专注OSINT开源情报研究与应用09-1014:29
本文来自美国智库昆西研究所研究报告，内容供研究参考。
内容摘要
本简报深入研究了最新发布的一批数据，这些数据用于追踪外国对美国政治进程的影响。新数据是在《外国代理人登记法》（FARA）改革后于2024年初发布的，该法案使所有外国登记人的政治活动和竞选捐款信息都可以公开获取。本文简要揭示了美国复杂的外国影响力网络——沙特阿拉伯、乌克兰、刚果民主共和国和阿塞拜疆等国都从大规模的政治影响活动中获益。
如今，影响力行动通常遵循一个标准剧本：外部国家利用位于华盛顿的公司游说美国国会活跃成员，以实现各种目标——例如获得美国武器、在地区冲突中讨好美国，以及更普遍的名誉洗白。2022年和2023年，FARA注册人报告了1430万美元的政治捐款和近13万次政治活动。
代表外国的游说者与美国决策者之间的关系令美国人表示担忧，这引发了人们对政客质疑，是否真的优先考虑美国选民和所有美国人的利益。其中，威权政权代表了大多数最活跃的国家——包括沙特阿拉伯和阿联酋，根据2022-23年《外国代理人登记法》数据，这两个国家在参与政治活动最多的国家中分别排名第一和第四。
背景情况
外国代理人影响美国政治进程的报道经常成为头条新闻。仅去年一年，美国司法部就起诉了新泽西州民主党参议员鲍勃·梅内德斯（BobMenendez）和德克萨斯州民主党众议员亨利·奎利亚尔（HenryCuellar），指控他们为外国势力做事。
然而，所有这些项目都只能对外国影响力行业有一个大致的了解，而且需要付出极大的努力才能从出了名的不透明的《外国代理人登记法》文件中获取信息。
今年早些时候，司法部的《外国代理人登记法》部门朝着提高美国外国游说透明度迈出了一大步。《外国代理人登记法》网站的访问者现在可以首次搜索所有注册人的政治活动和竞选捐款数据库。以前，获取这些信息需要数周或数月的繁琐劳动，哪怕是一个国家的信息。但现在，任何政策制定者、记者或公众只需在《外国代理人登记法》网站上点击几下，就可以了解任何外国代理人代表其《外国代理人登记法》客户做了什么。
其中这种前所未有的《外国代理人登记法》透明度和可访问性水平是昆西研究所与政府监督项目、阿拉伯世界民主组织、华盛顿公民责任与道德及需求进步合作，于2023年6月根据公众意见向美国司法部提出的建议。
本文简报总结了一批FARA数据，其中包括注册外国代理人提供的超过1400万美元的竞选捐款，以及FARA注册者在2022年和2023年报告的近130000项政治活动。
本简报的其余部分分为五个部分。在“买家”中，确定了代表他们完成最多工作的外国游说团体，这些外国大国试图影响哪些具体的美国政策、讨论了代表FARA客户报告活动最多的公司，以及这些公司及其注册的外国代理人报告对政治竞选活动的捐款金额，同时也讨论政策制定者、媒体、智库和其他受到外国游说努力的人。
外国买家
各种政治力量都可能促使美国外交政策向外国利益靠拢。例如，外国企业的美国子公司通常无需根据《外国代理人登记法》进行登记，但它们的游说利益可能与其母公司所在国一致。同样，侨民团体通常也无需根据《外国代理人登记法》进行登记，只要其活动和资金由美国公民提供。这就是为什么美国以色列公共事务委员会(AIPAC)、美国亚美尼亚议会和土耳其遗产组织等组织没有根据《外国代理人登记法》进行登记的原因。
然而，即使有这些豁免，根据《外国代理人登记法》注册的外国代理人在2022年和2023年仍代表着世界上超过一半国家的利益。
但并非所有外国游说团体都生来平等。据OpenSecrets称，一些国家（如沙特阿拉伯和日本）在此期间为FARA注册人花费了超过一亿美元，而其他国家则一分钱都没有。
但支出数字可能会误导人们判断外国游说团体的实力或影响力。
尽管俄罗斯在美国非法影响力令美国政府国家安全专家担忧，但在2022年俄乌战争后，大量游说和公关公司纷纷放弃俄罗斯客户，俄罗斯在美国的合法游说活动几乎不存在。
与支出数字不同，代表外国势力工作的公司的政治活动更清楚地表明了一个国家在美国的外国游说活动有多活跃（以及潜在的影响力）。对2022年和2023年FARA注册人进行的所有政治活动的分析发现了一个明显的模式：最活跃的国家几乎总是富裕和专制的。列出了政治活动最多的前20个国家。
对2022年和2023年FARA注册人开展的所有政治活动的分析发现了一个明显的模式：最活跃的国家几乎总是富裕和专制的【见下图】。
上表所示，最活跃的国家绝大多数都是威权国家。在最活跃的前20个国家中，大多数（13个）被自由之家评为“不自由”。只有三个被认为是“自由”，其余四个被评为“部分自由”。鉴于人脉广泛的说客的高额聘金，最活跃的国家也往往是大而富有的国家。按名义GDP计算，几乎所有最活跃的国家都位列世界最富有国家的前半部分。拜登政府的国家安全战略承诺“努力加强世界各地的民主”，以鼓励“和平的世界秩序”，但这些独裁者游说活动的成功却讲述了一个不同的故事。富裕的威权政权正在利用其资源为人脉广泛的影响力行动提供资金。他们认为游说是解决武器销售、增加美国军事纠葛和洗白独裁者名誉等棘手问题的可行途径。在下一节中，将深入探讨这些问题，概述一些外国大国的游说者如何试图将美国外交政策推向绝对不受约束的方向。
2022年和2023年，美国宣布向前20个最活跃国家中的一半以上进行大规模武器销售，价值超过290亿美元。并非所有这些国家都明确游说这些销售，尽管在某些情况下，大规模武器销售和与国外政权的其他军事纠葛背后有明显的游说书面记录。作为安全援助计划的监督者，行政部门和国会部门是武器销售游说的首要目标。
阿联酋在2022-23年登记的政治活动数量为7704项，长期以来一直在利用其正式的影响力来获取更多武器。
代表阿联酋的美国国际防务组织（AmericanDefenseInternational）通过与国会议员密西西比州共和党参议员罗杰·威克（RogerWicker）和华盛顿州民主党众议员亚当·史密斯（AdamSmith）等安排面对面会谈，争取美国支持向阿联酋出售F-35战机。有关潜在F-35战机出售的谈判陷入停滞，部分原因是华盛顿对阿联酋与中国关系密切感到担忧。
阿联酋的游说活动也正面解决了这一担忧，似乎寻求时任参议院外交委员会主席鲍勃·梅嫩德斯的批准，允许中国向阿联酋出售轻型攻击机。
美国防务国际确保了几次高层会议，包括与众议院军事委员会主席亚当·斯密的面对面讨论，并且该法案作为年度国防法案的一部分获得通过。
乌克兰利益集团也游说美国提供武器和支持，以抵御俄罗斯的攻击。鉴于乌克兰在国会得到了两党的广泛支持，乌克兰很可能打开一扇敞开的大门。乌克兰在国会的影响力行动人脉广泛，报告了13601项政治活动，是2022-23年所有国家中第二高的数字。这些游说活动很大一部分都是为了获得美国的军事援助。仅在一天之内，即2022年7月26日，BGR政府事务就协调了国会议员和乌克兰政治家瓦迪姆·伊夫琴科（VadymIvchenko）之间的15次会议，讨论对乌克兰的援助。
除了确保自身的武器装备之外，许多国家还利用外国游说手段将美国拉入地区竞争。
该法案遭到代表阿塞拜疆的弗里德兰德集团(FriedlanderGroup)的强烈反对。该公司散发了一封信，要求美国国会反对废除豁免，声称该法案“积极损害了阿塞拜疆和亚美尼亚之间的正常化进程”，并将“损害美国作为公正调解人的地位”。
阿塞拜疆游说活动的一个重要方面是将其邻国与美国的地缘政治对手俄罗斯和伊朗紧密联系起来，这些观点在华盛顿很受欢迎。代表阿塞拜疆政府的BGR集团在2022年2月俄乌战争后立即发布了一封电子邮件，警告“卡拉巴赫亚美尼亚人危险地拥抱俄罗斯”，同时向他们保证阿塞拜疆正面临“俄罗斯在该地区恶意影响力的蔓延”。
BGR集团在2023年3月的另一份文件中写道：“亚美尼亚积极逃避俄罗斯因乌克兰战争而实施的制裁，这是有据可查的。除此之外，亚美尼亚还支持伊朗和叙利亚，包括在国际组织中的投票行为。”
在中东，竞争性游说也十分活跃——尤其是针对不对称威胁。自2021年2月拜登政府将胡塞武装从外国恐怖组织和特别指定全球恐怖主义名单中除名以来，阿联酋和沙特阿拉伯一直致力于游说，以推翻这一决定。
布朗斯坦报告了与众议员罗宾·凯利（伊利诺伊州民主党议员）和丹·基尔迪（密歇根州民主党议员）的面对面会谈，并询问他们是否愿意签署国会信函，将胡塞武装重新列为外国恐怖组织。
2022-23年，阿联酋的300多项政治活动中都提到了胡塞武装的名字。阿联酋大使馆代表阿金·甘普(AkinGump)散发了一份题为“胡塞武装是恐怖分子”的报告，暗示拜登在国会的主要民主党盟友，包括参议员克里斯·库恩斯(ChrisCoons)和众议员格雷戈里·米克斯(GregoryMeeks)，希望拜登政府撤销其决定。这两位国会议员都没有公开支持在2022年将胡塞武装指定为恐怖分子。
在某些情况下，竞争性游说可能来自声称代表同一国家的不同派系。这是外国影响力产业的主要内容；20世纪90年代，安哥拉人民解放运动和安盟两大敌对政党在国会大厅内争斗，争夺美国的支持。
伊朗人民圣战者组织(People'sMojahedinOrganizationofIran，MEK)等伊朗反对派团体组成的伊朗全国抵抗委员会（NationalCouncilofResistanceofIran）利用其游说活动在美国争取推翻伊朗政权的支持。2023年2月7日，在伊朗国内掀起大规模抗议浪潮之际，众议院提出了一项决议，表达对伊朗人民的支持。
各国还利用外国游说来提高声誉，他们雇佣的公司公开宣传这项服务。布朗斯坦（Brownstein）的网站宣称“您可以放心，我们将制定并执行一项危机管理战略，不仅保护您的声誉，还让您继续蓬勃发展。”
在危机时刻，各国都会求助于外国游说，以维持平稳的关系并逃避审查甚至制裁。沙特阿拉伯王国是我们数据集中最活跃的国家，2022-23年至少有14128项政治活动，它非常熟悉这一策略。各国还利用外国游说来提高其声誉，而他们雇用的公司则公开宣传这项服务。
短短几年间，总统乔·拜登就从将沙特阿拉伯形容为“贱民”转变为据称正在考虑提供正式的安全保障和核技术合作，以换取与以色列恢复正常关系。
沙特的外国影响力行动在这一转变中发挥了不小的作用，使这个石油资源丰富的波斯湾国家重新成为中东稳定与和平的现代中坚力量，无论是在国会大厅还是在美国中心。
沙特游说团体总共与美国各大学的学生和教授联系了至少1500次。这些公司已经协调了爱荷华州立大学、佐治亚州立大学、佐治亚理工学院、南达科他大学、圣托马斯大学等多所大学的大使馆官员举办的活动。
最新一轮的名誉洗白以体育洗白的形式出现。沙特游说团体近期活动增加的大部分原因可以归因于沙特公共投资基金及其对体育的投资。2023年6月，PGA和LIVGolf宣布将合并，这促使参议院常设调查小组委员会举行听证会，以“揭露PGA巡回赛与沙特公共投资基金的交易内容”。
听证会结束两周后，参议员罗恩·怀登（RonWyden，民主党-俄勒冈州）向参议院提交了两项法案，其中包括取消美巡赛的免税待遇并终止沙特公共投资基金等的税收减免。
作为回应，布朗斯坦与参议员鲍勃·梅内德斯（BobMenendez）、本·卡丁（BenCardin）、凯瑟琳·科尔特斯·马斯托(CatherineCortezMasto)和汤姆·卡珀(TomCarper)互发短信，“讨论怀登的法案”。两项法案均未获得通过。
沙特阿拉伯还寻求公共关系服务来展示其改善人口贩运记录的决心。2021年国务院的一份报告讨论了“移民工人不断抱怨欠薪、扣留护照、身体或性虐待或不合标准的工作条件，所有这些都是人口贩运的指标。”
第二年，沙特阿拉伯人权委员会与科维斯签订了一份价值75万美元的短期合同，以提供公共关系服务，“包括人口贩卖犯罪的咨询和研究服务”。
以色列间谍软件公司NSOGroup还利用其海外游说活动提升其在美国的形象，2022-23年报告了700多起政治活动。2021年末，在多份报告称其Pegasus间谍软件已被用来攻击世界各地的记者和官员后，NSOGroup被列入美国商务部的实体名单，这使得在美国开展业务变得更加困难。
2023年1月，ChartwellStrategyGroup协助协调了《华尔街日报》对NSO集团首席执行官YaronShohat的一次有利的个人专访。
另一家代表NSO集团的律师事务所PaulHastings在2023年10月7日哈马斯袭击以色列后看到了机会。该公司向国务卿安东尼·布林肯(AnthonyBlinken)推销NSO集团的技术，作为人道打击恐怖主义的手段，并写道：“作为一家公司，NSO很早就认识到其产品可能对下游人权产生影响，并已采取具体措施加以解决……我代表NSO，期待与您合作完成这些重要而紧迫的任务。”
总而言之，2022年至2023年间，NSO集团的100多项政治活动都提到了人权问题，而且通常与实体名单有关。
促进者
下图2显示了2022年和2023年报告政治活动最多的公司。这些公司是华盛顿规模最大、人脉最广的公关和游说公司之一。
BGR集团位居榜首，在2022年和2023年参与了至少16866项政治活动。该公司在2022-23年拥有众多客户，包括阿塞拜疆、巴林、孟加拉国、印度、卡塔尔、乌兹别克斯坦、穆斯林世界联盟(沙特阿拉伯)、塞尔维亚、巴拿马、库尔德斯坦、圭亚那、韩国、香港贸易发展局、利比里亚航运注册处，以及来自乌克兰、伊拉克、黎巴嫩和利比亚的一些知名人士和政党。
图2中的列表并不一定代表这些政治活动的质量，因为电子邮件与面对面会议有很大不同。为了更好地了解直接联系，图3列出了哪些公司能够与目标进行面对面的会面。通过这个过滤器，AkinGump占据了主导地位。该公司在此期间的主要外国客户包括阿联酋大使馆、摩洛哥、日本、柬埔寨、马绍尔群岛和乌兹别克斯坦。
这些游说公司能够吸引富有的外国客户并促成这些会谈的一个重要原因是“旋转门”。AkinGump和Brownstein等公司拥有一批前政府官员、前国会议员和高级行政部门人员。这些“旋转门”游说者的影响不容小觑。一项研究调查了2000年代国会的大量法案样本，发现“参与这些法案游说的前国会议员人数对这些法案被各自委员会报告的可能性有明显影响，即使在控制了其他游说者总数之后也是如此。”
前众议员伊莱亚娜·罗斯莱提宁(IleanaRos-Lehtinen)和拉马尔·史密斯(LamarSmith)都为AkinGump工作，并曾代表阿联酋工作。罗斯莱提宁在一份《外国代理人登记法》文件中承认，当她进入国会时，她直言不讳地对阿联酋持“怀疑态度”，但她解释说，那是在她最终“充分认识到阿联酋对美国在该地区利益的重要性”之前。
布朗斯坦还拥有几位前国会议员：马克·贝吉奇、马克·普赖尔和埃德·罗伊斯，他们曾代表沙特阿拉伯、埃及、柬埔寨和摩洛哥等国进行游说。除了前议员本人之外，代表顶级公司的绝大多数游说者都有政府工作经验。
最后，他们可能拥有政策或地区专业知识。由于政客们对从医疗保健到南海航道等所有问题都应有一套经过精心准备的答案，因此前任官员对特定问题的知识和专长可能会很有用。
一些“左轮手”甚至可能在任职期间瞄准未来的游说工作。法律学者劳伦斯·莱斯格（LawrenceLessig）写道：“对于许多国会议员来说，现有的制度只是一块垫脚石，不是通往更高政治职位的垫脚石，而是通往游说公司的垫脚石。”
正如莱斯格所说，前众议员埃德罗伊斯（EdRoyce）在国会任职期间几乎逐字逐句地复述了沙特的谈话要点，这些要点基于代表沙特阿拉伯工作的游说者分发的事实说明书。离开国会后，他成为沙特政府的说客。
他们的专业知识、人脉和技术知识是有代价的。1998年至2023年间，艾金·冈普(AkinGump)的收入是所有游说公司中最高的——总计8.81亿美元。
根据其最新的半年报，艾金·岗波律师事务所仅在六个月内就为一个客户（阿联酋）进行了游说，获得了386万美元的报酬。
除了人脉和专业知识之外，游说者还有另一个强大的武器：竞选捐款。众所周知，游说者是竞选活动的巨额捐助者，他们所在的公司通常都有自己的政治行动委员会，并组织特别的筹款晚宴和活动，在这些活动中，竞选捐款（包括来自公司外部实体的捐款）可以捆绑在一起，为候选人创造一大笔竞选意外之财，并成为为公司积累影响力的一种手段。
事实上，一些竞选捐款发生在《外国代理人登记法》登记人报告与从其公司接受捐款的国会议员会面的同一天。
然而，没有法律禁止国会议员在与说客会面的当天接受他们的竞选捐款，即使该说客代表外国势力工作。
2022年和2023年，FARA注册人报告称其政治捐款总额为1430万美元。为了说明这一点，OpenSecrets的一项分析发现，FARA注册人在2020年选举周期捐款总额为850万美元。
表4列出了2022年和2023年政治捐款金额排名前十的公司
值得注意的是，表中列出的公司也是代表其FARA客户进行政治活动最多的公司。而且，这些竞选捐款的最大接受者往往是著名的政党领导人和关键委员会的负责人，FARA注册人会定期与他们联系。
目标
FARA部门提供的数据并未标准化FARA注册人联系的具体个人；它只是重述了这些注册人提供的信息。这使得确定联系任何特定国会办公室的次数变得很困难，因为注册人可以使用各种术语来指代与任何特定个人的会面。例如，参议员LindseyGraham被称为“参议员LindseyGraham”、“参议员Graham”、“参议员LindseyGraham”、“LindseyGraham办公室”和“Graham办公室”，仅举几例。将近130000个条目的数据标准化超出了本文的范围。
然而，粗略分析可以大致了解FARA注册者的工作重点。到目前为止，FARA注册者的主要目标是国会工作人员和议员。事实上，2022年和2023年报告的所有政治活动中，超过一半（近70000项）可以追溯到众议院和参议院办公室以及两院的委员会。一些主要目标是两党的领导人。例如，参议院多数党领袖查克·舒默（ChuckSchumer）的办公室被联系了134次，前众议院多数党领袖凯文·麦卡锡（KevinMcCarthy）的办公室被联系了273次。
游说本身通常采取更微妙的形式。几家游说公司报告了午餐会或活动，但没有明确报告任何特定议程项目。这些非正式会议通常由游说公司自己安排。例如，美国国防国际组织试图安排阿联酋大使优素福·奥泰巴（YousefAlOtaiba）与国会主要成员共进晚餐，其中包括前众议院军事委员会主席亚当·史密斯。
布朗斯坦还定期协调国会议员与沙特阿拉伯大使ReemabintBandaral–Saud之间的晚餐。在2022-23年期间，布朗斯坦报告了107项仅与请求和安排晚餐计划有关的政治活动。