二.可移动文物普查是对国家保存文物进行的一次全面梳理和统计，即我们所理解的"国宝大调查"。西夏博物馆库房占地面积约200平方米。因空间有限，馆藏6915件文物都在此存放，未进行分类，大部分的文物在外面，质地不同的文物混合存放。文物库房占地面积相对近几年出土文物数量是远远不够的。新馆藏品库房应按照文物的质地划分类别分库存放摆架，易碎及贵重的文物放到囊匣中。完整的器物整理归架，小的瓷片应选出部分有代表性和比较典型的标本编号分类排架，不上架的单另存放。
【关键词】流失文物追索国内法国际法
我国境外流失文物的历史与现状
19世纪末至20世纪初的敌寇劫掠、毁损和民间的肆意盗掘，无不是对我国历史文化遗产的浩劫。改革开放后，中外交流日益频繁的同时文物的盗窃和走私活动也越发猖狂。根据有关学者的统计与考证，我国历年流失的文物总数已经超过了170万件。数目之大，触目惊心。
我国追索境外流失文物的法律依据
国际法依据。1989年我国加入了1970年《关于禁止和预防非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》（以下简称1970年公约），1995年参与起草、制定并加入《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物公约》（以下简称1995年公约）。
1970年公约承认国际合作的重要性，提倡通过外交渠道追索流失文物，要求缔约国采取措施防止文物的非法进、出口以及非法转让，并要求缔约国承担文物返还的义务。公约中关于禁止文物进口的条款对我国十分有利，它主要约束缔约国的博物馆或类似机构，禁止从其他国家进口非法出口的文物，禁止从他国博物馆、公共纪念馆进口盗窃的文物。
尽管国际公约为我们通过法律手段追索文物提供了法律依据，但由于公约本身的局限性，导致在适用法律规范时常出现种种障碍：一是公约的法律效力并不溯及既往，导致公约生效前的流失文物的返还问题无法得到解决。二是公约没有规定系统的争端解决机制，导致文物返还缺乏强有力的保障。
国内法依据。回购和捐赠目前仍然是我国取得流失文物的主要手段。但这样的做法毕竟不是权宜之策，也不是追索文物的应然之举。笔者认为：除了援引公约的规定以外，追索因战争原因流失的文物，还可以采用外交磋商的方式；追索非因战争原因（如盗掘和非法交易）而流失的文物，还可以进行跨国诉讼。但是由于有些公约允许缔约国在参加时予以保留，而且公约的有些条款会与国内法产生冲突，所以在适用的时候难免会面临诸多法律障碍。
针对这些可能出现的情况，加大国内法的保护力度，在源头上杜绝非法流转就显得尤为重要。在国内法方面，我国1997年《刑法》将文物犯罪类型和与之对应的刑罚进行了专章规定。随后又颁布了《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》对文物进行了有针对性的保护。然而，由于法律具有滞后性，存在不足也是不可避免的。
其二，我国现行国内法中对文物级别的划分缺乏严格标准，文物的重要性得不到统一的评定。为此，国家文物局于2007年出台了《文物出境审核标准》。取消了1759年（即乾隆六十年）的年限，规定今后只要是1919年以前的文物，除用以出境参加展览以及其他临时性事由以外，一律禁止出境；1949年以前生产、制造的文物，原则上一律禁止出境。通过推后出境禁止日期，加大国内法对文物的保护力度。
我国追索境外流失文物的法律策略
其次，规范文物拍卖市场，同时加大海关的监管力度。禁止通过拍卖的方式使外国私人或国家将我国文物运送出境。保持适当的倾向性政策，在国内法中渗透“宽进严出”政策，将所获得的其他文物市场国之文物，作为外交谈判时的交换筹码。
第二，积极主张对现有公约的修订并倡导拟定新的国际公约。随着我国综合国力的不断增强，加之国内学者对国际法的认识和研究的不断提高和深入，我国在一定程度上己经可以对于国际公约的态度由变被动为主动。在国际交往过程中，不仅可以对国际规则中有关文物的保护和返还问题提出自己制定与修改的方案，还可以提议并倡导拟定出新的国际公约，促进公平合理的国际新秩序的形成，更好地维护国家和人民的合法财产与正当利益。
第三，增强同其他主要文物流失国之间的国际交流与合作。2010年4月7日，我国受邀参加了在埃及开罗召开的，以追索流失文物和文物保护为主题的文化遗产保护及追索国际合作会议。此次会议不仅对从各国流失且在他国展出的古代文物进行统计，而且还对这些博物馆所在国家提出了归还要求。中国应该积极参与这一类活动，并且可以尝试着在条件允许的情况下成为此类活动的举办国。
再多的困难都不能阻止我国进行文物追索的脚步，因为它不仅承载着中华民族自豪感与认同感，更关涉到我国的文化。在法制越来越进步的今天，我们更要努力完善制度并且探寻合理的法律途径，为我国的境外流失文物追索难题寻找答案和新的方向。
（作者分别为陕西科技大学管理学院教授，陕西科技大学思政部硕士研究生）
【注释】
①杨晓涡：“文物归还的‘原罪’难题”，《凤凰周刊》，2006年第14期。
②赵薇：“我国流失海外被盗被掠文物回归的国际公约和法律问题浅析”，《法学之窗》，2008年第11期。
③黄风，马曼：“从丹麦返还文物案谈境外追索文物的法律问题”，《法学》，2008年第8期。
关键词：世界城市档案法规对比
档案法制的建立健全关系到一个国家、一个城市档案事业的持续稳定发展。本文以纽约、伦敦、东京、巴黎等世界城市档案法规建设为研究对象，借鉴世界城市档案法规建设的经验，以完善北京市档案法规建设。
1档案立法的两种模式及北京市档案法规建设现状
本文所称北京市档案法规包括档案地方性法规、地方政府规章和规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》的规定，北京市可以制定地方性法规、地方政府规章。在我国，行政规范性文件大量存在，很多规范性文件发挥着调整某一方面工作的作用，故本文所称档案法规包括行政规范性文件。
北京市档案法规体系是由地方性档案法规—《北京市实施办法》，地方政府规章—《北京市城市建设档案管理条例》以及档案行政规范性文件构成的。经过对建国以来北京市制定的档案行政规范性文件进行全面清理，截止到2011年底，北京市档案局独立制发及与其他市属机关联合制发的现行有效档案行政规范性文件共计57件。②这些文件涉及档案馆工作、机关档案工作、企业档案工作、农业农村档案工作、行政执法等各个方面。
2世界城市档案法规建设概况
2.1世界城市档案法规建设比较完善
纽约州档案法属于《艺术和文化事务法》系列，纽约州档案法规分为法律、规章和制度3个层次。纽约州可以制定法律，颁布的档案方面的法律主要有：地方政府档案法、地方政府历史学家法、州政府档案法、档案馆合作伙伴基金法案、纽约文件遗产法案。颁布的档案方面的规章有公共团体档案规章、州政府档案和文件管理规章、文件遗产资助和帮助规章。具体制度包括档案保管期限和处置办法、存储和保管档案办法、鉴定档案办法、利用档案办法、电子档案管理办法等。
伦敦城市档案馆的所有制度由文化、遗产和图书馆部门制定，主要包括鉴定政策、复制和传递政策、收集政策、数字存储政策、网络利用政策、安全政策、环保政策、利用和说明政策、学习和发展政策、志愿者政策等。
总之，世界城市档案法规覆盖了档案馆的鉴定、保管、存储、利用等各项业务工作，比较完善。
2.2世界城市档案馆大多隶属于文化部门，档案法规中的文化特色鲜明
世界城市档案馆大多隶属于文化部门。英国档案馆属于文化、媒体和体育部管辖范围，与图书馆、博物馆、艺术馆同属一个部门管理。伦敦城市档案馆隶属于文化、遗产和图书馆部，伦敦市把市政艺术画廊、艺术馆、伦敦城市档案馆作为3个文化遗产服务机构来吸引参观者和利用者。伦敦城市档案馆的许多档案制度都在使命陈述中明确规定：以高质量的图书馆和遗产服务机构支持商业、教育、休闲需要，提高城市在国家文化建设和商业方面的声望。
法国档案馆成立初期归属教育部，后归内政部，现在隶属于文化部。巴黎市档案馆由省、市文化部门双重领导，收藏省级和市级行政管理文件。
美国国家档案馆建立初期归属联邦政府，1949年改属美国国家档案与文件局。国家档案与文件局是美国独立机构。纽约州档案馆属于州教育部门管理，教育部门下设文化教育办公室，管理州档案馆、图书馆、博物馆、公共广播办公室。文化教育办公室的职责是管理州、地方政府、商业和个人的知识和信息资源，丰富藏品，服务于纽约居民和组织的长期利益。
2.3完善的标准日益成为法律法规体系有效运行的重要支撑和保障
伦敦城市档案馆的许多法规都依据国际和国家标准。伦敦城市档案馆数字存储制度中规定，按照都柏林核心元数据元素标准（ISO15836），数据处理和信息存储用介质的储存、传递和维护标准（BS4783）以及开放档案信息系统标准（OAIS）执行。伦敦城市档案馆复制和传递制度规定，所有技术都要符合英国标准协会（BSI）和国际标准化组织（ISO）的规定。伦敦市档案馆在档案编目工作中，完全按照档案描述方面的国际标准（ISAD）执行。在档案保存保护，特别是库房建设中，要按照档案保护方面最重要标准（BS4545）执行。可见，完善的标准日益成为法律法规体系有效运行的重要支撑和保障。
3世界城市档案法规分析
在对世界城市档案法规进行对比研究时，我们深刻认识到，世界城市的具体档案管理制度是可以学习借鉴的。可借鉴的世界城市档案管理制度主要有：
3.1档案鉴定制度
档案鉴定作为决定档案存毁命运的重要手段，在国外普遍受到高度重视。国外档案鉴定的组织十分严密，大多设有专门的鉴定领导机构或指导机构，并且制定有鉴定的指导性法规和章程，为鉴定的实施提供有效的行政和法律保证。世界城市的档案鉴定工作大多具有档案鉴定组织严密，档案鉴定程序严格，鉴定依据操作性强的特点。
伦敦城市档案馆制定了鉴定制度。该馆认为，鉴定是一个质量控制机制，是一个积极的和必不可少的档案活动。其鉴定制度规定，有资格的档案专家才能开展鉴定工作，或者在档案馆馆长的监督下由相当于专家的人员开展鉴定工作。档案鉴定分为两个环节，在档案接收进馆前和接收进馆后。接收前的鉴定是避免把不应入馆材料接收到伦敦城市档案馆，减少不必要的花费和下一步剔除的费用；接收后的鉴定是在编目过程中将新藏品逐一鉴定。
伦敦城市档案馆较小规模的藏品以件为基本单位开展鉴定，较大规模的藏品可以逐件鉴定，也可以采用宏观鉴定法。宏观鉴定法把分析组织机构功能作为区别档案价值的基础。在鉴定由相似部门和组织机构产生的档案前要形成指南，例如供所有财政机构鉴定用的指南。经过鉴定不需要留存的档案一般都要销毁，在极少数情况下给其他的档案服务机构。经鉴定，捐赠的档案不需要继续保留的可以退还给捐赠者。
纽约州档案馆制定了保管期限和处置制度，该制度操作性非常强。纽约州的文件保管期限表主要有两种类型，一种是通用文件保管期限表，另一种是专用文件保管期限表。纽约州的通用文件保管期限表覆盖了21个管理领域的216个文件系列，包括纸质、电子、缩微等载体。专用文件保管期限表分为教育机构保管期限表、各郡县保管期限表等。值得一提的是，纽约州档案馆还制定了非政府组织档案的保管期限和处置表，供非政府组织借鉴。纽约州档案馆的保管期限和处置制度中规定了档案的处置、销毁和移交等，处置条款中还规定了禁毁年限，明确规定没有特殊原因不能销毁1900年及以前的档案。
3.2档案信息化方面的制度
为了保存和管理数字化档案，伦敦市城市档案馆制定了数字存储制度、网络利用制度。数字存储制度包括原生的数字文件存储和传统载体数字化，规定数字文件格式必须是“开放格式”。
随着远程查阅档案公民的增加，制定了网络利用制度，以方便管理公众在伦敦城市档案馆进行网络查阅档案的行为。该制度规定，利用者可以在公共区域利用无线网络装置查阅档案，网络查阅档案都是免费的。该制度还规定了网络利用者的责任、错误应用互联网的处罚、数据保护和禁止利用条款等。
纽约州档案馆制定了电子文件管理制度。该制度认为电子邮件、声音，地理信息系统，网页，文字处理文件，电子数据表，数据库，数字图像和声像档案都是电子文件。他们能够被存储在光盘，磁带，磁盘和其它媒介物上。由于技术的不断发展，电子文件可用性受到威胁。管理电子文件最具有挑战性的就是电子文件长期存储问题。对抗技术过时有几个策略：一是拷贝电子文件到不借助机器就能看得见的媒体，如缩微或者纸张；另一个策略是坚持数据标准或者非专属性的格式；一个有效但是需要花费人力和金钱的办法是迁移数据到新的软件中，通常3—5年迁移一次，迁移数据包括文件和元数据。
3.3档案保存和保护制度
伦敦市城市档案馆保存和保护制度包括保存保护制度目标、制度阐述、前景计划等4部分。制度阐述是其中最详细的部分，包括收集、保管、服务、保存、安全、环境监测和控制、害虫管理、传递和运输等。可见，伦敦市城市档案馆在保存保护档案中实行非常精细化的管理。
纽约州档案馆制定了保存和保护档案制度。他们认为安全可靠存储档案是非常重要的；认为“少就是好”，要尽量减少档案的重复件；认为缩微是减少实体档案存储的好办法。该制度规定了保存档案的环境标准，包括温湿度范围、安装安全设备等，与我国的档案保管“八防”措施类似。
3.4档案馆志愿者、环保等制度
伦敦等世界城市建立了的一些档案管理制度，例如档案馆志愿者政策、环保政策等，目前北京市还没有建立，随着工作的不断深化可以适时建立。
伦敦城市档案馆每年吸引超过31，000个参观者和超过25，000个来自世界各地的远程咨询，志愿者在伦敦市档案部门非常普遍，志愿者的主要任务是帮助接待来访人员、帮助保管档案。伦敦市建立了档案馆志愿者政策，规定了志愿者、档案馆的权利义务。例如，该政策规定伦敦市档案部门应该致力于志愿者知识、技能和效能的培训等；志愿者应该是非在职的不领报酬的人员并对文化遗产感兴趣等。
伦敦城市档案馆建立了环保政策。该政策规定档案馆有责任支持环境的可持续发展，减少垃圾、二氧化碳的产生，减少电、废气的排放等。
4北京市完善档案法规的对策
将北京市与纽约州、伦敦市等世界城市档案法规进行比较后，发现北京市档案法规体系还需要进一步完善。
4.1完善档案鉴定制度
在我国，从国家层面上，国家档案局2006年颁布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》；在地方层面上，北京市2007年制发了《北京市机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定实施细则（试行）》。文件材料归档范围和文书档案保管期限只是鉴定工作的一部分。档案鉴定的组织、程序，档案价值评定的原则和方法、标准，电子档案的鉴定等内容都没有涉及。
2011年6月，在国家档案局的《国家档案法规体系方案》中将《档案鉴定办法》作为待制定的档案规章。2012年，为促进档案征集和保护工作，中央档案馆聘请档案、历史、文博、书画方面以及其他行业的专家学者组成“中央档案馆档案价值评定委员会”。档案价值鉴定工作成为国家档案局的重点工作。③
4.2健全档案信息化方面的制度
4.3完善档案保存和保护制度
4.4逐步建立档案馆志愿者制度、环保制度等
当前，北京市档案馆正在进行新馆建设，设计方案中体现了“节能、绿色、低碳”的基本理念。北京市档案管理部门要适时制定环保制度，将“节约能源、节省资源、保护环境、以人为本”等理念落实到实处，贯穿到新馆建设和库房维护工作当中。
4.5进一步健全档案标准体系
随着经济社会的发展，标准和法律法规的联系越来越紧密，标准对法律法规的支撑作用日益明显。要在全市范围内形成涵盖范围全面、层次明确、结构合理、系统科学的北京市档案标准体系框架，构建符合首都世界城市发展要求的北京市档案标准化体系。
北京市制定的档案行业标准少，地方标准不够用。目前，有关档案工作的国家标准和档案行业标准共有67项，北京市只组织制定了1项档案行业标准。⑤北京市档案行政管理部门在全国档案行政管理部门的行业话语权较弱。北京市制定的档案工作地方标准有5项，⑥较之以前有很大进步，但还远远不能满足档案工作发展的需要。
借鉴伦敦城市档案馆的档案信息化法规与国际标准接轨的做法。要积极引进都柏林核心元数据元素标准，开放档案信息系统标准等，采取聘请专家讲授等方式加以学习借鉴。国际标准是全人类智慧的结晶，北京市在出台档案信息化制度时要把国际标准和国外先进标准的技术内容，不同程度地加以吸收，并贯彻执行。
*本文为“基于世界城市水平的北京市档案事业发展研究”课题阶段性成果论文
注释：
①朱玉媛.档案法规学新论[M].武汉：武汉大学出版社，2004
②④北京市档案局.行政规范性文件目录[Z].1985-2011
③宁玉龙.中央档案馆档案价值评定委员会宣告成立.《中国档案报》2012（2314）第一版