石宏，全国人大常委会法制工作委员会民法室副主任，中国人民大学博士研究生
关键词：作品视听作品合理使用广播组织的权利惩罚性赔偿著作权集体管理诉前保全证明责任作品登记
前言
2020年11月11日，十三届全国人大常委会第二十三次会议以159票赞成、1票弃权、1票反对的结果，高票表决通过了《关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》（以下简称修改决定）。同日，国家主席习近平签署主席令，正式公布了修改决定。修改决定将于2021年6月1日起施行。本文就著作权法第三次修改的背景过程、重点内容以及价值考量作概括介绍。
一、修改著作权法的背景和过程
此次通过的著作权法修改决定共42条，对修改前的著作权法作了不少修改，包括完善作品定义、著作权集体管理、广播权、职务作品、视听作品著作权归属、合理使用、法定许可、职务表演、广播组织权、录音制作者的广播和机械表演获酬权、惩罚性赔偿、法定赔偿数额上下限以及诉前财产保全、行为保全、证据保全、举证责任等内容。由于篇幅所限，本文主要介绍四个方面的内容。
这次修法根据实践发展需要完善了有关概念，并新增和完善了有关制度，以适应新技术的高速发展和应用对著作权立法提出的新要求，解决修改前的著作权法部分规定难以涵盖新事物、无法适应新形势等问题。
（一）完善作品的定义和类型
作品是著作权法律制度的核心概念，也是著作权法保护的客体。从国际条约和域外立法看，对作品的规定，一般采取开放式和封闭式两种立法模式。1991年《著作权法》第2条在借鉴《保护文学和艺术作品伯尔尼公约》（以下简称《伯尔尼公约》）有关规定基础上，对作品的范围作了说明，列举了作品的种类。第5条对哪些不属于作品作了规定。2001年第一次修改著作权法时，根据实践发展需要和国际条约要求，丰富了作品的种类。但是，修改前的著作权法并未规定作品定义，且对作品类型作了限定，难以适应作品类型发展的需要。这次修改根据各方意见和适应社会发展的需要，从四个方面对作品的规定作了如下修改：
二是将修改前的著作权法中的“电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品”修改为“视听作品”。1990年著作权法将“电影、电视、录像作品”明确列为作品的一个类型。2001年修改著作权法时借鉴《伯尔尼公约》和一些国家的有关法律，将其修改为“电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品”。此次修法，充分考虑我国新技术新媒体尤其是互联网发展的现实需要，借鉴有关国际条约，将修改前的著作权法规定的“电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品”修改为“视听作品”。视听作品包括电影作品、电视剧作品和其他视听作品。著作权法未明确规定视听作品的定义，主要是考虑到修改前的著作权法中列举的作品类型的定义在著作权法实施条例中作了具体规定，视听作品的定义可以在著作权法实施条例中作具体规定。
三是将修改前的《著作权法》第2条中的兜底性条款“法律、行政法规规定的其他作品”修改为“符合作品特征的其他智力成果”。随着文化和科学事业的发展，尤其是新技术的迅速发展，有可能会不断出现新的作品类型，而法律的稳定性决定了其难以列举所有的符合作品特征的智力成果，且难免挂一漏万，需要为实践发展留出空间。修改后的规定对作品类型持开放性态度，为将来可能出现的新作品类型留出空间，有利于使著作权的保护范围更好地适应经济社会的发展。需要强调两点：一是实践中的其他智力成果能否被认定为作品，需要根据这次规定的作品定义进行综合考量和判断，应当符合本法规定的作品特征。二是本项只是一个兜底性规定，在具体适用中，应当首先判断该智力成果能否纳入《著作权法》第2条前八项所规定的作品类型中，只有前八项规定的作品类型难以涵盖该智力成果时，才适用本项规定进行判断。
（二）明确视听作品的著作权归属
草案对这个问题的规定有一个变化的过程。草案一审稿延续了修改前的著作权法的规定，将包括电影作品、电视剧作品在内的所有视听作品的著作权原则上赋予了制作者。在全国人大常委会审议过程中，不少意见提出，草案将修改前的著作权法规定的“电影作品和以类似摄制电影作品的方法创作的作品”修改为“视听作品”，扩大了此类作品的范围，将电影、电视剧作品与其他视听作品的著作权归属作统一规定不妥，建议对视听作品进行区分，对各自的著作权归属作相应规定。立法机关采纳了这种意见，将视听作品的权利归属作了区分规定：一是电影、电视剧作品的权利归属。视听作品中的电影作品、电视剧作品的著作权由制作者享有，但编剧、导演、摄影、作词、作曲等作者享有署名权，并有权按照与制作者签订的合同获得报酬。二是其他视听作品的权利归属。电影作品、电视剧作品以外的视听作品的著作权归属由当事人约定；没有约定或者约定不明确的，由制作者享有，但作者享有署名权和获得报酬的权利。同时还规定，视听作品中的剧本、音乐等可以单独使用的作品的作者有权单独行使其著作权。这样修改兼顾和平衡了各个主体的利益，融合了域外的两种立法模式，与国际条约的精神也不冲突。
（三）完善著作权中广播权权利内容的规定
根据修改决定，新“广播权”的内容包括三层意思：第一层意思是“公开传播作品”，既可以是“无线方式”，也可以是“有线方式”；第二层意思是通过“有线或者无线方式转播作品”，如通过有线广播或者有线电视转播无线电台、电视台“广播的作品”，而不是直接以有线的方式传播作品，还如互联网同步转播电视台正在播放的体育节目；第三层意思是通过扩音器等工具传播电台、电视台“广播的作品”，也不是直接以扩音器等工具传播作品。这与修改前的著作权法的规定相比，明显扩大了广播权的适用范围。
（四）完善著作权合理使用制度
著作权法的立法目的不仅要保护作者的权利，鼓励其创作作品，还要促进作品的传播使用，丰富人们的精神文化生活，提高人们的科学文化素质，推动经济发展和社会进步。不宜使著作权保护绝对化，否则会限制和妨碍作品的正常传播使用，影响社会公众利益。因此，国际条约和域外著作权法在保护作者权利的同时，也对权利作了一定限制，合理使用制度就是一种重要的限制方式。修改前的《著作权法》在第22条对著作权的合理使用制度作了规定，即在一定情况下使用作品，可以不经著作权人同意，不向其支付报酬。该条还分十二项列举了合理使用的具体情形。这次对合理使用制度作了以下修改。
三是增加合理使用具体情形的兜底性规定。修改前的著作权法对合理使用具体情形的规定，采用了封闭式立法模式，只规定了十二种具体情形。本次修改过程中，不少意见提出，随着社会的发展，特别是互联网的迅速发展，很可能出现本条所规定的十二种情形覆盖不了的需要合理使用作品的情形，封闭式列举模式不能适应现实需要，为了给实践留出余地，建议增加一项兜底性条款，增强立法的灵活性。经研究，本次修法采纳了这一意见，增加了“法律、行政法规规定的其他情形”这一兜底条款。但是，适用这一规定，须具备三个条件：一是为了防止滥用，只能是“法律、行政法规规定的其他情形”才能构成合理使用；二是“其他情形”是否符合合理使用，必须从行为是否影响了作品的正常使用、是否不合理地损害著作权人的合法权益的角度审慎把握、从严认定；三是除符合以上两点，还须要指明作者的姓名或者名称、作品名称。在著作权合理使用的情形中增加兜底规定，有利于促进作品的传播利用，更好地平衡保护著作权与公共利益。
（五）增加职务表演制度
修改前的著作权法规定表演者既可以是自然人，也可以是单位。在修改过程中，有的意见提出，表演者的概念界定与表演者权利的归属是两个不同的问题。《视听表演北京条约》等国际条约和域外立法例，基本上都是区分这两个问题，将表演者限定为自然人。演员为表演活动付出了创造性劳动，演员即为表演者。演出单位作为表演活动的组织者，虽然也为表演活动做出了贡献，但演出单位不属于表演者。演出单位的利益通过本法新增加的职务表演制度予以保护。本次修法采纳了这一意见，修改后的《著作权法》第38条删去了演出单位可以为表演者的规定，即将表演者限定为自然人。同时，增加职务表演制度，根据新增加的规定，演员为完成本演出单位的演出任务进行的表演为职务表演。对于职务表演，演员享有表明身份和保护表演形象不受歪曲的权利，其他权利归属由当事人约定；职务表演的权利由演员享有的，演出单位可以在其业务范围内免费使用该表演。
（六）完善广播组织者的权利制度
三、强化对著作权的保护
保护著作权是著作权法最重要的立法目的。这次修法，围绕这个立法目的，进一步加强了对著作权的保护。这主要体现在以下几方面。
（一）完善有关著作权技术保护措施和权利管理信息的规定
（二）加大侵权损害赔偿力度
在著作权领域一直存在“守法成本高，违法成本低”的问题，为了解决这个问题，党中央提出，“加大知识产权侵权行为惩治力度，提高知识产权侵权法定赔偿上限，探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度，对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿，并由侵权人承担权利人为制止侵权行为所支付的合理开支，提高知识产权侵权成本。”“加快在专利、著作权等领域引入侵权惩罚性赔偿制度。大幅提高侵权法定赔偿额上限，加大损害赔偿力度。”为落实党中央决策部署，完善著作权赔偿机制，这次修法，在借鉴国外有益经验的基础上，健全了损害赔偿机制，加大了对侵权行为的惩罚力度。
一是调整侵权损害赔偿基础的计算方法适用顺序。修改前的著作权法规定，侵犯著作权的赔偿数额按照权利人因被侵权所受到的实际损失确定；实际损失难以确定的，可以按照侵权人因侵权所获得的利益确定。此次修法过程中，不少意见反映，实践中，权利人的损失和侵权人的获利都不易计算，而要求法院先论证权利人的损失能否确定，再论证侵权人的获利能否确定，不必要地增加了法院的负担，建议取消关于适用顺序的规定。这次修法采纳了这种意见，取消了二者的适用顺序，明确规定，侵犯著作权的赔偿数额按照权利人因被侵权所受到的实际损失或者侵权人因侵权所获得的利益确定。取消之后，当事人可以自行选择更有利于其自身权利保护的赔偿数额计算方法。
五是增加了对侵权制品的销毁处置机制。修改决定明确规定，应权利人请求，法院可以责令销毁侵权复制品，主要用于制造侵权复制品的材料、工具、设备等；或者责令禁止其进入商业渠道。
（三）完善著作权行政保护制度
我国著作权保护制度实行行政保护和司法保护双轨制。从实践情况看，行政保护在快速有效制止侵权方面发挥了独特优势。但是修改前的著作权法没有规定任何行政强制手段，尤其在网络技术迅猛发展、互联网侵权盗版现象普遍甚至在某些地区、领域和环节还十分猖獗的形势下，行政机关没有行政强制手段已经严重影响和制约了著作权行政保护的有效性和威慑力，不利于打击侵权盗版行为，实践中对此反应强烈。2017年全国人大常委会开展著作权法执法检查，指出著作权行政执法存在薄弱环节，著作权执法部门应对网络侵权行为的手段和能力不足，普遍存在发现难、取证难、认定难、查处不及时等问题。为解决著作权主管部门执法手段偏少、偏软等问题，有效打击侵权盗版行为，完善中国特色的著作权行政保护制度，这次修法从以下几个方面完善了我国著作权行政保护制度。
一是增加了行政执法手段。修改决定借鉴商标法、专利法的规定，明确了著作权主管部门在查处侵权盗版行为时的执法手段。第一，询问有关当事人，调查与涉嫌违法行为有关的情况；第二，对当事人涉嫌违法行为的场所和物品实施现场检查；第三，查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料；第四，对于涉嫌违法行为的场所和物品，可以查封或者扣押。查封是行政机关对自然人、法人或者非法人组织的场所、设施或者财物就地封存，不允许任何组织和个人使用和处分，以防止转移隐匿或毁损灭失的措施；扣押是行政机关强制扣留对自然人、法人或者非法人组织的财物，限制其占有和处分的措施。从法律属性上看，查封、扣押是行政机关为预防、制止或者控制正在发生或可能发生的违法行为而对财物进行暂时性控制的一种行政强制措施。需要特别强调一点，著作权主管部门应当严格按照行政强制法规定的权限和程序实施这些措施，不得滥用。
在这次修法过程中，曾有意见提出，民事侵权纠纷应通过司法救济调整，公权力不应干涉私权利，建议将著作权侵权行为不纳入行政执法规制的范畴；也有意见建议删除“损害公共利益”的表述，不再将“损害公共利益”作为行政执法的条件，在当前侵权盗版依然严峻的形势下增大行政执法的监管范围和惩处力度。经反复研究后认为，实施司法保护与行政保护“双轨制”是我国著作权保护体制的特点和优势，面对大规模的侵权盗版行为，仅依靠民事手段无法及时制止大范围侵权行为，无法有效保护权利人的合法权益。对扰乱社会经济秩序，并损害社会公共利益的侵害著作权的行为，通过行政处罚可以快速有效制止侵权。当然进行行政处罚的前提是该侵权行为同时损害公共利益。如何判断“损害公共利益”在实践中也是个问题，在这次修法中，有的意见建议明确何为“损害公共利益”。考虑到“公共利益”本就是一个抽象弹性的概念，很难作出一个“一刀切”的界定，解决这个问题还是需要在个案中根据具体情况来判断。例如，在2002年WTO过渡性审议答复中，明确指出构成不正当竞争，危害经济秩序的行为可以认定为是损害公共利益的行为。
四、着力解决权利人维权难题
在著作权保护过程中，著作权人维权难是一个较为突出的问题，这直接妨碍了著作权人实现和保护自己的权利。这次修法着力从以下几方面解决这一难题。
（一）增加作品登记制度
（二）新增文书提供令（举证妨碍）制度
（三）明确了著作权侵权诉讼中的举证责任倒置规则
根据我国民事诉讼法的规定，民事诉讼举证责任的分配实行“谁主张、谁举证”的原则，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。在著作权侵权诉讼中，一般情况下，应当由原告举证证明其享有所主张的作品的著作权、被告的行为构成侵权的证据；被告否认侵权的，对其主张所依据的事实承担举证责任。在这次修法中，不少意见提出，为了进一步保护著作权人，加大对著作权侵权行为的惩处力度，应当实行举证责任倒置，由行为人证明自己使用作品已获得了权利人的许可。立法机关最终采纳了这一意见，在诉讼程序中增加规定，被诉侵权人主张其不承担侵权责任的，应当提供证据证明已经取得权利人的许可，或者具有本法规定的不经权利人许可而可以使用的情形。
（四）完善诉前保全制度
（五）完善著作权集体管理制度
一是规定了因使用费收取标准发生争议的解决程序。实践中，著作权集体管理组织与使用者代表就使用费收取标准无法达成一致，可以有两种途径解决争议：一是向国家著作权主管部门申请裁决，对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。二是也可以直接向人民法院提起诉讼。本次修法中，草案一审稿规定，使用费收取标准由著作权集体管理组织与使用者代表协商确定，协商不成的，可以向国家著作权主管部门申请裁决或者向人民法院提起诉讼。在一审稿征求意见过程中，有的意见建议，应进一步明确行政裁决与诉讼的关系，明确当事人对行政裁决不服的，可以向人民法院起诉。立法机关经研究，将上述规定修改为：使用费收取标准协商不成的，可以向国家著作权主管部门申请裁决，对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼；当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。
三是赋予著作权集体管理组织参与调解的权利。修改前的著作权法规定“著作权集体管理组织可以作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁活动”。在这次修法过程中，有的意见提出，在涉及著作权或者与著作权有关的权利的纠纷中，著作权集体管理组织作为当事人除可以参加诉讼、仲裁活动外，还可以进行调解活动。经研究，本次著作权法修改在“诉讼、仲裁活动”后增加规定“调解”。
五、落实我国近年来加入的国际条约中规定的义务
（一）延长摄影作品的保护期
（二）完善残疾人合理使用作品的情形
（三）增加表演者许可他人出租录有其表演的录音录像制品并获得报酬的权利