内容摘要：“一带一路”倡议已进入向高质量发展转变的新阶段。2015年国务院颁发《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，2016年商务部颁发《支持境外合作区发展的意见》，有力推动了中国境外合作区发展并逐步成为中国与沿线国家“一带一路”产能合作的主要实现形式。境外合作区发展能否实现向高质量发展转变，是高质量共建“一带一路”的重要基础。本文系统分析境外合作区建设进展、成果与问题，提出境外合作区高质量发展的实现路径及建议。
关键词：“一带一路”；高质量发展；境外合作区；产能合作
作者简介：李进峰，管理学博士，中国社会科学院“一带一路”研究中心副主任、研究员，中国社会科学院民族文学研究所党委书记、副所长。
党的十九大对进一步发展开放型经济提出了明确要求，“要推动传统产业迈向价值链中高端，以“一带一路”建设为重点，创新对外投资方式，促进国际产能合作”[1]。境外合作区建设是“一带一路”产能合作的新形式，产能合作是推动中国经济可持续发展的新理念，是新常态下促进我国经济“转型升级”的新举措[2]。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛主旨演讲中指出，“一带一路”合作向高质量发展转变，关键要把握“三个重点”：秉持共商共建共享原则；坚持开放、绿色、廉洁理念；实现高标准、惠民生、可持续目标[3]。这为高质量共建“一带一路”明确了方向。
在“一带一路”倡议下，以中国与沿线国家发展战略对接为基础，在境外建设合作区成为“一带一路”产能合作的主要实现形式，境外园区建设已经成为实现中国优质产业转移和产业升级的重要载体。深入探索境外合作区理论与实践问题对于高质量共建“一带一路”行稳致远，促进构建人类命运共同体具有重大现实意义[4]。
一、境外合作区理论研究综述
全球经济园区这一模式尽管在现实经济增长中长期普遍存在，但是，其发展绩效与政策的作用效果表现得并不一致甚至相互矛盾，因此，这持续引发经济学理论与经验研究之间的争论。从理论研究看，经济学的不同分支学科对经济园区作用又提供了不同的解释。发展经济学家认为，可以利用经济园区来实践英国经济学家罗森斯坦·罗丹（RosensteinRodin）提出的“大推动理论”，经济园区可以打造法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（FrancoisPeru）所提出的“增长极”模式。但是，滨田浩一（KoichiHamada）1974年指出在新古典贸易理论的传统认知下，经济园区作为发展中国家的投资、生产、出口或经济“飞地”，带来了园区外和园区内的企业之间不平等竞争，本身是具有成本和福利损失的贸易扭曲政策（Hamada，1974），认为园区是一种“次优”的选择[5]。
1999年多萨蒂·马达尼在滨田浩一研究基础上进一步研究指出，建立经济园区这种“次优”的选择，只有作为走向完全自由化的转型政策时才能取得成功。实际上后来的“亚洲四小龙”经济腾飞，东亚经济园区的成功案例实践打破了这种认知，因为这种认知的局限性在于它只考虑了经济园区的静态效应，而没有考虑到其动态效应。阿格瓦尔（Aggarwal）进一步研究后在2012年指出，新的认知是经济园区可能是促进经济发展的动态工具，而不是主流经济学家简单认为的“次优”选择。阿格瓦尔这一认知也与波特提出的竞争优势理论观点基本一致。波特在1998年提出的产业集群和竞争优势理论认为，“自由贸易园区和工业园区作为有力的政策工具能够撬动所支持的集群增长”[6]。还有学者，如韦戈（WeiGe）在1999年研究也表明了，在新增长理论框架下，经济园区在促进经济转型和贸易自由化方面发挥了重要作用[7]。
近年来，有些学者用新经济地理学、城市经济学将欧美国家的经济园区纳入“空间导向政策”范畴，利用“空间均衡框架”进行深入探讨。如帕特里克·克莱恩（PatrickKline）研究认为，由于地方公共品、集聚经济、劳动力市场摩擦、信贷约束等市场不完全因素导致“空间摩擦”和“人本导向政策”造成的已有扭曲，在权衡公平与效率“二元”目标下，经济园区作为政策干预工具能够在一定条件下发挥作用[8]。林毅夫的新结构经济学也将园区作为产业政策的重要组成部分，研究认为经济园区可以帮助发展中国家改善糟糕的投资环境以促进其经济结构转型。
在理论研究的基础上，国外学者对园区经验的发展绩效也做了大量研究，但是，这些绩效研究的结果并不一致甚至也出现了一些相互矛盾的情况。园区的经济绩效通常分为静态（直接）经济效应和动态（间接）经济效应两种，静态经济效应包括出口外汇收入、创造经济附加值、税收、就业、增加值等。动态经济效应包括由经济园区带来的较长期的结构和发展效应，比如，非传统经济活动的出现，软硬技术转移、国内企业家精神培育和经济开放度提升等。
约翰逊（Johansson）等研究分析了1982—1990年间11个发展中国家经济园区对其总出口的正面影响情况，并证实了马来西亚经济园区对出口经济的促进作用[9]。但是，泰勒（Tyler）在2009年研究发现只有园区在消除保护政策带来的负面影响后才能改善贸易[10]。戴维斯和马基克·列耶夫（Davies&Mazhikleyev）利用非洲和南亚地区21个国家的世界银行的微观企业调查数据研究后，也发现经济园区对企业出口行为影响严重依赖当地的经济环境[11]。
国外学者对经济园区研究的案例主要分布在非洲、东南亚等地区。欧美发达国家从一国内部的微观企业视角对经济园区的绩效研究表明，在经济发达的国家建立园区对支持经济发展的效果并不一定明显，而在发展中国家建立园区对经济发展作用相对比较明显[12]。
进入21世纪以来，中国园区发展模式得到越来越多的国外学者和国际机构的认可。2007年以来，世界银行、亚洲开发银行以及联合国有关机构等出版了许多解读中国经济园区的报告或专著，如《经济特区和竞争力：深圳案例研究》（ADB，2007），《解读中国奇迹：经济特区和产业集群的成功与挑战》（WorldBank，2010）等。此外，多数学者对中国在非洲建设境外合作区给予积极评价。认为中国在非洲建立的境外合作区已经成为中非“互利共赢”的经济合作平台[13]。认为中国在非洲投资是全球化的一种“特殊的新形式”，中国在非洲建立的境外园区有可能成为加快推进全球化的新力量[14]。中国在非洲建设境外合作区能够较好地服务于中国的经济发展目标，同时又促进了非洲的经济结构优化[15]。在“一带一路”背景下，中国与非洲正在共同探索“超级援助”，即推动从贸易合作到产业和基础设施合作的更为紧密的务实合作方式，中非共建境外合作园区就是这类“超级援助”的方式之一[16]。近年来，国内学者主要从境外合作区的作用与功能，特色及案例分析，存在问题等方面开展研究，在理论研究上涉及投资理论、产业转移、绿色延伸及开发区模式等，但是，对高质量发展境外合作区的理论探讨论文鲜见[17]。
二、中国“一带一路”境外合作区建设进展
在82家境外合作区中，按照其功能定位不同划分的8种类型境外合作区分别占比为，工业型占40.2%，综合型占19.6%，农业型占12.2%，特区占10.9%，资源型占6.1%，科技型占4.9%，开发区占3.7%，商贸型占2.4%。国有及控股企业投资的境外合作区占36.6%，民营企业投资的境外合作区占63.4%。其中，国有企业投资前五位园区类型是特区、开发区、工业型、资源型和科技型合作区，而民营企业投资前五位园区类型是商贸型、工业型、综合型、农业型和开发区。资源型和科技型园区均由国有或国有控股企业投资，而民营企业投资主要集中在商贸型、综合型、工业型和农业型合作区。
商务部文件对境外合作区给出了明确定义，是指在我国境内注册，具有独立法人资格的中资控股企业，通过在境外建立的中资控股独立法人机构，投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有聚集和辐射效应的产业园区。产业园区被认为是改革开放以来促进中国经济快速增长的主要经验之一，认为是“中国模式”的重要特征[20]。自1990年国家提倡企业开拓国际市场，到2000年国家提出企业“走出去”战略以来，随着我国企业“走出去”步伐不断加快和国际合作不断深化，我国国内工业园区的经验开始向全球，尤其是向发展中国家推广，其影响力和作用不断扩大。境外合作区是产业园区的一种，也成为推动区域经济发展的政策工具[21]。
中国外合作区建设经历四个发展阶段：第一阶段：1999—2005年，“企业自发探索”阶段。1990年后，国家支持企业到海外拓展市场，积极参与国际合作和开展工程总承包业务。1999年，海尔集团在美国建立中国第一个境外工业园区，2000年，国家提出企业“走出去”战略。第二阶段：2006—2013年，“以招标方式政府扶持”阶段。商务部在2005年底提出建立境外合作区的对外合作举措，2006年商务部出台《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，2008年国务院发布《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见的批复》，主要以公开招标方式选择中标的园区并给予政府扶持。第三阶段：2014—2018，“政府支持+市场化运作”发展阶段。以“一带一路”建设为契机，转变对境外合作区的支持方式，商务部从2014年开始对境外园区合作管理方式进行了调整，不再采用招标形式，政府由“扶持企业”转变为“支持和服务”企业，让企业成为园区合作发展的主体，由“政府主导”转变为“企业主导”，建设“公共型”境外合作区平台[22]。第四阶段：2019年—至今：向高质量发展转变阶段。
三、中国境外合作区建设存在的主要问题
当前，我国在境外合作区主要有82家，其中，20家通过商务部批准为国家级境外合作区。但从总体看，境外合作区的建设和发展，与“一带一路”高质量发展的目标差距较大。主要表现在以下几方面。
第一，“一带一路”境外合作区建设的理论框架不清晰，存在盲目照搬发达国家园区模式的现象。欧美等发达国家经济园区建设模式以及中国自身经济园区建设模式都不能被直接照搬来指导“一带一路”境外合作区的实践。因为，美国在产业转移过程中的园区建设，是以跨国公司盈利为目的的单一目标模式。日本在产业转移过程中的园区建设是以“资源+低成本”两个导向的目标模式。美国和日本园区建设都是单一市场导向，尽管美国日本的一些园区建设也强调环保要求，但是，在惠民与共享方面明显不足。而中国高质量共建“一带一路”合作中产业转移的境外合作区建设是以“能力建设、绿色、廉洁、惠民和包容性”多元目标导向[24]。因此，在汲取欧美日等发达国家以及中国自身园区经验基础上需要理论创新。
第四，已经建好的境外合作区，尚缺乏高质量发展的理念。根据作者统计显示，90%以上的境外合作区是在2018年前通过验收的，当时，“一带一路”合作高质量发展的理念还没有提出。现有的境外合作区多数整体规划缺乏系统性、综合性和科学性论证。例如，能力建设导向体现很少，更多是从投资企业主体角度思考合作区的定位和发展问题。有些园区缺乏长远的整体规划，境外园区的区位优势不突出、产业与功能定位不明确、产业特色优势不突出，存在产业同质化竞争、重复建设现象。
已经建成的一些境外合作区存在的重要问题是：（1）园区周围配套基础设施落后。有些境外合作区选址先天不足、外部路网建设不完善。（2）国际化管理水平和本土化水平比较低，园区多数仍处于“招商+管理”模式，园区向智慧化管理转变面临困难。没有形成以服务企业为中心的高质量的管理和服务发展新理念。有些境外园区本土化程度比较低，人才引进有难度，缺乏国际经营综合人才[27]。（3）一些园区技术创新能力不足，缺乏技术创新资源和动力。一些高科技园区还没有形成科研机构、政府、企业的“产学研三位一体”的共建模式，园区技术创新与研发围氛明显不足，研发经费投入不足。（4）园区入驻企业产业关联性不强。有些境外园区入驻的主要是同质性的中小企业，产业关联性不强，互补性不足，也缺乏可以带动大、中、小不同规模企业形成产业链的大型核心企业。（5）园区基础设施投资风险相对较大，互联互通基建等资金融资困难，合作区投资主体融资困难。
总体看，境外园区问题既有企业自身管理和经营问题，也与前期政府层面政策支持引导相对不足有关，也与当地国家政府政策支持不足或法律制度环境不完善有关，这些综合因素导致境外合作区的现有发展理念和模式遇到新困境，现阶段需要创新境外合作区发展理论、发展模式，以突破瓶颈制约实现高质量发展目标。
四、“一带一路”境外合作区高质量发展的实现路径
（一）以“五个导向”构建理论框架
在系统总结发达国家经济园区理论实践和中国经济园区发展经验基础上，“一带一路”境外合作区对发展中国家经济增长的支撑作用在理论上应界定清晰：一方面，园区建设对发展中国家经济增长有明显的促进作用，另一方面，园区建设并不能解决发展中国家经济所有问题和短板。在一定的发展阶段，只有具有特定功能和多目标导向的园区对发展中国家的经济增长、经济转型和结构调整才有促进作用。为此应探索构建中国“一带一路”境外合作区高质量发展的“理论体系”，以指导实践。
（二）借鉴新加坡园区模式和中国园区经验，但不能照搬
新加坡是最早推动园区建设的亚洲国家之一，苏州中新工业园区是中新合作的典范，一些经验可以借鉴。但是，新加坡园区发展模式，更多是突出了“飞地”园区特点，其特点是投资国依靠强大的国家企业集团主导园区建设与开发，以企业盈利和资本逐利为目标[28]。
在园区的建设阶段和园区的运行管理过程中，要按照开放、绿色、廉洁的理念，体现绿色设计、绿色建筑，廉洁高效管理与服务，以当地人民为中心，实现园区的可持续发展。园区建设坚持“企业主导、政府引导、企业经营、自负盈亏”原则。在“一带一路”沿线国家是否建设和如何建设境外合作区，要坚持“共商共建共享”原则，要最终让市场说了算，而不仅仅是行政决断和拍板，要尊重市场规律，境外合作区规划要有严谨的、科学的可行性调研和论证。可以借鉴我国改革开放40年中成功的工业园区等建设经验，但不机械照搬我国工业园区发展的模式，要因地制宜结合东道国的国情和地区发展特点，推动境外合作区建设，尤其是在经济欠发达的国家应坚持“政府推动、企业主体、自负盈亏”原则。需要强调的是，我国在国内的园区建设中是以“国有企业”为主体的政府推动型园区模式，与当前的，我国境外合作区主要以“民营企业”为主体的境外合作区模式有明显的区别，在此背景下，在境外建设合作区，我国政府部门以政策支持为主，支持到位而不越位，以服务为重而不缺位，发挥好市场在资源配置中的决定性作用和政府宏观政策支持协调的积极性。
（三）准确定位境外合作区功能，形成核心竞争力
坚持市场化原则，遵循园区发展的四个阶段：即要素聚集阶段、企业关联阶段、企业创新阶段、快速发展阶段。其中，企业关联阶段和企业创新阶段比较重要。在俄罗斯、中亚、南亚国家实地调研发现，一些境外园区经营陷入困境，主要原因是园区的定位不准确、功能特点和优势不突出，大而全，无特色，不能形成园区自身的核心竞争力。在企业关联阶段，关键是引导入驻企业以园区定位为目标，形成打造某一行业或领域的中高端产业链的企业联盟或联合体。打造具有比较优势的产业链或产业集群，促进我国产业链完善与提升，同时，也促进“一带一路”沿线国家产业链完善进而支撑沿线国家的工业化、城镇化发展和改善民生。在企业创新阶段，关键是激励和扶持企业以自身优势及核心竞争力在技术研发、产品开发、产品制造、产品质量等方面实现突破，提升其产品的市场价值与品牌价值，满足产业链提升及外部需求。
（四）创新园区管理模式，努力实现“四个转变”
在创新园区管理模式方面，要努力实现“四个转变”：一是从政府主导向企业主导转变。“一带一路”合作倡议尽管在国家层面实施发展战略对接，但是，在具体操作层面，如项目合作等经济活动都属于市场经济行为，都要体现企业的主体作用，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府主要发挥前期的指导和制定政策引领的作用。二是从资本驱动向创新驱动转变。境外合作区建设不能仅仅以企业盈利为目的，要坚持创新思维，坚持“五个导向”，对于企业尤其是要坚持绿色、惠民、廉洁导向，才能实现可持续发展。三是从中低端产业向高端产业转变。境外合作区无论是工业型、农业型、资源型还是综合型，都要体现企业联盟、产业聚集效应，以此来提高中国和东道国的产业链水平，通过优化产业链结构，促进中国与沿线国家的产业链从中低端向中高端转变。四是从综合管理向智慧管理转变。境外合作区要通过应用互联网、5G、人工智能等高科技，提高园区对入驻企业的综合管理和智能化服务水平，降低企业成本、提高企业效益。
（五）建立境外合作区高质量发展发展的评估体系
在宏观政策层面，要体现中央对“一带一路”合作向高质量发展转变的总体思路。坚持“共商共建共享”原则，以互利共赢合作理念，构建中国与“一带一路”沿线国家利益共同体、责任共同体，以期为构建人类命运共同体奠定基础。在市场层面，要创造有利于国际合作与竞争的公平环境。作为市场经济条件下的投资合作主体，企业要有可持续的经营和盈利能力，就必须建立与之适应的良好的国际合作市场环境，如公平竞争的制度环境和培育市场主体创新潜力的政策支持。打造廉洁和高效的服务型政府。在社会层面，要体现以人民为中心。要给中国人民和当地国家人民带来实惠和利益，要充分体现惠民导向。这些基本要求和理念导向是评价境外合作区建设成功与否的主要指标。为此可以设立五个一级指标，即“能力建设、绿色、廉洁、惠民、包容性”五个指标，在一级指标下再设立若干个二级指标，以体现五个导向的具体内容。
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