【提要】本研究通过对一个国家项目历史过程的考察，发现在当前的项目化治理中，存在着直控式、承包式、连带式三种重要的组织形式。在项目开展过程中，上下级政府间在目标设置、资源配备、组织实施、检查验收四个环节的权责分配不同会带来组织形式的演变。不同的项目管理机制对地方政府执行项目的方式有着重要的影响，可能出现程序化执行、过度执行、消极执行等现象，从而极大影响项目在地方开展的成效。
【关键词】项目制；组织形式；控制权；权责分配
近年来，项目制在国家治理中发挥着重要的作用。财政、教育、社会治理、基础设施建设等各个领域中，项目化运作都极为常见（折晓叶、陈婴婴，2011；周飞舟，2012a；陈家建，2013）。从组织设计的本意来看，项目制与既有的科层体系有明显不同。项目制设定专项目标，配备专项资源推进自上而下的治理任务（渠敬东，2012；周雪光，2015）。但是，大量的经验研究揭示，虽然项目化治理的总体方向明确，但在实践中的具体开展形式极为多样：有的项目上级总揽，有的项目地方自主；有的项目程序严格，有的项目灵活多变（马良灿，2013；王向民，2014；叶敏、李宽，2014；狄金华，2015；付伟、焦长权，2015）。总之，在实践中存在多样化的项目开展形式，其运作机制和实践效果各有不同，并不是单一的组织特征所能涵盖。那么，从组织研究的层面来看，项目化治理在开展过程中，有什么类型的组织形式？这些不同的类型有什么样的演变机制？不同的组织形式对项目执行有什么影响？这是本文所要尝试回答的问题。
一、项目制的组织形式研究
作为当前国家治理的重要手段，项目制在制度设计、开展实施、成效验收的各个环节，都涉及到政府组织。从组织形式层面考察项目化治理，是一个重要的研究维度。所谓组织形式，是指项目制在运作过程中所依托的组织结构（项目管理协会，2008）。项目制大多与体制内资源分配有关（渠敬东，2012），因此，其组织形式主要涉及科层体系内的组织结构，其中最为核心的是上下级政府间关系。
通过既有的研究可以看到，上下级政府间的关系是中国科层组织的核心，而上下级政府间的关系并不单一，权力和责任多有多种组合方式。因此，本研究将延续这一思路，将上下级政府的权力与责任关系进行细化分解，用以观察项目制的组织形式。同时，既有研究也揭示出，项目制既依托于科层组织体系，同时也在重构科层组织体系。有的项目上级控制力强，打破了“行政发包制”的委托模式；有的项目则管理松散，交由下级政府自主开展，基层干部有较大的控制权。上述这些研究对认识项目制的组织形式极具启发性。尤其是控制权理论，对考察上下级政府权力分配关系提炼出了重要的分析要素和概化类型。本文在借鉴学习的基础上，根据项目制的特点，从权力与责任分配机制两大方面考察上下级间的关系，分析项目化治理中的典型组织形式及其对项目执行方式的影响。总体而言，当前的项目制研究大多是综合性论述，围绕项目制开展的实际效果进行解释（黄宗智等，2014）。本文则试图通过集中的案例研究对项目制的组织形式这一问题进行集中分析，以期对项目制研究的一个具体主题有所推进。
二、研究对象与分析方法
当前的项目制研究展示出了项目实践的多种方式，观察角度多样，综合性强，但多是不同背景的不同项目静态对比，案例的比较研究意义不足。本文采取纵向观察的研究方式，对一个项目开展的历史过程长期进行跟踪，在控制“外部变量”的基础上对比不同阶段的项目组织形式及其影响。
2009年，在金融危机的背景下，为贯彻落实中央“保增长、保民生、保稳定”重大决策部署，妇联、财政、人社、央行四部委联合发布《关于完善小额担保贷款财政贴息政策、推动妇女创业就业工作的通知》，启动了“妇女小额贷款财政担保贴息项目”。该项目的本意是通过国家财政补贴利息，帮助低收入妇女贷款进行创业，从而实现扶困脱贫，间接带动地方经济发展。作为一个促进就业创业的专项工作，妇女小额贷款由各级妇联牵头组织，财政、人社、金融等部门按照项目管理方案分工执行。该项目的经费为财政专项支出，在妇联、人社部门审核后由财政局直接发放到贷款户手中，并且由上级部门对其运作成效进行专项考核。
三、规范：直控式项目管理
从2009年到2011年，项目开展规范但低效。截至2011年底，到期贷款的及时回收率达到95.5%，基本实现了中央部委所提出的“安全性、规范性和有效性”项目资金使用要求。但项目规模太小，从2009到2010年，全省有9118位妇女获得贷款，贷款总额4.78亿。2011年贷款额度有所提高，总共也只有18688位妇女获得项目贷款，总额9.71亿。对于这样的项目开展状况，中央和省级部门并不满意。在2011年的工作会议上，省领导专门强调要找准差距，增添措施，切实加大推进妇女小额担保财政贴息贷款工作的力度，决定改变项目的开展模式，激发地方政府开展项目的热情。
四、激励：承包式项目管理
新的项目管理机制在2012年正式推开，相比于第一阶段，第二阶段的项目方案有几个方面的重要改变：担保条件放宽、审批流程简化、贷款对象拓展。
担保条件、审批流程、贷款对象三方面的改变让各地政府可以多样化项目实施模式，比如，ZY市LZ县制定宽松政策，做到“两降两升”，即：门槛更低，费用更少，额度更大、期限更长。BZ市NJ县搞了“四创新”，信贷产品多样、担保方式拓宽、申贷流程简捷、保障机制集中。LS全市铺开，制定了“小贷款出大效果拓新空间”为工作目标，全面发动、全员推动。而且，为了鼓励各地的创新，省政府还对妇女小贷项目进行专项考核，提升了市县政府的积极性。总之，各地大量创新，高调宣传，搞起了一场轰轰烈烈的项目推进运动。
在地方政府具有灵活操作空间的情况下，2012年的项目规模快速增长。从各地完成的贷款情况来看，实际完成的项目贷款量远远超过年初制定的目标量，平均完成率410%，MS市的目标完成率居然高达1274.33%。2011年S省只有18688位妇女获得项目贷款，总额9.71亿；而2012年178223位妇女获得贷款，项目总额超过100亿，比2011年增长10倍有余，项目呈现爆发式扩张。
承包式项目管理机制延续到了2013年上半年。该年前三个季度全省项目贷款总额分别为14.5亿元、14亿元、9.3亿元，而第四季度只有2.2亿。这一前后反差源于当年10月项目管理机制发生了重大调整。
五、控制：连带式项目管理
承包式项目管理机制给市县政府执行妇女小额贷款项目提供了巨大的操作空间，激发了项目执行方的“工作热情”，但是，承包式项目管理也产生了很大的问题。
首先是项目执行结果明显脱离项目委托方的初衷。在2009年项目开始之初，明确规定了贫困、失业妇女应该是项目的主体。但2012-2013年的项目对象则包含了大量经济条件较好的妇女。根据省妇联2013年组织的一次抽样调查发现，获得贷款的妇女个人贷款前收入并不低，人均收入1万元以下的只有28.4%，还有9.1%的获贷妇女年收入在5万元以上，甚至有一些贷款妇女年收入超过百万（参见表2）。而且，获贷妇女的低收入群体比例很少，比未获得贷款的妇女个人收入情况更好。在笔者的走访调查中，也发现很多获贷妇女家庭经济条件相当好，不少家庭在当地从事农家乐、生产性企业、宾馆等高投资经营项目。在2013年中期，财政部要求各地清查不规范小额贷款，给市县政府造成了不小的压力。MS、ZY两市的妇联干部曾估算过，在自我清查的过程中，大概有1/4-1/3的贷款户被清查出来，要求归还借款，终结小额贷款项目（访谈201511PSFL）。也就是说，市县政府自己都认为，明显不符合政策的贷款对象超过25%。由此可见，在承包式的项目管理机制下，市县的项目执行成效与中央的项目设计初衷有较大的背离。
上述问题导致中央和省部门不得不改变管理机制，控制地方政府行为，以免项目失控的局面持续下去。2013年10月，财政部、人社部、人民银行联合出台《关于加强小额担保贷款财政贴息资金管理的通知》，全国妇联当即转发给各省妇联。S省财政厅、人社厅、人民银行成都分行、省妇联也立即联合制定了《关于进一步规范和加强我省小额担保贷款财政贴息资金管理的通知》。从中央到省的新文件出台，对原有的项目管理机制进行了重大的变革，主要体现在三个方面：
第三是明确了不规范贷款责任的处理。财金〔2013〕84号文重新明确了项目对象是困难失业人员。S省的文件进一步提出，如果存在与项目规定不符合的贷款，不得申报和宣传为财政贴息贷款。如果各地政府在超出项目规定外办理贷款，“一律不得纳入中央财政和省财政补助贴息资金的范围。各地自行确定的贷款贴息政策所需贴息资金，一律由各地自行解决”。由此，市县政府实际上承担了“剩余责任”，如果项目执行超出规模或者贷款不规范，中央和省级财政不再贴息，地方政府只能自己解决。2012年虽然项目量巨大，部分贷款户也不符合条件，但地方政府可以向上不断“追讨”贴息资金，慢慢填补空缺。但2013年10月的规定出台之后，地方政府不再过度推广项目，否则需要本级财政硬性承担贴息的风险。
2013年10开始的项目管理机制改革，其核心是让项目的执行方——市县政府不仅仅只负责执行，而是连带承担项目资源配置的责任和项目实施不当的风险。在这样的管理机制下，市县政府的行为出现了大的转变。从2013至2015年各市州的项目数据来看，2014年各市州的工作积极性大幅度降低，有超过1/3的市州2014年不再新增贷款，项目几乎停滞。2015年项目的开展量进一步减少，不到2012年高峰时期开展量的2%。同样一个项目，在不同的管理机制下，执行结果竟有如此大的差异！
六、组织形式与演变机制分析
在直控式的管理机制下，项目实施的主要意图是“规范”。通过对项目的目标、实施过程和验收标准的控制以及配备专门的资源，作为委托方的上级部门能够比较容易地让项目按照制度要求规范开展。在直控式的管理机制下，项目执行方相当于委托方的雇员，按照规范要求进行操作。直控式在科层组织的研究中已经有较多分析，是韦伯所论述的科层组织的理想类型，具有分科设职、制度化、形式化运行的特点（Weber，1952）。在中国的官僚体系中，某些目标明确、成效测量难度小的治理任务中，直控式较为常见（周雪光，2015）。在妇女小额贷款的第一个开展阶段（2009年10月-2011年12月），中央和省级部门为了让项目开展规范有序，对市县政府执行项目的方式有明确的规定，严格限制项目对象，并考核项目的执行结果。但这种管理方式缺点也很明显，作为执行方的市县政府需要遵守地方财政担保、多部门审核、贫困失业妇女作为贷款对象等诸多限制条件，所以开展项目的力度不大。
通过在目标设置、资源配备、组织实施和检查验收四个环节上进行不同的权责分配，形成了三种项目制的组织形式，形塑了不同的上下级关系。三种组织形式各具优劣，在项目委托方意图转变的情况下，可以更改项目开展的组织形式，影响项目的执行方式。
需要说明的是，本文的分析主题是项目化治理的组织形式，因此，三种组织形式对项目执行方式的影响也是从组织维度进行分析，暂未考虑项目的具体领域。比如，某些基础设施建设项目规模特别大，拉动经济增长效果明显，即使是连带式的组织形式，地方政府也积极参与；而某些公益项目经费很少，即使是承包式，地方政府也没有多大兴趣。这并不影响本文的分析。三种组织形式对项目执行方式的影响应该放到同一类别的项目中比较。同样是大规模的基础设施建设项目，如果是承包式，地方政府开展的积极性就会比直控式和连带式高很多；如果公益项目采取连带式管理，则执行方的积极性会进一步降低。
七、结论与讨论
近年来，有关项目化治理的学术研究成果丰硕，但多是缺乏相互关联的零散性研究，社会科学的分析工具应用较少（周雪光，2015）。本文尝试从组织结构的分析维度考察项目制的运作逻辑，发现在项目制中，上下级政府间不同的组织关系会极大地影响项目制开展的方式与成效。项目化治理的组织形式与一般性的政府间组织形式有相通之处，同时也有特殊性。项目制具有专项的目标管理和资源配置，上下级部门间的权力和责任分配多样，可以出现直控式、承包式、连带式这样差异极大的组织结构，导向不同的项目执行方式。
还需要讨论的是，本研究不涉及不同领域的项目与组织形式之间的关联。有些领域的项目与特定的组织形式存在“亲和性”。比如，公益类项目承包式管理比较常见，社会服务类项目直控式较多，而经济产业类项目很多都采取连带式管理方式。不同领域项目的组织形式选择是固定的还是开放的？原因是什么？对基层的项目开展有何影响？这些问题的分析需要更多的研究才能回答，本文只是从组织形式的角度提出了一个分析视角，尝试回答了一些问题，但也关联了更多需要回答的问题。
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