吕芳，中国政法大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。
女性职业晋升的障碍存在着“玻璃天花板”与“迷宫”的争论，而现实中的“迷宫”由哪些障碍构成其实与一国国情有关。中国的女干部占干部总数的1/3，但是随着行政级别的提高，女干部的比例却不断降低。这一层层障碍导致女干部的纵向分布呈陡峭的“金字塔”形状。那些到达公共管理高层的女干部究竟克服了哪些困难？从个人因素、组织因素和制度因素三个角度入手，通过对230名地厅级以上女干部的数据库进行统计学分析发现：（1）中国的女性领导干部的成长过程须穿越层层“迷宫”；（2）中国式的“迷宫”具有不同特点，职业晋升的不同发展阶段存在着不同障碍；（3）在行政级别较低时需要防止“粘地板”效应，在行政级别较高时需要躲过行政部门性别隔离的“玻璃墙”，在到达行政级别的高层时需要避免配额政策的执行偏差。
一、问题提出
自20世纪40年起，代表性官僚制就成为公共行政学研究的重要内容之一。尤其是近几年来，官僚在行政领域的代表性，官僚代表性对警察、教育、公共卫生等政策执行的效果、配对服务的影响等等，已经成为各国公共行政学研究的热点问题。其中，代表性官僚制中的性别问题不仅是对公共行政学的充实与完善，而且也是对性别研究的拓展与深化。代表性官僚制的一个重要研究内容是女性在公共管理领域所遭遇的纵向和横向隔离。
女干部是女性中的一个特殊群体，也是党的干部队伍中的重要力量，其特点与成长路径是干部研究的重要内容。在北欧社会已经进入“她”时代的情况下，多数国家女性官员的数量与女性总数仍然不成比例，她们的成长路径也有别于男性官员。中国女干部的纵向分布呈现为一个极其陡峭的“金字塔”形状。2007年中共中央组织部的一组数据显示，女干部有1500多万人，占全部干部比例的38%（这里的女干部数据包括事业单位的公职人员）。而中共中央组织部的另一组数据则显示，2009年，全国省部级及以上干部中，女性占11%；地厅级干部中，女性占13.7%；县处级干部中，女性占16.6%。而正职女干部在同级正职干部中的比例分别为省部级以上7.3%、地厅级10.4%、县处级14.8%。这些数据表明，女干部人数占干部总数的1/3强，但是县处级只占到近1/6，地厅级只占到近1/7，省部级以上级别则不到1/10，能够到达“金字塔”尖的女干部实属凤毛麟角。本文的研究问题是，那些到达公共管理高层的女干部究竟需要穿越哪些障碍？她们穿越障碍的路径和规律是什么？
二、研究进展与理论框架
（一）研究进展：从“玻璃天花板”到“迷宫”理论
（1）“玻璃天花板”理论
（2）“迷宫”理论
在众多理论中，较具代表性的是爱丽丝·伊格利和琳达·卡雷利提出的“迷宫”理论。爱丽丝·伊格利和琳达·卡雷利在《穿越迷宫：指引女性领导者登上事业之巅》中提出“玻璃天花板还在吗”这一问题。伊利格等把不同的三个时代中美国女性职业晋升经历的障碍分别命名为“水泥墙”“玻璃天花板”和“迷宫”。第一阶段的“水泥墙”，喻指公开的、绝对无法跨越的障碍，其基础是“男主外、女主内”的劳动分工模式；第二阶段的“玻璃天花板”，不再将女性彻底排除在领导职位之外，而只是阻碍女性登上高层领导职位；而第三阶段的“迷宫”象征着女性在获取高层领导职位的“迂回曲折道路”。“迷宫”的隐喻引导人们全面思考影响女性发展的社会文化和权力结构因素，而不再拘泥于个人偏见的影响。传统文化认同的家庭责任、组织内部的惯例与做法、社会对女性担任领导职务的偏见等等都成为女性晋升过程必须穿越的“迷宫”。女性必须穿越这一层层的障碍，才能获得和男性一样的成就。
（二）理论框架
（1）个体因素
（2）组织因素
（3）公共政策因素
三、数据描述
四、地厅级以上女性领导干部的特点
将本数据库中的数据与《第三期中国妇女社会地位调查》的数据相比较，可以揭示地厅级以上女性领导干部的晋升特点。《第三期中国妇女社会地位调查》比较全面地展示了各个行政级别的女干部的情况，而本数据库的女干部则是地厅级以上的高层女干部。
本数据库中的女干部初任副处级的年龄比总体数据提前了近10年，表明厅级以上女干部提前10年进入“快车道”。通过数据处理可以得到本数据库中的女干部初任某一行政级别时的平均年龄。所有女干部曾经的任职级别从低到高依次为副处、正处、副厅、正厅、副部、正部和副国。女干部初任每一级别的职位时的平均年龄依次为副处29.38岁（女干部初任时的年龄范围为20～45岁）、正处33.21岁（22～45）、副厅36.67岁（24～48）、正厅43.28岁（25～53）、副部49.20岁（35～59）、正部54.65岁（45～61）、副国级61.56岁（56～67）（见表2）。本数据库中有近60%的女干部的行政级别都曾达到副部级。
（二）特殊的晋升通道
在学校、群团组织这两个领域内部，在学校初任副处级职位的占12.43%，正处级占9.66%，副厅占7.18%，正厅占5.12%，副部占2.14%。在群团系统初任副处级职位的占24.85%，正处级占31.25%，副厅占33.97%，正厅占22.79%，副部占5%，正部占14.71%。这表明，近1/4至1/3的女干部在群团组织获得了副厅及以下行政级别的历练。
由此，可以为地厅级以上的高层女性领导干部画个群像：相当比例（41.15%）的女干部在学校、群团组织晋升至副厅级，而后，部分转入党委、政府、人大、政协“四套班子”，在这些领域初任正厅、副部、正部。观照现实，高层女干部的职业发展经历确有许多共性，相当比例在职业生涯的早期都经过教育科研系统、群团组织的历练。例如，刘延东、孙春兰、沈跃跃、李海峰的履历中都有群团组织的工作经验。而民主党派的女性高官一般都有在教育科研系统的工作经验，而且符合学历高、职称高等特征，例如严隽琪曾任上海交通大学博士生导师，林文漪曾任清华大学博士生导师等等。
（三）狭窄的“金字塔”尖
与男干部相比，本数据库中的女干部总占比为5.67%。其中，副厅及以下为1.94%，正厅为4.56%，副部为7.99%，正部为4.90%，副国为8.82%（见表3）。可见，仅有极少数女干部能够到达狭窄的“金字塔”尖。与女干部的整体数据相比，仅以公开数据为例，2013年，中国女公务员达168万人，占公务员总数的24.1%，比2010年提高0.9个百分点。新录用的女公务员所占比例更高，2014年中央机关及其直属机构新录用的女公务员占当年录用人数的比例为49.8%，地方录用的女公务员占比为44.7%。这表明女干部的多数沉淀在基层，男女在公共管理的高层中结构比例严重失衡，男女晋升的性别鸿沟非常显著。
五、中国式“迷宫”中的层层障碍
“迷宫”中的障碍分布于女干部晋升的不同阶段，表现为不同的形式，并且互相影响。这些障碍在较低行政级别时，表现为个体层面人力资本的投入与支出的影响，尤其是“生育惩罚”（包括怀孕、哺乳和抚养孩子）引起的“粘地板”效应；在较高行政级别时，体现在组织层面部门性别隔离的“玻璃墙”；而在行政级别的高层时，表现为社会性别主流化政策的执行偏差。同时，每个阶段的影响因素具有叠加效应。能否越过前一阶段的障碍影响着后续其他阶段能否顺利晋升。
（一）“生育惩罚”造成的“粘地板”效应
本数据库中，女干部初任副处的年龄处于20～45岁之间，平均年龄为29.38岁。而《第三期中国妇女社会地位调查》中女干部初任副处的平均年龄为39.4。两个数据库中女干部初任副处的年龄相差10年左右。而这10年的差距正好是女性生育、抚养子女的关键时期。可见，在行政级别较低时，教育等人力资本的投入和以“生育惩罚”等形式表现出来的人力资本的支出是影响女干部职业晋升的重要个体因素。本数据库的女干部一般都避免了“粘地板”效应。
（二）中国特色的“旋转门”
在行政级别较高时，性别隔离的“玻璃墙”成为女干部晋升的重要障碍。在西方国家，政府部门的女性更多分布在再分配政策领域，而分配领域和监管领域的女性则不成比例。原因在于，再分配领域的功能在于分配财富、资源与权利，机构使命与女性特征更为契合。据联合国的统计，到2019年，在统计的103个国家中，20.7%的政府部门的部长为女性。女部长最可能主管以下五类事务部门：社会事务部，家庭、儿童、青年、老年、残疾人等事务部，环境、自然资源或能源等事务部，人力资源、劳动、职业培训等事务部，贸易或工业部。
在中国，影响女性晋升的组织因素呈现出迥然不同的特点。中国女干部的晋升中存在着“旋转门”现象，然而，这种“旋转门”现象区别于西方国家的“旋转门”。主要为：第一道“旋转门”表现为女干部从学界或者群团组织流向政界，主要发生在副厅晋升至正厅之间。如图1所示，41.15%的女干部在学校、群团组织获得初任副厅级职位的机会，而后部分在“四套班子”内获得更高职位的晋升。第二道“旋转门”表现为女干部从政府、党委流转到人大、政协，一般发生在正厅晋升至副部之间。在本数据库中，在人大、政协获得副处、正处、副厅、正厅初任的寥寥无几，仅有一人在人大获得副处级初任，另有一人在政协获得正厅级初任。而到初任副部、正部及副国级时，来自人大、政协的比例开始上升，分别为11.02%、34.48%、55.55%。
即使“四套班子”不同部门之间，晋升的概率也存在差异。第一，在“四套班子”内部，初任副处、正处、副厅、正厅级的女干部中，来自政府的所占比例最高，副处占64.89%，正处占70.45%，副厅占68.47%，正厅占74.48%；然而，获得初任副部级职务的，来自党委的所占比例最高，占到48.82%，来自政府的仅占40.16%。第二，即使在政府部门内部，女干部也更多分布在教育、科学、文化、卫生等再分配领域，而较少分布在交通运输、工业经济等一次分配领域。因为2001年中共中央组织部曾下发《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》（下称《意见》），规定女领导干部主政的工作领域“其中教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等部门领导班子要首先选配”女干部。
（三）社会性别主流化政策的执行偏差
公共管理高层成为女性晋升难以突破的“玻璃天花板”，不过，我国出台了一些符合社会性别主流化的政策，如规定女干部的配额和比例。1995年，中共中央组织部做出规定，到2000年，省、自治区、直辖市党政领导班子中至少有1名女领导干部，地（市）、县（区）、乡（镇）党政领导班子中至少要有1名女干部，争取配备2名女干部；中央和国家机关部委领导班子要尽可能多地配备女干部；担任党政领导班子正职的女干部数量要有所增加。前述《意见》也要求，“省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%、20%”。这些贯穿于公共政策中的社会性别主流化使高层的领导班子配备女干部成为一个“硬指标”。为实现干部选拔中的性别配额，一些符合条件的女干部得以突破“玻璃天花板”，进入高层党政领导班子。
然而，政策执行的偏差也比比皆是。例如，要求至少配备一名女领导干部往往演化成“只配备一名女领导干部”，有些地方选拔女干部变成完成一个指标、一种比例；部门“首先选配女干部”演化成女干部“只适合配备”在这些部门担任领导。这容易造成对女性的刻板印象，即女性的能力决定她们更适合在教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等再分配领域工作，而不适合在分配领域如工业交通、经济财政等部门工作。造成的后果是，女干部集中在再分配部门，而在选拔党政领导班子正职时，往往要看其是否有在重要工作部门如工业经济、财经政法等的工作经历，而女干部往往因为缺乏这些经历处于弱势。
换个视角，正是因为女干部任职的配额政策，她们才可以冲破“玻璃天花板”。然而，因为配额政策的执行偏差，能够晋升到高层的女干部只是凤毛麟角，而且主要分布于教科文卫等部门，缺乏工业经济、财经政法等主战线的工作经历，这导致她们成为高层领导后仍然处于相对边缘的地位。