型的广泛性，如纸质书刊、电子书刊、多媒体资料等。公共图书馆的管理者应当根据本馆读者服务的具体需求，制定文献信息的采购重点和藏书策略，避免管理者或采购人员“拍脑袋”或依个人兴趣确定购书品种与数量。
三是明确公共图书馆的设施设备场地不得用于与其服务无关的商业经营活动。公共图书馆的设施设备场地是国家用于公益性服务的资产，《公共图书馆法》的规定确保公共图书馆设施设备的依法管理，合理使用，促使图书馆管理者更好地利用公共图书馆的设施设备，提升公共图书馆设施设备的使用效益与效能。同时本条款的规定也能够预防公共图书馆资产管理中的腐败与失职，防止国有资产流失。
四是规定公共图书馆应当加强馆际交流与合作，促进文献信息资源的有效利用。图书馆收藏的文献信息具有可共享的特点，文献信息的共享有利于形成更加完备的文献资源体系，满足人民群众对于文献信息的需求。公共图书馆开展馆际交流与合作，实施联合采购、联合编目、联合服务，对于公共图书馆提高馆藏文献信息资源的利用率以及公共资金的使用效率，具有很重要的意义。公共图书馆馆际交流与合作，涉及不同层级、不同地域范围公共图书馆的交流与合作，也涉及不同业务范畴，不同资源类型的交流与合作，需要有组织有领导的进行。因此本法规定“国家引导公共图书馆开展联合采购、联合编目、联合服务，实现文献信息的共建共享，促进文献信息资源的有效利用”。
五是明确县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的总分馆制，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸，总馆应当加强对分馆和基层业务点的业务指导。公共图书馆建设总分馆是国际图书馆服务的基本经验，总分馆制能够让许多独立、分散、封闭运作的图书馆转变为一个服务体系，在体系内实现资源共享，实现城乡一体、普遍均等的公共图书馆服务目的。总分馆体系覆盖的地域范围应该合适，太大无法有效运行，太小则体现不出共建共享的优势。在我国，合适的地域单元是县域。因此本法强调“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的总分馆制”。本条款还具体提到总分馆制框架下的“完善数字化、网络化服务体系和配送体系”问题。为了促进公共图书馆服务向城乡基层延伸，公共图书馆总分馆需要完善数字化、网络化服务体系，通过信息技术提高总分馆体系内的文献信息共享和服务效率。建立书刊资料的配送体系也是激活分馆、便利读者的有效措施，总分馆管理者需要努力探索适合本地的低成本、高效率的文献配送模式。
公共图书馆服务：从行业共识到法律规定
华东师范大学商学院信息学系，教授。国家公共文化服务体系建设专家委员会委员，上海市图书馆学会学术委员会主任
1普遍开放的基本理念
《公共图书馆法》充分汲取了普遍开放的服务理念，把“开放”列为公共图书馆向公众提供服务的三原则之一（法律第33条）。甚至更进一步，为了让每个人都能“无门槛”利用，法律明确规定公共图书馆提供的基本服务必须免费，不得收取“一分钱”，也就是我们通常所说的“免费开放”。法律规定免费开放的范围包括“文献信息查询、借阅服务”“阅览室、自习室等公共空间设施场地开放”“公益性讲座、阅读推广、培训、展览”等（法律第33条），这实质上也是公共图书馆服务的基本内容。
2平等服务的基本理念
《公共图书馆法》将平等服务理念确定为法律规定，把“平等”列为公共图书馆向公众提供服务的三原则之首（法律第33条），要求县级政府因地制宜建立总分馆服务体系，“促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”，满足城乡居民需要（法律第31条）。而且，法律还要求公共图书馆建立信息公开制度，“定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督”（法律第42条），从而不断改善服务条件、提高服务水平。
3以人为本的基本理念
在特殊群体服务方面，《公共图书馆法》将以人为本的理念实行法律化，充分体现了人文关怀。一是针对未成年人，法律规定公共图书馆必须设置专门的阅览区域，配备相应的专业人员，开展针对性的阅读指导和社会教育活动（法律第34条）。考虑到未成人社会阅历浅，辨别是非能力相对较弱，法律明确规定“不得向未成年人提供内容不适宜的文献信息”（法律第37条）。二是针对老年人、残疾人等群体行动不便的特点，法律规定公共图书馆“提供适合其需要的文献信息、无障碍设施设备和服务等”（法律第34条）。
4专业服务的基本理念
5共建共享的基本理念
《公共图书馆法》认同图书馆行业共建共享的基本理念，把“共享”列为公共图书馆向公众提供服务的三原则之一（法律第33条）。在法律具体条文中，共享理念也有所体现。一是支持公共图书馆与公共图书馆之间的共建共享。法律要求“公共图书馆开展联合采购、联合编目、联合服务，实现文献信息的共建共享，促进文献信息的有效利用”（法律第30条）。二是支持公共图书馆与其他类型图书馆之间的共建共享。法律要求公共图书馆“加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务”，并且支持“学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”，从而为公众提供更多的选择可能（法律第48条）。三是鼓励国际之间的共建共享。法律支持“在公共图书馆领域开展国际交流与合作”（法律第9条），国际交流合作的成效之一，就是为公众开拓视野、获取更多的资源和服务。
6全民阅读的基本理念
《公共图书馆法》以法律的方式，确立公共图书馆的性质与地位，即公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，因此公共图书馆必须“将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”（法律第3条）。《公共图书馆法》为此，还总结提炼了几种常见的全民阅读活动方式，如阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等。法律鼓励和支持以这些活动方式来大力推广全民阅读（法律第36条）。
7社会合作的基本理念
《公共图书馆法》同样大力提倡社会合作，鼓励社会各界以各种方式参与公共图书馆服务提供。一是捐赠方式。法律鼓励公民、法人和其他组织，“依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠”（法律第6条）。二是民办图书馆。法律同样鼓励公民、法人和其他组织，“自筹资金设立公共图书馆”，为社会公众提供服务（法律第4条）。考虑到一些民办图书馆的服务能力有限，可能存在人员、技术、经费等问题，法律要求采取政府购买服务等措施，对民办图书馆“给予扶持”（法律第45条）。三是志愿服务。志愿服务可以为公共图书馆带来人力、技术、专业等方面支持，丰富服务内容。法律鼓励公民“参与公共图书馆志愿服务”，并且，还要求有关地方政府文化主管部门，“对公共图书馆志愿服务给予必要的指导和支持”（法律第46条）。
8隐私保护的基本理念
个人信息受法律保护，在我国《民法总则》中早已有明确规定，《刑法》中还设有专门的“侵犯公民个人信息罪”条款。《公共图书馆法》与这些法律相衔接，明确规定，公共图书馆必须“妥善保护读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供”（法律第43条），违反规定，则有相应的行政处罚，并追求法律责任（法律第50条）。