从分权理论的简史可知，其表明了西方社会对国家的不信任心态，而在一个主权国家内，分权理论将遭遇不小的挑战。即便是在英国，虽然权力下放运动让地方享有了较高的自主权，但是这更多的是迫于现实压力，如克服中央政府的权力合法性不足，解决民族联合问题等等，［6］并且它仍然是在中央政府的主导下完成的。离开国家的具体语境，而随意使用分权概念，容易掩盖事实真相。
（二）中央所具有的统一的权力来自于人民主权
宪法第2条第1款规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。这里的“人民”自然也包括特别行政区的居民。在现代社会，政党、选举和代议制是民主政治的基本要素。不论是内地的民众还是特别行政区的居民，皆可以国家主人的身份参与国家政治事务，而作为人民表达政治意愿的组织形式——人民代表大会也为特别行政区的居民参政议政创造条件。例如在每届全国人大代表选举之前，全国人大及其常委会通常都会制定特别行政区选举全国人大代表的办法。2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议表决通过《中华人民共和国香港特别行政区选举第十三届全国人民代表大会代表的办法（草案）》，为香港特区下一届人大代表的选举确立了依据。这就表明，通过人民代表大会制度，中央的权力与人民主权是高度统一的。
在主权的问题上，代表国家主权的主体可以是国家元首、政府首脑、议会主席或者其他全权代表，但是地方政府通常无权代表国家主权。香港基本法第150条规定：香港特别行政区政府的代表，可作为中华人民共和国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同香港特别行政区直接有关的外交谈判，即表明了特别行政区无权代表国家主权的这一立场。
在人民代表大会制度之下，国家主权的归属者在于全国人大，即其享有主权者的身份。宪法第57条第1句规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。在理论上，全国人大作为最高国家权力机关，应该是一个全权机关。［11］全权机关意味着一切国家权力都来自于全国人大。全国人大集体行使国家权力，集体决定问题，严格按照民主集中制的原则办事，然后再将国家权力授予其他国家机关或者地方政府。香港基本法第12条也规定，香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这说明了香港特区即便享有高度自治权，仍然要受制于人民代表大会制度的约束，仍然要尊重全国人大及其常委会的权力，并接受其监督。
宪法是制定香港特别行政区基本法的依据。在宪法文本上，宪法第31条和第62条第（十三）款直接规定了全国人大有权制定基本法。这在性质上类似于学理上的宪法委托，其意指立法机关依据宪法条款履行立法义务来达到实施宪法的效果，否则构成立法不作为。［12］
（二）宪法和香港基本法共同构成特别行政区的宪制基础
由于基本法是依据宪法制定的，那么特别行政区制度的建立则是以整部宪法为基础的。香港基本法序言第3段规定：根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。这一段表明指出了特别行政区制度与中国宪法之间的关系。
在理解基本法和宪法的关系时，有两点应该澄清：第一，基本法不仅仅只是适用于特别行政区的法律，它是由全国人大制定的基本法律，在全部领土范围内对所有的公民和居民都适用；第二，宪法不是只在大陆主体地区适用，它同样也适用于特别行政区。
港澳基本法和《民族区域自治法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的性质相同，皆属于全国人大制定的基本法律。基本法律和普通法律的区别主要在于，它是调整国家和社会生活中带有普遍性的社会关系的规范性法律文件的统称。在理解基本法和宪法的关系时，不能将其理解为宪法的特别法。因为一般法和特别法的关系应该从同一位阶的不同法律或者同一法律的不同条款来看待。由于基本法的位阶低于宪法，故基本法不是宪法的特别法。宪法序言最后一段规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。这就指出了宪法的效力是最高的，自然也高于基本法。
既然宪法的效力高于基本法，那么宪法的全部条款就都应该在特别行政区发生效力。因为下位阶的法律规范一旦在效力上阻隔上位阶的法律规范，依据依法治国原理，这是明显的违法。同理，倘若因为基本法的存在，宪法的部分条文在特别行政区不发生效力，这也是明显的违宪。1990年4月4日，第七届全国人民代表大会第三次会议在通过香港基本法的同时，还专门做出了《全国人民代表大会关于〈香港特别行政区基本法〉的决定》,宣布“香港基本法是根据宪法并按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的”，这就表明宪法在香港特别行政区具有效力，是毫无疑义的。
学理上的争执在于：如果承认宪法在特别行政区发生效力，那又如何解释宪法的大多数条款在特别行政区不适用？从已有的研究成果来看，此一问题的解决方案众多，思路也已日益清晰。［16］这里提供一种新的解决方案。在前提上，我们认为宪法效力与宪法规范的效力不同。依据规范和条款之间的关系，宪法是由宪法规范组成的，而宪法规范则是由不同的宪法条款组成的。宪法规范在效力上可能出现相互限制的情形，但是这种相互限制不是说宪法内部不和谐，而是说宪法规范的适用是有条件的。按照德国学者阿列克西的理论，宪法规定的基本权利可以认为是一项原则。在法律适用上，原则的适用和规则的适用不同。规则是要么全有要么全无的适用，而原则是最佳化适用。［17］
由于宪法条款的抽象性，我们可以将宪法规范类比为法律原则，其中宪法第1条第2款规定的社会主义制度可以认为是社会主义原则，宪法第31条第2句规定的特别行政区制度可以认为是资本主义原则。在适用社会主义原则还是资本主义原则的问题上，当满足社会主义原则的条件具备时，如在大陆主体地区，则适用宪法第1条第2款；在满足资本主义原则的条件具备时，如在特别行政区，则适用宪法第31条第2句。由此可见，针对不同的条件就适用不同的宪法规范，但宪法自身却一直在发生效力。
（一）特别行政区制度业已成为中国的基本政治制度
特别行政区制度是人民代表大会制度充分运行的结果。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其又可以创设其他基本政治制度。在新中国成立之后，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度逐渐成为我国的基本政治制度，［18］其中中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是在革命战争时期结合马克思主义的基本原理发展起来的一种新型民主制度和政党制度，而民族区域自治制度以及基层群众自治制度则是由全国人大及其常委会通过制定法律得以成型的。
全国人大依据宪法，创设特别行政区以及制定基本法，建立了特别行政区制度的雏形。随着特别行政区的建立，以及基本法的实施，它已经具备了基本政治制度的重要特征，即长期性、稳定性和创造性，而这一切都是在人民代表大会制度的框架下进行的。
特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，它包括中央的全面管治权，也包括特别行政区的高度自治权，还包括中央的监督权。
以中央对特别行政区的监督权为例，香港基本法第43条第2款规定：香港特别行政区行政长官依照基本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。这就体现了中央对特别行政区行政长官的监督。依据惯例，行政长官每年年末进京述职。然而“述职”应该是怎样一个过程，其具体形式与内容又应该是什么，不论是基本法，还是其他法律，一直未有明确的规定，［19］这就提出了述职规范化的要求。
香港基本法第158条第1款规定：本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，这就确立了中央对特别行政区立法权和司法权的监督。
据深圳海关统计，10年来，经深圳湾口岸验放的出入境旅客、出入境车辆不断上升，“一地两检”查验优势益发突显。旅检方面，日均旅客流量从开通初期的3万人次增长到现在的12万人次，高峰期甚至达到16.5万人次；日均客运车流量从开通初期的约4000辆次增长到现在的逾9000辆次。［22］
从2007年开始，全国人大常委会陆续通过决定，明确了从2017年开始，香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生的办法。然而事与愿违，2015年6月18日，香港立法会以8票赞成、28票反对否决了香港特区政府提出的政改方案。香港反对派议员之所以否决2017年政改方案，原因在于他们意图捆绑政改方案，从而对中央施加更大压力。
五、结论
（作者：焦洪昌，中国政法大学法学院院长、教授；杨敬之，中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生）
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