内容摘要：新中国成立以来，我国治黄先后经历了“根治水害、开发利用”“科学调度、节约用水”“生态优先、系统治理”三个阶段。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略后，在共抓大保护、协同大治理、水资源节约集约利用、绿色高质量发展、幸福黄河建设等方面取得了重要进展。通过综合评价进一步发现，2013年以来黄河流域生态保护水平提升幅度大、进展速度快，但高质量发展推进相对缓慢，成效不够显著。进入新发展阶段，黄河流域生态保护和高质量发展要推进生态环境治理从控制污染转向山水林田湖草沙系统治理，治理方式从条块分割转向协同共治，发展方式从粗放扩张转向绿色低碳，黄河文化从无序开发转向保护传承利用，民生保障从行政区转向全流域均等化。围绕生态保护和高质量发展这两大关键主题，在关键领域创新体制机制，为扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展提供坚强保障。
关键词：黄河流域；系统治理；绿色发展；生态保护；政策保障；高质量发展
正文如下：
黄河是中华民族的“母亲河”，是中华民族的重要象征。新中国成立以来，在党中央坚强领导下，黄河在治理、开发、保护、发展等方面取得了显著成绩，书写了黄河安澜的伟大奇迹。进入新发展阶段，黄河流域生态保护和高质量发展有了更高要求，总结战略实施的最新进展，开展综合评价，有针对性地提出对策建议，对于扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展具有重要意义。一、新中国治理黄河的历程
（二）“八七分水”方案实施水量统一调度到党的十八大的“科学调度、节约用水”阶段
（三）党的十八大以来的“生态优先、系统治理”的绿色高质量发展新阶段党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，习近平总书记高度重视长江、黄河中华民族母亲河的生态保护和系统治理，多次到沿黄省区考察，并两次主持召开座谈会。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，作出了“治理黄河，重在保护，要在治理”的战略要求，明确了生态优先、绿色发展的战略导向，强调以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的水资源刚性约束和山水林田湖草沙一体化保护的系统治理方式。2021年10月22日，习近平总书记在山东省济南市主持召开座谈会，强调沿黄河开发建设必须守住生态保护这条红线，必须严守资源特别是水资源开发利用上限，用强有力的约束提高发展质量效益。2021年10月，中共中央国务院公开发布《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，一系列政策、机制、制度相继确立，搭建起黄河保护治理“四梁八柱”。二、黄河流域生态保护和高质量发展战略实施重要进展
随着黄河流域生态保护和高质量发展战略的深入实施，保护治理的顶层设计加快完善，沿黄各省（区）共抓大保护，协同大治理的局面初步形成，取得一系列显著成效。
（二）协同大治理取得新突破
（三）水资源节约集约利用取得新提升
（四）绿色高质量发展迈上新台阶
（五）幸福黄河建设取得新收获
沿黄省（区）积极打造造福人民的幸福河，把系统治理综合治理和居民增收致富结合起来，在保护生态、治沙防洪的同时持续改善生产生活条件，不断巩固拓展脱贫攻坚成果。一是上游生态移民稳步推进，实施三江源、祁连山国家公园等高海拔地区生态移民工程，使生态脆弱地区的群众摆脱了贫困。二是中游的坡耕地治理与农业转型相结合，山西、陕西等省份实施坡耕地退耕还林还草，振兴山区经济，取得治沙保水与增收的多赢。三是下游积极推进滩区治理，河南省、山东省使百万迁建群众搬离黄河滩，改变了居住条件、提升了滩区生态、推动了产业发展群众增收。
三、黄河流域生态保护和高质量发展进展的综合评价
从生态保护和高质量发展的八个维度选取20个指标，构建评价指标体系，对2013年以来黄河流域生态保护和高质量发展的成效进行综合评价。（一）指标选取
文中分析数据均来自国家统计局国家数据网站、2014-2021年《中国统计年鉴》和黄河流域各省（区）《统计年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国科技统计年鉴》，以及《中国生态环境状况公报》。对于个别缺失数据，采用线性回归拟合补齐。（三）评价方法
熵权法是一种客观赋权的评价方法，评价指标的权重取决于指标值的变异程度，在一定程度上消除了人为因素和主观评价性，变异程度越大，权重越大，反映了指标之间的相对重要性。为了排除评价指标权重的人为因素干扰，在计算权重过程中反映原始数据的绝大部分信息，本文采用熵值法确定指标权重，对黄河流域生态保护水平和高质量发展水平进行综合评价，具体步骤如下：1.整理形成原始数据矩阵。假设有m个评价对象，n个评价指标，根据各指标原始数据，可以构建如下原始数据矩阵：
式中：xij为第i个评价对象的第j个指标数据，且1≤i≤m，1≤j≤n。
2.数据标准化处理。由于各指标的量纲、数量级均存在差异，所以需要先进行各指标的无量纲化处理，以消除因量纲不同对评价结果造成的影响。本文采用极差标准化对原始数据进行归一化处理：
式中：xij为标准化处理后的指标值；min(xij)为j项指标中的最小值；max(xij)为j项指标中的最大值。
3.指标权重确定。基于对黄河流域生态保护和高质量发展内涵的理解，本文认为黄河流域的生态保护和高质量发展同等重要，故将生态保护指数和高质量发展指数所含三级指标的权重之和均设为1。每项一级指数的三级指标权重通过熵权法计算得到。首先对原始数据矩阵标准化后得到矩阵X=(xij)m×n，进一步计算第i个评价对象的第j项指标占该指标的比重，第j项指标的信息熵和信息效用值，并在此基础上计算各指标权重，计算过程如下：
式中，Sij为第i个评价对象的第j项指标占该指标的比重，ej为第j项指标的信息熵，aj为第j项指标的信息效用值，wj为第j项指标的权重。
4.综合评价。在得到各指标权重的基础上，对黄河流域生态保护和高质量进行综合评价。
2013-2020年间，沿黄各省（区）贯彻新发展理念，加强生态环境保护，推动高质量发展，EH指数从0.41上升至1.59，生态保护和高质量发展取得明显成效。但推进生态保护与高质量发展的节奏快慢有别，成效差异显著。总体上生态保护水平提升幅度大、速度快，而高质量发展推进相对缓慢，成效不够显著。生态保护指数从2013年的0.14上升至2020年的0.97，年均提升0.10，而高质量发展指数从0.27增长至0.62，年均仅提升0.06。以生态保护指数为横轴，以高质量发展为纵轴，以指数年份为标记，可以清晰描述2013-2020年黄河流域生态保护和高质量发展的路径，如图1所示。
根据图1黄河流域生态保护和高质量发展路径的特征，大体可划分如下四个阶段：
1.2013-2014年的低水平保护和发展阶段。这一时期的生态保护指数低于0.2，高质量发展指数低于0.3，处于较低的保护和发展水平。生态保护指数提升较为有限，2013-2014年仅提升0.03，主要为环境污染治理的贡献，如黄河流域八个省会城市整体空气质量达到及好于二级天数的比例从47.9%上升至55.1%，对生态保护指数提升的贡献达到50.0%，流域国控断面优于三类水体比例和生活垃圾无害化处理率的贡献都达到了35.7%以上；水资源集约节约利用的贡献相对较小，农业用水占比没有减小，黄河流域八省（区）的地表水开发利用率仍在上升，对河流湖库的生态用水造成进一步挤压，很大程度上抵消了万元GDP用水量和人均生活用水量下降的贡献；生态保护修复的贡献为负，主要受造林总面积相对减少的影响。高质量发展指数出现下滑，由0.27降至0.23，主要受文化保护传承弘扬方面的影响，这一时期规上文化服务业企业营业收入占GDP比重由1.92%降至0.66%，带动文化保护传承弘扬指数下降0.1，而综合实力提升、创新驱动发展、绿色低碳转型和民生福祉改善四项二级指标均鲜有提升，导致高质量发展水平出现下滑。
2.2014-2016年的较快发展阶段。这一时期高质量发展指数增长较快，由0.23提升至0.46，而生态保护指数仅由0.17提升至0.29，进展相对缓慢。高质量发展进展较快的方面为综合实力提升、文化保护传承弘扬和民生福祉改善，其分项指数值分别提升0.06、0.1和0.04。从具体指标来看，城镇化率提升3.7个百分点、人均GDP增加0.5万元，博物馆文物藏品数由596万件增加至901万件，增长了50%，年人均进入图书馆次数由0.24次增加至0.31次，居民人均可支配收入增加3132元，均明显快于上一阶段的发展速度。生态保护方面，水资源集约节约利用、生态保护修复和环境污染治理水平仅分别提升0.03、0.04和0.04，提升幅度均较小。从具体指标看，地表水开发利用率进一步由28.0%上升至34.7%，对生态用水的挤压更加凸显，流域国控断面优于三类水体比例不升反降，从59.7%下降至59.1%，削弱了农业用水占比和万元GDP用水量下降，水土流失治理、生活垃圾无害化处理以及空气质量改善等方面的成效。
3.2016-2018年的协调推进阶段。这一时期的高质量发展总体上延续了上一阶段的较快趋势，同时生态保护水平快速提升，使黄河流域生态保护和高质量发展的轨迹向X轴方向拉平，并达到了生态保护和高质量发展处于中等水平的相对平衡状态。具体来看，生态保护指数由0.29增加至0.62，高质量发展指数由0.46增加至0.65，均达到了0.6以上的中等水平。其中，生态保护指数的提升主要是水资源集约节约利用水平提升的贡献，这一时期地表水开发利用率快速下降，从34.7%下降至24.2%，同时农业用水占比下降2.5个百分点，万元GDP用水量由64.7立方米下降至54.1立方米，此外，每年新增造林面积、累计水土流失治理面积、流域国控断面优于三类水体比例等指标的稳步提升也带来积极影响。高质量发展方面，综合实力提升、文化保护弘扬和民生福祉改善的指数值分别增加0.07、0.09和0.06，进一步实现较大提升。城镇化率继续提升约3个百分点，人均GDP增加约0.9万元，博物馆文物藏品数再增加263万件（套），居民人均可支配收入增加约4000元，每万人口拥有卫生技术人员数比2016年增加8人，迈上70人以上的新台阶。
综合四个时期来看，黄河流域生态保护取得的显著成效主要源于水资源集约节约利用和环境污染治理水平的大幅提升，生态保护修复总体按照相对平稳的速度在推进。综合实力提升、文化保护传承弘扬和民生福祉改善对高质量发展水平提升的贡献较大，而创新驱动发展和绿色低碳转型进展缓慢，研究与试验发展经费占GDP比重持续在2.0%以下的低水平状态波动，截至2020年（1.8%）仍低于全国2013年的水平（2.0%），绿色低碳转型严重滞后，2013-2018年间绿色低碳发展指数仅有小幅提升，2018-2020年间不进反退，2020年万元GDP能耗仍比全国平均水平高出0.2吨标准煤，且远高于2013年的全国平均水平。黄河流域创新投入的严重不足和绿色低碳转型的停滞不前势必影响黄河流域高质量发展新动能的培育、传统产业的创新转型和全国层面碳达峰碳中和目标的推进。
四、黄河流域生态保护和高质量发展的主要导向
进入新发展阶段，黄河流域生态保护和高质量发展有了更高目标，在生态环境、治理方式、发展方式、民生保障和黄河文化等方面有了更高要求。（一）推动生态环境从控制污染转向山水林田湖草沙系统治理
黄河流域作为我国重要生态屏障和生态廊道，近年来持续推进水污染防治，干流的水环境质量整体上有了显著提升。但黄河流域生态本底条件脆弱，水资源匮乏，生态环境治理是一个长期而艰巨的过程，干流的水清了只是一个表象，水环境治理也仅仅是第一步，最终还要看生态系统功能是否增强、水源涵养功能是否提升，生物多样性是否提高。下一步，要将黄河生态环境治理目标从改善水环境质量升级到恢复水生态系统功能，为此要从源头上系统开展生态环境的保护、修复和治理，统筹山水林田湖草沙等生态要素，系统推进水环境、水生态、水资源、水灾害的保护治理，进一步改善黄河生态环境和水域生态功能。（二）推动治理方式从条块分割转向协同共治
黄河保护治理是一个多层次、多维度、多尺度的复杂过程，流域内外相互影响、上下游相互作用、左右岸相互支撑，牵一发而动全身。长期以来，黄河治理是由各部门各地方分头管理，在土地沙化、环境污染、水土流失等具体问题上，习惯于局部治理和点上治理，一个部门负责一个领域，一个地方仅考虑局部的区域，“谋一域”居多，“谋全局”不够，且缺乏协调配合，流域生态环境治理呈现出“横向分散”的碎片化特征，影响了整体效果。习近平总书记强调，黄河流域要共同抓好大保护，协同推进大治理。下一步，要加强跨部门和跨区域协作，引导政府、市场和社会力量多方参与，推进黄河上下游、左右岸、干支流协同治理，在协同中注重因地制宜，上游侧重水源涵养，中游抓好水土保持，下游促进湿地恢复，不断增强各项举措的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。（三）推动发展方式从粗放扩张转向绿色低碳
黄河流域由于能矿资源禀赋，逐步形成了资源密集型产业为主导的产业结构。进入工业化中期以后，由于市场需求旺盛，沿黄的能源、化工、钢铁、冶金、建材等高耗能、高耗水、高污染产业快速扩张，重复建设，不仅造成产能过剩而且加剧了水资源短缺和生态环境污染，沿黄倚能倚重、低质低效的粗放发展方式与流域脆弱的资源环境承载能力极不适应。进入经济新常态后，我国发展理念和发展方式都发生了变化，“不能过度消耗资源环境换取经济增长”“必须坚持保护优先、节水优先”等日益成为全流域和全社会的共识，绿色低碳循环发展成为经济转型和产业升级的重要方向。下一步，黄河流域应贯彻新发展理念，积极落实国家双碳目标要求，不再搞粗放式的大开发，因地制宜推进产业结构转型升级与绿色低碳化改造，大力发展可再生能源等绿色新动能，加快形成绿色生产生活方式。（四）推动黄河文化从无序开发转向保护传承利用
黄河流域历史文化底蕴丰厚，黄河沿线文化遗产数量众多，但长期以来，黄河文化存在“重开发、轻保护”的现象，现有区域式、分段式、单元式的文化保护模式容易造成各自为政、分散经营和同质竞争等问题，一些地方政府为了本地经济发展，一味地注重开发黄河文化的经济价值，进行盲目开发和超负荷利用，不但使经济价值不能得到合理利用反而破坏了文化遗产的原真性。下一步，应突出历史文化保护与传承，深入挖掘黄河文化内涵，加强系统研究和保护，积极讲好黄河故事，推动沿黄各省区共建黄河国家文化公园，推动优秀传统文化创造性转化和创新性发展。（五）推动民生保障从行政区转向全流域均等化
黄河流域横跨我国东中西部地区，上中下游区位条件、资源禀赋和经济基础不同，发展不平衡不充分的问题还比较突出，不同行政区的基本公共服务水平、基础设施通达程度、人民生活保障水平仍有很大差距。为此，应坚持以人民为中心的发展思想，坚持共同富裕方向，注重基本公共服务的均等化，从全流域的更大空间范围保障和改善民生，不断提升发展的协调性、平衡性、包容性。应促进上中下游地区协同发展和错位发展，持续改善欠发达地区基础设施条件，提升产业配套能力，增强自我造血功能，聚焦重点区域、重点人群和重要机制，自觉主动缩小城乡差距、地区差距和不同群体收入差距，让更多发展改革成果惠及人民。
五、对策建议
黄河流域生态保护和高质量发展是一项重大的系统工程，涉及地域广阔、流域内人口众多，生态保护和高质量发展的任务繁重艰巨，要围绕生态保护和高质量发展这两大关键主题，在关键领域创新体制机制，为扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展提供坚实保障。
（一）探索建立黄河上中下游省市之间的对口合作黄河流域涵盖上中下游的九个省级行政单元，省际之间发展差异较大，要发挥各自的比较优势，通过加强合作促进高质量发展，不断提升黄河流域内部发展的平衡性和协调性。一是参照《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，研究建立黄河流域中下游地区相对发达省份或地市与黄河中上游地区欠发达省份或地市建立对口合作机制，通过市场化合作促进要素合理流动、资源共享、园区共建，开展干部交流培训，支持黄河中上游地区进一步转变观念，增强市场意识和竞争意识，激发内生活力和动力，促进黄河中下游地区与黄河中上游地区在合作中相互借鉴、优势互补、互利共赢，共谋发展，形成优势互补高质量发展的经济布局。二是根据财政部、生态环境部、水利部关于联合印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的要求，遵循“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的原则，选择地方具有强烈政策诉求的河段，先行探索建立具有示范意义的流域横向生态补偿模式，强化联防联控、流域共治和保护协作，加快实现高水平保护，推动流域高质量发展，保障黄河长治久安。
（三）支持黄河中上游地区开展绿色低碳转型试点示范
立足黄河流域水资源十分短缺的现实情况，建立水资源刚性约束制度，严格用水总量控制，统筹生产、生活、生态用水，大力推进农业、工业、城镇等领域节水。把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展，坚定走绿色、可持续的高质量发展之路。一是优化黄河分水方案。坚持生态优先，大稳定、小调整，优化细化《黄河可供水量分配方案》，鼓励下游地区更多使用南水北调供水，腾出适当水量用于增加生态流量和保障中上游省份生活等基本用水需求。二是研究开展水权交易试点。结合优化后的黄河分水方案，完善黄河流域水权确权工作，逐步建立黄河流域统一的水权交易系统，引导开展集中交易，并将水权交易逐步纳入公共资源交易平台体系，推广合同节水管理模式，通过市场化手段促进水资源节约集约利用。
（五）加强重大水利工程的研究论证工作
黄河流域生态保护和高质量发展的重要进展、综合评价及主要导向[J].兰州大学学报（社会科学版），2022，50（2）：35-46.注释从略。
作者信息：高国力（中国城市和小城镇改革发展中心），贾若祥、王继源、窦红涛（国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所）。
高国力简介：中国城市和小城镇改革发展中心主任、二级研究员、博士生导师，从事城乡区域经济理论与政策研究工作。