2017年，《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》相继出台，《全民阅读促进条例（草案）》也得到通过，这意味着国家对公共图书馆、对全民阅读的投入与管理进入法治轨道。作为全民阅读设施管理单位的公共图书馆，其硬件与软件的建设将被纳入一个强有力的保障体系中，开展全民阅读工作的条件和环境也将更加成熟。
在全国全民阅读大潮逐步兴盛的背景下，中国图书馆学会阅读推广委员会应时策划推出了《政府组织的全民阅读工作中公共图书馆角色调查报告（2006-2016）》，在全国范围内，调查各省、市政府发布的全民阅读政策文件、组织的全民阅读活动以及出台的全民阅读法规情况，以具体的调查数据和事实现状为基础进行分析，思考原因，并提出对策建议。
以下内容为《政府组织的全民阅读工作中公共图书馆角色调查报告（2006-2016）》选要
我国全民阅读的发展历程
1997年3月，联合国教科文组织总干事和埃及文化部长签售了关于发起国际全民阅读（ReadingforAll）项目的备忘录，并在同年举办了第一届国际全民阅读专门委员会会议，正式吹响了国际社会推动全民阅读的号角。
在我国，在促进国民阅读、提高国民文化素质方面，党和政府以及社会各界一直高度重视，同是在1997年，我国在1月就印发了实施“倡导全民读书，建设阅读社会”的“知识工程”的通知。
2006年，中宣部、新闻出版总署等11个部门联合发起开展全民阅读活动的倡议，全民阅读的理念逐步在全国推广。
2012年党的十八大报告首次出现“开展全民阅读活动”，自2014年以来，全民阅读已经连续四年写入总理的政府工作报告，全民阅读已经上升为国家战略。
2015和2016年的政府工作报告均提出“倡导全民阅读”。
2016年3月17日，国家“十三五”规划纲要全文发布，其中首次提到“推动全民阅读”，实现了全民阅读工作在国家规划中的历史性突破。在“十三五”规划纲要中，全民阅读位列国家八大文化重大工程之一。
从各省份的全民阅读工作实践层面来看，据统计，目前全国所有省、自治区、直辖市都已开展全民阅读活动，有400多个城市常设读书节、读书月等。很多省市的各级党委、政府都高度重视本地区的阅读活动，成立以主要领导挂帅的读书活动组委会和读书节办公室，明确各组成单位责任，统筹安排，加强指导，将全民阅读列为党委、政府的重要工作，各地的长效机制建设取得突破性进展。
地级行政区中，有24个城市（占地级行政区总量7.2%）发布了全民阅读的专门政策文件31份，提及图书馆的文件有20份，其中明确图书馆作为承办/协办/组织机构的有20份；有153个城市（地区、自治州、盟）出台全民阅读活动的文件469份，涉及图书馆的文件238份，其中明确图书馆作为承办/组织机构的文件有117份。
可见，全国范围内已经形成了政府主导举办各类全民阅读活动的热潮。全民阅读已然成为全社会的共识和焦点。
公共图书馆一直在开拓全民阅读工作
在联合国教科文组织的所有阅读推广活动中，建设和发展图书馆都是必不可少的重要举措。而我国的公共图书馆，在推进全民阅读的道路上，亦从未停歇。早在1997年，为加强对全民读书活动的指导，中央宣传部、文化部、国家教委、国家科委等部门印发《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，发至各省、自治区、直辖市，文件内容为专门推动在全国范围内更广泛利用图书馆。
2003年7月，中国图书馆学会受文化部委托，开始组织全国图书馆行业的全民阅读活动。自2003年起，每年都发出关于开展“全民阅读”工作的通知，领导全国图书馆界发挥行业优势，广泛而深入地开展全民阅读工作。2006年“世界读书日”，中国图书馆学会阅读推广委员会（原名为科普与阅读指导委员会）在东莞举行成立大会，中国图书馆学会推动全民阅读有了专门的组织机构和指导原则，也标志着各级图书馆正式将阅读推广活动纳入职责范畴。
实际上，多年以来，公共图书馆也在全民阅读推广工作中投入了巨大的资源和热情。但通过调查，我们发现在近十年政府组织的全民阅读活动和其他工作中，公共图书馆本应作为重要推动者和参与者出现在公众视野，却往往在现实中扮演着“浅参与”的尴尬角色甚至缺位。
各地公共图书馆在政府组织的全民阅读工作中的角色与参与度
1.国家级全民阅读类政策文件及活动
2006年，国家正式开始推动全民阅读，当年4月，中宣部、中央文明办、新闻出版总署、文化部等11个部门联合发出《关于开展“爱读书，读好书”全民阅读活动的倡议书》，在全国范围内举办全民阅读活动，从国家层面正式拉开全民阅读的序幕。遗憾的是，该倡议内容没有提及图书馆。
因此，从国家新闻出版广电总局制定的全民阅读政策文件内容来看，与图书馆行业的关联度偏小，甚至超过2/3的文件完全没有提及图书馆。从国家新闻出版广电总局主导的中国数字阅读大会等大型活动中，也难觅图书馆的踪影。
此外，早在2003年，中国图书馆学会就将全民阅读工作纳入到年度计划中，并在2005年将“倡导全民阅读”作为重要任务写入《中国图书馆学会章程》，并在中国第一个《图书馆服务宣言》中承诺：图书馆以促进全民阅读，为公民终身学习提供保障为职业目标和社会责任。
同年，中国图书馆学会首次成立阅读推广专门工作委员会，从事阅读活动的策划、组织、实施以及研究工作，为“全民阅读”的推广提供了重要的、强有力的组织保障和队伍保障。
2.省级政府出台的全民阅读类政策文件及涉及图书馆的情况
省级发布的全民阅读政策文件，华北数量最多，有15份；西北区数量最少，只有2份。提及图书馆的文件占比，西北区最高，是因为2份都提及了图书馆；其次是华南区的占比达到85.7%，西南区只有22.2%，全国的平均比例有50%。
省级发布的全民阅读政策文件中，明确图书馆作为承办/组织/参与机构的文件占比，华南区最高，西北区则为0，全国的平均比例不足40%（见下图）。
3.省级政府出台的全民阅读类活动文件及涉及图书馆的情况
省级发布的全民阅读活动文件，华北和华南区均为42份；西南区数量最少，有17份。提及图书馆的文件占比，华东区最高，西南区最低，全国的平均比例为30.7%。
省级发布的全民阅读活动文件中，明确图书馆作为承办/组织/参与机构的文件占比，华东区最高，西南区则为0，全国的平均比例仅有24.6%（见下图）。
4.地级行政区政府出台的全民阅读类政策文件及涉及图书馆的情况
地级发布的全民阅读政策文件中，明确图书馆作为承办/组织/参与机构的文件占比，华南区最高，西北和东北区为0，全国的平均比例为64.5%。
5.地级行政区政府出台的全民阅读类活动文件及涉及图书馆的情况
地级发布的全民阅读活动文件，华南区和华东区数量最多，分别是164份和134份；西南区数量最少，有6份。提及图书馆的文件占比，东北区最高，西北区最低，全国的平均比例为略超50%。
地级发布的全民阅读活动文件中，明确图书馆作为承办/组织/参与机构的文件中，华东区最多达42份；西南和西北区最少，为3份。从占比看，华南区和西北区较低，全国的平均比例仅有24.9%。
6.省、地两级行政区发布的全民阅读政策文件总数和提及图书馆的文件占比情况
省、地两级行政区发布的全民阅读政策文件数和提及图书馆的文件占比。
东北地区1份，占比33.3%；华北地区7份，占比38.9%；华东地区13份，占比54.2%；华中地区8份，占比12.8%；华南地区13份，占比81.3%；西南地区4份，占比33.3%；西北地区2份，占比100%。
省、地两级行政区发布的全民阅读政策文件数和明确图书馆作为承办/组织/参与机构的文件占比。
东北地区1份，占比33.3%；华北地区6份，占比33.3%；华东地区13份，占比54.2%；华中地区7份，占比58.3%；华南地区11份，占比68.8.%；西南地区4份，占比33.3%；西北地区0份，占比0%。
省、地两级行政区发布的全民阅读活动文件数和提及图书馆的文件占比。
东北地区62份，占比61.4%；华北地区15份，占比25.9%；华东地区91份，占比53.2%；华中地区40份，占比39.2%；华南地区92份，占比44.7%；西南地区4份，占比17.4%；西北地区9份，占比17.3%。
省、地两级行政区发布的全民阅读活动文件数和明确图书馆作为承办/组织/参与机构的文件占比。
东北地区32份，占比31.7%；华北地区13份，占比22.4%；华东地区57份，占比33.3%；华中地区28份，占比27.5%；华南地区37份，占比18%；西南地区3份，占比13%；西北地区7份，占比13.5%。
7.省级政府发布的全民阅读类法规及涉及图书馆的情况
2013年，江苏省率先进行书香江苏建设顶层设计，把居民综合阅读率纳入新修订的《江苏基本实现现代化指标体系（试行）》；同年，湖北省开展“全民阅读立法”工作，并在2014年11月24日，率先出台了《湖北省全民阅读促进办法》，成为我国首部关于全民阅读的地方政府规章。
截至2017年12月，中国大陆地区已有江苏、辽宁、湖北、深圳、四川、黑龙江、吉林7个省市先后就全民阅读实现了地方立法，我国的东、南、西、北、中各个区域都有地方出台的全民阅读法律性文件，全民阅读立法四面开花已经变成现实，并为推动我国全民阅读立法提供了切实可行的重要实施依据。
在以上7个省、市的全民阅读法规中，均有提及公共图书馆的内容，主要是侧重强调完善图书馆设施和自身的阵地服务，保障公共图书馆开展阅读服务。
各地的全民阅读立法对于推动地方全民阅读工作和公共图书馆事业的发展提供了必要的规范和法制保障，具有重要而深远的意义。
不过从具体的条文内容看，相对于国外全民阅读立法中对于公共图书馆的推崇和重视程度，似乎可以在今后的法律制定和修订中，借鉴更多的经验，让国内的公共图书馆发挥更重要的中心作用。
目前公共图书馆在政府组织的全民阅读工作中的角色定位
现阶段，全民阅读的领导主体并非图书馆行业的直接主管部门。从2006年全民阅读活动的倡议发出开始，“全民阅读”取代了“知识工程”，阅读推广的范围更大，领导主体也发生了变化，牵头领导机构由文化部变为新闻出版总署，因此相应地，“全民阅读”的主要执行机构也由图书馆界变成了新闻出版界，图书馆界由“主角”变成了“配角”也就不足为奇了。
2016年2月，国家新闻出版广电总局根据国务院立法工作计划起草了《全民阅读促进条例》（征求意见稿）。
2017年6月，国务院法制办办务会议审议并原则通过了《全民阅读促进条例（草案）》，自2017年6月起实施。
草案中规定：“国务院新闻出版广电行政部门负责全国的全民阅读工作，制定全民阅读规划及实施方案。国务院教育、文化、发展改革、财政、税务、民政、国土资源、住房城乡建设等有关部门，在各自职责范围内负责有关的全民阅读工作。”至此，在2006-2017的12年间，全民阅读政策的主要话语权掌握在国家新闻出版广电总局，而非图书馆行业的直接主管部门文化部。
对于包括公共图书馆在内的图书馆界，自然也因为“不对口”而无法走到全民阅读工作舞台的中央。
在报告搜集的地市级以上政府发布的全民阅读政策及活动的814份文件当中，只有366份提及图书馆（占发布文件总数的45%），其中也只有219份明确提出图书馆作为承办/组织/参与机构，占总数的27%（见下图）。
文件中提及公共图书馆的内容，除了个别省、市特别强调了公共图书馆是重要的全民阅读主阵地，或者是列入了多项重点活动的承办方外，总体而言一般限于以下方面的一项或多项：
（1）合理设置公共图书馆、自助图书馆；
（2）开展书籍借阅服务，提供良好的阅读环境；
（3）针对未成年人等提供阅读服务；
（4）加强数字化建设，发挥阵地作用推广数字阅读；
（5）开设流动送书服务；
实际上，全民阅读工作是系统工程，覆盖全民，包罗万千，具有诸多可以实践与探索的新领域，但公共图书馆的职能和作用似乎尚未有明显的突破，仍被束缚在常规认知的角色中，始终没有能占据由政府主导的全民阅读舞台的中心位置。
公共图书馆自身开展的全民阅读工作情况
多年来，中国图书馆学会不遗余力地推进全民阅读工作。早在2003年就将全民阅读列入该会日程，2005年将推动阅读列入“新年峰会”。
每年专门印发《关于开展XX年“全民阅读”工作的通知》，制定年度主题和重点工作，组织全民阅读示范基地和全民阅读优秀组织（先进单位）评奖，每年举办全民阅读论坛，每年学会的年会都设阅读推广分会场。
2015年发布书香城市（县级）、书香社区的标准指标体系。以上工作的主体参与者都是公共图书馆。2016年还专门成立了中国图书馆学会公共图书馆分会，带动全民阅读整体发展。
进入21世纪，我国图书馆界学者关于阅读推广/全民阅读的研究得到迅速发展，研究范围不断扩展，研究内容逐步深入，研究热点紧贴潮流，将全民阅读推广从一种理念全面推向实战，是全民阅读推广理论和实践的一个重要里程碑。
此外，公共图书馆具备坚实的全民阅读阵地服务基础，举办的全民阅读活动成效显著。
《中国图书馆年鉴》中的数据显示：
2014年全国共有公共图书馆3117个，共接待读者5.304亿人次；2015年，全国共有公共图书馆3139个，比上年增加22个，共接待读者5.889亿人次，增长约11.04%。
县级以下图书馆设施建设力度不断加大，全国乡镇（街道）、村（社区）等都设立了众多图书馆或图书馆服务网点，流动图书馆车、24小时自助图书馆等服务设施日益普及。
目前，各级公共图书馆围绕全民阅读积极策划品牌活动，在其提供的阅读推广菜单上，活动品种与数量越来越多，如讲座、展览、读书会、主题论坛、专题陈列等。
公共图书馆究竟应当在政府组织的全民阅读工作中扮演怎样的角色？
全民阅读工作经过各级政府十余年的实践和研究，在内涵深化、立法保障、形式创新上不断取得突破，成效十分显著。而对于视全民阅读为重要使命的公共图书馆来说，应当有更多新的思考，其中之一便是究竟应当在政府组织的全民阅读工作中占据怎样的位置，发挥怎样的作用，方能彰显出图书馆人在推动全民阅读中的价值。
公共图书馆的角色定位应当包含以下方面：
1.公共图书馆是党和政府推行全民阅读战略的主阵地
首先，公共图书馆作为公益性文化机构，有责任、有义务保障全体公民阅读权，为之提供基本的设施保障、文献资源和信息服务。正如范并思教授所说，公共图书馆的的存在使每一个公民具备了自由获取知识或信息的权利。从基础保障的角度上，这是其他类型的图书馆或者文化公益机构不能与之相比的。其次，至2015年，全国县级以上公共图书馆已全面实现免费开放，不仅成为广大群众终身学习的场所，更是享受文化休闲的免费公众空间。
2.公共图书馆是全民阅读理念的主要倡导者
在对全民阅读理念的倡导中，文化素养“全民提升”和阅读社会“全民共建”是社会各界的共识，而公共图书馆在此基础上，还倡导文献资源的“全民共享”和读者权利的“全民共有”。这是公共图书馆所独有的，所以尽管全民阅读理念的倡导者包括众多的机构和个人，但是我国公共图书馆作为主体倡导者的角色是不容置疑的，而且一直在各个方面践行全民阅读理念。
3.公共图书馆是政府主办的全民阅读活动必要及重要的参与者
一直以来，公共图书馆界高度重视开展全民阅读活动，并在资源整合、创新策划与精细组织上逐步成熟。以2015年为例，各级、各地公共图书馆以“世界读书日”“全民阅读月”“书香XX”等政府主导的全民阅读活动为契机，立足各自的特点与优势，推出了一批国家级示范活动和地方主题阅读活动，在推动全民阅读常态化、长效化方面功不可没。
4.公共图书馆工作应体现在全民阅读的各个方面
在全民阅读系统工程中，公共图书馆所参与和提供的绝不仅仅是文献借还的场馆，除了应推进公共图书馆网络体系的不断延展外，还应该为各级政府制定与实施全民阅读政策提供决策参考，大力倡导各类群体提高阅读意识和培养阅读习惯，承办政府主办的各类重点全民阅读活动外，常年开展异彩纷呈的阅读服务及活动，成为凝结各界社会力量推动全民阅读的有效平台。
公共图书馆作为一个机构和设施，是一个点，但作为一股推动全民阅读的主体力量，就应该形成一个面，以点带面，在全民阅读的方方面面都展现出公共图书馆的潜能与价值。
公共图书馆应如何争取全民阅读“话语权”，提高“出镜率”？
1.制定规划，修炼内功
3.争取支持，建立多主体合作开展全民阅读工作模式，牵头推动建立全民阅读促进会
全民阅读是一项长期、系统的工程，需要全社会的共同参与和推动，政府、图书馆、出版商、书店、学会以及民间团体机构等都应该成为全民阅读的倡导者与参与者，与其他机构相比，图书馆尤其是公共图书馆，因其公益开放的特点和丰富海量的阅读资源的优势，是链接群体阅读和个体阅读的桥梁，是全民阅读工作的枢纽站和最佳实践者，应积极探索与包括政府部门在内的各行各业的社会力量的合作机制，牵头推动建立全民阅读促进会等。
4.积极宣贯国家《公共图书馆法》，发出行业的声音
2018年国务院机构改革和职能转变方案出炉，这将会对未来的全民阅读工作产生深远影响。无论主管部门是否有所变化调整，都需要各地政府不仅要将全民阅读作为一项造福社会、服务群众的基本政策长期坚持，还要更加积极地体现和发掘公共图书馆在当中的职能和价值。
同时，图书馆界也需要不遗余力地坚持呼吁上级行政主管部门踊跃参与和扩大对全民阅读的领导,以便为图书馆界的阅读推广创造更大的可能性。因此，全民阅读工作任重而道远，图书馆须将群策群力上下求索。