【刊载信息】林世员，陈丽，赵宏，张文梅.2021.高校网络教育发展脉络与阶段特征[J].中国远程教育（6）：18-24+45.
【摘要】我国高校网络教育从1999年试点开始，经过20余年发展，由利用现代信息技术开展现代化办学的试点发展成为我国继续教育的重要办学形式，更成为我国教育信息化的典型实践。本文采纳历史分析视角，从高校网络教育办学规模、办学定位、课程资源建设、资源共建共享、质量保障五个方面深入剖析了高校网络教育的发展脉络及其发展变化背后的政策逻辑和实践逻辑，力图呈现出高校网络教育试点过程的发展全貌，呈现其开拓创新，更揭示其问题与不足，以期明确新时期高校网络教育改革发展的历史起点，助力高校网络教育在互联网+教育和构建高质量教育体系的新阶段确立新的发展定位，创新体制机制，改革供给服务，实现可持续的健康发展。
【关键词】高校网络教育；办学规模发展；办学定位；网络课程资源；资源共建共享；质量保障；网络教育政策；互联网+
高校网络教育特指现代远程教育工程中部署的试点工作（现代远程教育工程还部署了中央广播电视大学的开放教育试点工作，本文论述不包括开放教育），系由国家教育行政部门批准的高等院校具体举办，是我国最早运用现代信息技术开展的远程教育，即第三代远程教育。从1999年开始，国家教育行政部门共批准68所高等院校开展网络教育。经过20多年发展，高校网络教育成为我国最具活力和创新性的继续教育办学形式，创新了基于信息化的人才培养模式，实践了面向社会需求和市场办学的新机制，推动了优质教育资源的建设及向全社会的开放，建立了质量监管体系，丰富了促进学习型社会建设的有效途径。
传统的学校教育方式正在日益变得落伍（Shetu,etal.,2021），随着我国教育信息化整体进入融合创新阶段，尤其是随着新冠疫情推动了在线教育的快速发展，在线教育走向互联网+教育的新阶段，基于现代信息技术构建新的教育生态体系正成为我国教育改革发展新的方向。作为我国教育信息化的典型实践，高校网络教育也面临着发展重心和模式重新设计与调整的时代挑战。同时，作为我国继续教育领域最为活跃的办学形式，高校网络教育面临着多种继续教育办学形式整合的内在要求，更需要在服务全民终身学习的教育体系中重新确立发展定位和发展方向。正视过去，才能更好地面向未来。在我国高校网络教育改革发展的关键时期，我们采纳历史分析视角，从规模发展脉络、办学定位发展脉络、课程资源发展脉络、资源共建共享发展脉络、质量保障发展脉络等角度整体呈现高校网络教育发展的演进逻辑和阶段特征，呈现其开拓创新，更揭示其问题与不足，并分析其背后的原因。以此明确新阶段高校网络教育改革发展的历史起点，锚定改革创新的目标方向和关键环节，推动高校网络教育的可持续发展。
一、
高校网络教育的规模发展脉络
（一）试点高校规模的变化
从1999年到2008年，国家教育行政部门共批准69所①高等院校参与试点，其中尤以2000年、2001年、2002年批准的试点高校最多（具体情况见图1）。
图1教育部年度批准的开展网络教育试点高等院校数（单位：所）
政策调整背后的高校网络发展实际情况是在现代远程教育发展的初期阶段，少数试点高校没有摸清现代远程教育规律和方向，在发展过程中出现了一些不容忽视的问题：有些试点高校招收部分全日制网络教育学生，办学及服务难以满足学生的需求；少数高校思想观念不适应，试点初期办学规模过大，但办学条件相对滞后，且管理制度不健全。为规范试点高校的办学行为，促进网络教育的健康发展，2002年7月8日教育部发布《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（教高〔2002〕8号），要求各试点高校提高认识，进一步明确高校网络教育学院的主要任务，通过规范招生工作管理、加强教学过程管理、严格考试管理、加强教学管理制度建设等几方面来保证网络教育学院的教学质量（中华人民共和国教育部,2002）。以这个文件的发布为标志，我国高校网络教育在快速发展的轨道上采取了制动措施，试点工作进入规范管理的新阶段。
（二）学生规模的发展变化
从2009年到2019年十年间，网络教育招生规模和在校生规模实现了快速增长（如图2所示）。尤其是2016年，招生规模和在校生规模变化曲线有了显著的上升。高校网络教育和开放教育办学规模所反映出的办学实际情况与国家教育行政部门的政策导向出现了明显的偏差，说明在政府、学校和市场的力量博弈过程中，学校和市场选择了在规则框架内寻求己方利益的最大化。
图2高校网络教育（含开放教育）年度招生、在校生规模（单位：人）
2016年办学规模出现如此巨大的增幅，其背后的政策导向起到了很大的作用。2016年12月，教育部发布了《高等学历继续教育专业设置管理办法》，要求高等学校须在本校已开设的全日制教育本、专科专业范围内设置高等学历继续教育的本、专科专业（中华人民共和国教育部,2016）。而高等学校抓住政策出台之前的空档期，实现了办学规模的大幅提升。政策发布之后，没有举办全日制专科专业的普通高等学校基本停止了专科层次的学历继续教育办学，高校网络教育专科层次的招生数量急剧缩减。2019年《教育部办公厅关于服务全民终身学习促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》（教职成厅〔2019〕8号）面向网络教育试点普通高校，要求高校根据办学定位、发展规划、条件能力，合理确定网络教育招生规模（中华人民共和国教育部，2019）。普通高校网络教育年度招生规模从整体办学规模的角度再一次被限制。在高校网络教育招生专业被核减、招生规模被控制且下降的情况下，网络教育、开放教育的年度招生规模和在学规模却出现了急剧上升，说明开放大学举办的开放教育在招生规模和办学规模上有了极大的提升，这是高等学校和市场对于国家政策调整的一种回应。
二、
高校网络教育办学定位发展脉络
办学定位的调整与校正伴随着高校网络教育20余年的发展，对这一问题的认识是不断认识和把握高校网络教育办学规律的体现。高校网络教育办学定位的发展演变，整体可以从以下两个方面展开。
（一）办学对象的定位
（二）服务面向的定位
《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅〔2000〕10号）提出关于试点工作的主要任务，在学历教育的任务规定中，除要求试点高校面向社会招收学生开展学历教育外，同时要求试点高校面向全日制在校生开设网络课程，服务校内学生的学习（中华人民共和国教育部,2000）。所以，从试点开始，高校网络教育就具有面向社会办学和服务校内全日制教育的职能定位。
三、
高校网络教育课程资源建设脉络
高校网络教育是现代信息技术推动下产生的新型继续教育办学形式，对新技术的应用推动了高校网络教育自身的发展，使得高校网络教育的教学手段和服务模式发生了很大的变化。技术对于高校网络教育的推动，最直观地体现在网络教育课程形态的变化。网络教育课程的迭代更新从一个方面呈现了技术在网络教育中的应用以及推动网络教育的创新发展。
（一）卫星课堂直播
在网络教育试点之初，我国教育信息化正处于起步阶段，计算机网络对于教学的支持功能还难以充分发挥，所以教育部提出要“软硬件两手抓，网络卫星两手抓，远程教育、软件开发与产业化两手抓”的发展思路。1999年初，科技司、高教司、电教办起草了《全国现代远程教育发展规划》，提出现代远程教育的发展目标之一是以CERNET和卫星电视教育网为基础初步建立现代远程教育网络。所以，最初高校网络教育试点主要依靠卫星视频传输系统和计算机网络相结合的现代远程教育传输网，尤其是依靠卫星视频传输系统实现的课堂直播，成为我国高校网络教育初始期的课程形式。
（二）多媒体光盘课件
作为一种典型的课程资源形式，多媒体光盘课件充分发挥多种媒体综合优势，把课程内容以文字、图片、视频、音频、动画等多种媒体形式呈现出来，其优势在于丰富、生动的表现力，可以多维度地向学习者传递信息。但是这类课程形式的资源整合性不强，不同类型的资源没有形成很好的结合，更像是多种资源的拼盘。
（三）三分屏课程
通过专门的三分屏录制软件制作而成的三分屏课程，相比多媒体光盘课件在资源整合方面进一步增强。三分屏课程包括授课视频、教师教学内容演示和课程索引三部分，三部分统一整合到一个页面中。在三分屏课程中教师授课视频与演示区的图像、文字等资源同步播放，比较接近现场面授教学。相比较多媒体光盘课件，三分屏课程教与学的互动性进一步增加，尤其是网络版的三分屏课程通过网络学习平台在线播放使用，其互动性远比通过光盘发行或通过网络下载到本地播放观看的三分屏课程要强。
（四）网络课程
网络教育课程资源的发展演化呈现出从以教材内容为中心、以教师教学为中心向以学习者为中心的内容组织和教学设计的转变，以及由多种媒体单独呈现向多种媒体整合呈现的趋势，课程资源的整合性进一步增加。随着学习分析技术在教育中的应用，课程资源解决方案逐渐由统一的标准化资源包转向个性化资源推送，并开始帮助学习者设计个性化的学习过程。
四、
高校网络教育资源开放共享发展脉络
开放教育资源项目的价值主要体现在为用户增加价值，具体包括帮助教师（备课或授课，改进教学方法等）、帮助学生（规划学习，作为参考资源）和自学者（促进个人发展）（王龙,2008）。但也有国家认为让学习者免费获得信息和学习资源是一种竞争优势，易于学习者获得最新信息（Ally＆Samaka,2013）。因此，优质教育资源的开放共享就成为一种国际潮流，直至MOOCs的出现演化成国际范围内的课程开放运动，不仅开放课程资源，更提供学习支持和评价。高校网络教育资源从试点之初就确立了资源开放共享的价值追求，并在推动资源开放共享上进行了多个层面的尝试。
（一）政策层面的推动
（二）项目研究的推动
（三）高校机构层面的实践
探索实践资源共建共享的模式和机制是高校网络教育试点的重要任务之一。依托现代信息技术，高校网络教育积极探索高水平继续教育资源整合，推进校内、校际资源共建共享，并探索了资源共建共享的新机制。试点高校通过辅修专业/双学士学位教育、先修课、选修课、补修等形式为高校全日制教育提供支持，推动高校网络教育资源的校内共享，一定程度上实现了高校继续教育与普通教育资源的优化整合，增加了高校内继续教育服务普通教育的途径，有效推动了校内教育教学的改革。尤其是在新冠疫情期间，高校网络教育依托技术平台、在线教学专业模式、专业队伍和课程资源，为“停课不停学”提供教学平台、学习支持与技术服务；开展教师远程培训，提升教师在线教学能力，保证教学质量和效果。
在高校网络教育探索资源共建共享的实践中，组建资源共建共享联盟成为高校网络教育服务行业、企业需求和经济社会发展的重要选择，形成了以联盟方式推进资源共建共享的新机制。联盟通过搭建具备承载海量资源能力、互联互通的在线开放课程平台，制定统一的技术标准、资源准入标准、共享规则，规范了数字化学习资源建设。联盟内成员单位各自发挥其在行业领域中学科和师资方面的专业特色和优势，共同打造精品课程和联盟品牌，实现特色优质教育资源的开放共享。
五、
高校网络教育质量保障发展脉络
构建开放的入学政策与完善的质量保障体系之间的协同关系，是高校网络教育试点过程中一直在尝试和努力的主题。在20余年试点过程中，加强网络教育质量保障的意识逐渐强烈，各级教育行政部门和试点高校从外部质量保障、内部质量保障两个维度做了许多探索，针对网络教育办学各环节的制度体系渐趋完备，但没有形成完善的质量保障体系，更没有形成清晰的质量观与质量定位，导致网络教育质量声誉远低于其实际办学水平。
（一）外部质量保障
我国高校网络教育建立了包括审批制度、年报年检制度、专业管理制度等在内的教育行政部门主导的外部质量保障体系。在实施前置监管的前提下，教育行政部门也着力加强对高校网络教育过程的监管。审批制度是对网络教育办学资质和支持服务资质的准入制度，由国家教育行政部门和省级教育行政部门面向高校和校外学习中心两类机构实施（林世员,等,2016）。在试点之初，审批制度就被建立并逐步完善发展。但随着我国国家治理方式的转变，高校网络教育的前置监管被逐渐废除。2014年《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号）取消了“利用网络实施远程高等学历教育的教育网校审批”（国务院,2014），针对试点高校的入口审批制度被取消；2015年针对学习中心设置的审批也被取消，改为备案制。通过以上两项高校网络教育审批制度的变迁可以看出，高校网络教育的前置监管审批被逐渐取消，而代之以过程性的事中、事后监管。
年报年检制度是国家教育行政部门加强对高校网络教育质量监控的重要措施之一。年报年检制度发轫于2003年，当年1月教育部办公厅发布《教育部办公厅关于对现代远程教育试点学校网络教育学院开展年报年检工作的通知》（教高厅函〔2003〕1号），正式启动年报年检工作，并逐渐形成了一套规范的工作流程。年报年检制度建立的背景是2002年网络教育试点之初集中爆发的系列问题，这让国家教育行政部门认识到除收紧入口性审批监管外，更要加强对网络教育的过程监管，通过年报年检制度设计，不断规范试点高校的办学行为，提升办学质量。
2016年，教育部印发了《高等学历继续教育专业设置管理办法》，启动了高等学历继续教育专业设置管理工作。建立了国家宏观管理、省级整体统筹、高校自主设置的学历继续教育专业设置管理机制，有效引导了全国高校主动适应产业转型升级和经济社会发展需要，调整优化学科专业结构，促进高等学历继续教育协调发展。该项制度的建立，把试点之初关于“社会急需的现行本科专业目录之外的新专业，由学校提交专业论证报告，报教育部备案后，先在网络教育学院设置”的政策进行了调整，其实质是收紧了试点之初所给予试点高校的灵活政策。
（二）内部质量保障
内部质量保障制度建设是各试点高校加强内部质量管理、回应社会关切的重要举措。为开展内部质量保障的实践，网络教育试点高校经历了从引进国际质量管理体系到设计适合继续教育规律和学校办学实际的网络教育质量保障机制的发展过程。
在加强质量保障制度建设的同时，有些试点高校在校内设置了专门的质量管理办公室、教学督导组、专家检查组等，以专门化的组织或机构开展质量保障工作，强化对继续教育和网络教育办学的指导和监督。
六、
结语
注释：
①69所高等院校参与试点的数据是依据教育部发文批准的高校数量计算而来，后由于上海第二医科大学并入上海交通大学，而这两所高校都是经教育部批准开展网络教育试点的普通高校，所以实际开展网络教育试点的高校为68所。
参考文献
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王龙.2008.发展、应用、合作和可持续性——2008开放教育国际会议解读[J].中国远程教育（6）：5-10，16.
吴佳妮.2012.美国高等教育质量保障体系中的权力博弈：学术、国家、市场的三角关系变迁[J].比较教育研究（7）：30-35.
中华人民共和国教育部.2000.教育部关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见[J].继续教育（4）：24-25.
Ally,M.＆Samaka,M.(2013).OpenEducationResourcesandMobileTechnologytoNarrowtheLearningDivide[J].TheInternationalReviewofResearchinOpenandDistanceLearning,14(2):14-27.
作者简介
林世员，博士，助理研究员，北京教育科学研究院终身学习与可持续发展教育研究所（100048）。
陈丽，博士，教授，博士生导师；赵宏，博士，副教授，硕士生导师；张文梅，硕士，研究助理。北京师范大学远程教育研究中心（100875）。
基金项目：本文是教育部课题“高校网络教育改革创新发展战略研究”和国家自然科学基金委员会管理学部重点课题“‘互联网+’时代的教育改革与创新管理研究”（课题编号：71834002）的研究成果。