政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。
政府职能包括以下几层意思：（1）政府职能的实施主体是政府机构；（2）政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；（3）政府职能的实施手段主要是依法行政；（4）政府职能是完整统一的体系。
二、政府职能的属性
1.阶级性与社会性
政府的一项基本职能就是为一定的经济基础和政治统治服务，维护统治阶级的利益，具有鲜明的阶级性；而政治统治又是建立在政府对整个社会的有效管理的基础上，所以，它又具有社会性。
2.权威性与服务性
政府职能具有权威性，它以国家强制力为后盾，才能保证政府对整个社会的有效控制和管理。我国的政府和行政工作人员的一切权力，都是人民赋予的。因此它的一切工作和活动的宗旨都是为人民服务，对人民负责。
3.执行性与创造性
政府职能主要是执行统治阶级的意志，所以具有执行性。与此同时，政府要更好地执行好统治阶级的意志，需要政府有效发挥其创造性。
4.稳定性与变异性
政府职能的稳定性主要表现在两个方面：一方面，政府的社会管理职能一经确定，在一定时期内保持不变；另一方面，政府的政治统治职能在一定的阶级统治时期是具有稳定性的。政府职能具有稳定性并不排斥政府职能的变异性，政府职能的变异性主要表现为：一是国家性质的变化，必然引起政府职能的变化；二是政府职能根据国家的形势和任务的变化而变化；三是政府职能的内容是随着国家社会生活及行政环境的发展而发展。
5.整体性与可分性
政府职能是由多方面的具体职能构成的统一体。在这个统一体中的每一项具体的职能，在社会生活和社会管理中都具有其应有的作用和地位，因此，政府职能中每一项具体的职能都是不可缺少的，具有可分性。
三、政府职能的主要内容
政府职能的范围涉及国家和社会生活的各个方面。因此，政府职能是多种多样的。从性质上，可分为政治统治职能和社会管理职能；从范围上，可分为对外职能和对内职能；从具体领域上，可分为政治、经济、文化、社会服务等基本职能；从运行过程上，可分为决策、组织、协调、控制等职能；从管理层次上，又有高、中、低层次政府职能之别等。
我国社会主义初级阶段的政府职能主要内容包括三个方面：政府的基本职能、层级职能和运行职能。
1.政府的基本职能
政府的基本职能是依据政府管理的事务性质划分的，是政府机构设置的主要依据。它包括政治职能、经济职能、文化职能、社会服务四项职能。这些职能集中体现了政府在国家社会生活中的整体作用以及公共行政的基本内容和范围。
2.政府的层级职能
政府的层级职能是将政府职能按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级地方政府之间进行配置和划分的职能。政府层级职能包括：中央政府职能、地方政府职能、中央政府与地方政府共同具备的职能。
3.政府的运行职能
政府的运行职能是指按照管理运行过程划分的政府职能。它可分为决策职能、组织职能、协调职能、控制职能。
第二章行政组织
第一节行政组织概述
一、行政组织的含义
行政组织是政府管理国家和社会的公共事务，提供公共服务的组织。任何公共行政活动都是通过行政组织来推行的。行政组织是否精干高效，直接关系到行政职能和行政效率的高低。因此，行政组织历来是公共行政的重要内容。
二、行政组织的特征
行政组织具有与其他社会组织不同的三个特性：
1.政治性与社会性
行政组织是为推行国家政务而组建起来的国家行政机关体系，是统治阶级维护本阶级的利益，巩固其统治地位的重要工具，这决定了政治性是行政组织的本质特性。同时，与其他各种政治组织、军事组织不同，行政组织承担了管理社会事务的职能，它必须服务于社会，施益于社会公众。这又使行政组织具有社会性的一面，是政治性与社会性的统一。
2.法制性与权威性
行政组织的设立、变更或撤销均须依据宪法和法律的规定按程序进行。行政组织及其工作人员的一切管理活动都必须在宪法和法律规定的范围内开展，这是行政组织的法制性特点。另一方面，行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，它以国家法律、权力为后盾，对各社会组织和公民以及社会事务进行管理和施加影响，因而具有普遍的约束力和权威性。
3.系统性与动态性
行政组织是按一定的序列和等级组建起来的规模庞大、结构严密的社会系统。在这个系统中，它按不同区域、不同层次、不同的管理功能进行划分，并设置相应的组织机构，形成一个纵横交错且具有制约和隶属关系的权责体系。另一方面，这个严密的组织系统不是一成不变的，它受到不同时期的政治制度、经济条件、科技水平等因素的影响和制约，随着社会的发展和环境的变化而变化，以适应形势发展的需要。
三、行政组织的基本结构
组织结构是指组织内各部分及各部分之间联系和关系的总和。行政组织的结构仅从责任、权利、利益方面规定组织内所有机构和所有工作人员的工作关系，这种结构是人们有意识设置、明确规定了的，因而是组织中的正式结构。
1.行政组织的纵向结构——层级制
层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。在这种结构中，职位、职权、职责在合法基础上，从组织最高层向最底层垂直分配，形成不同的等级系列。每个层级拥有所管辖范围的决策、指挥权。不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小。
2.行政组织的横向结构——职能制
行政组织横向结构的职能制是以行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组织横向专业化分工的结果。
3.管理层次和管理幅度
层级制和职能制带来管理层次和管理幅度问题。管理层次和管理幅度问题是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。管理幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。它是对行政组织横向结构进行裁量的问题。管理层次指行政组织纵向结构的层级。纵向层次的设置必须适中适宜。合理的管理层次一般分为高、中、低三个层次，或高、中、低、基层四级。
四、行政组织的分类
1.中央政府和地方政府。这是从政府的法律地位所作的分类。无论古今中外，除了“两个政权”短暂并立的罕见现象外，一个国家只有一个中央政府，而地方政府则为数众多，只是因国情不同而拥有不同的法律地位。
2.领导机构、职能机构、辅助机构、咨询机构和派出机构。这是从政府或政府部门的内部组织功能上所作的分类。在政府或政府部门中，领导机构是拥有最高领导决策权的机构，职能机构是拥有某一方面管理决策权的机构，辅助机构是专门为领导机构和职能机构提供辅助管理的机构，咨询机构是专门提供决策咨询的机构，派出机构则是政府或政府部门为适应分散管理的需要按辖地、部门或专门事项派出的工作机构。
4.首长制组织、合议制组织和混合制组织。这是从领导体制上对政府、政府部门和内设机构所作的分类。
5.集权制组织和分权制组织。这是从权力配置状况所作的分类。
6.完整制组织和分离制组织。这是从领导关系的多寡所作的分类。凡同一层级机构只受单一上级机构领导的组织即为完整制组织。受两个以上上级机构领导的组织即为分离制组织。
7.法人组织和非法人组织。这是从法律地位所作的分类。凡具有法人资格即享有法定权利、履行法定义务并具有法定能力的组织即为法人组织。反之，则为非法人组织，如公安派出所和工商派出所等。
8.职级综合制组织、矩阵组织和分权制组织。这是从体制性结构上所作的分类。
真题链接：（2010年国考第137题）
下列关于我国上下级国家机关之间关系的说法正确的是（）。
A.上下级人民代表大会之间是领导与被领导的关系
B.上下级人民政府之间是领导与被领导的关系
C.上下级人民政府部门之间都是业务指导与被指导的关系
D.上下级人民法院之间是领导与被领导关系、上下级人民检察院之间是监督与被监督关系
【答案】B
【解析】上下级人民政府之间是隶属关系，即领导与被领导关系，B项正确。上下级人大之间不具有领导与被领导的关系，A项错误；上下级人民政府部门之间并不是上级主管业务部门与下级主管业务部门的关系，因此不是业务指导与被指导关系，C项错误；上下级法院之间是监督与被监督的关系，上下级人民检察院之间是领导与被领导的关系，D项错误。故本题答案为B。
第三章人事行政
第一节人事行政概述
一、人事行政的概念
人事行政的概念，有广义和狭义之分。
广义的人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动，包括对各类公务人员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。
狭义的人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对公务员所实施的管理活动，包括对公务员的录用、分类、考核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休以及工资、福利、保险等方面的具体管理。本章所讲的人事行政，主要涉及狭义人事行政的基本内容。
二、人事行政的主要原则
人事行政是一项十分严肃的工作，综观中外公共行政活动的实践和经验，要搞好人事行政工作，必须坚持以下基本原则：
1.任人唯贤原则
选拔贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要原则。人事行政要善于把那些政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富的优秀人才选拔到行政岗位上来，所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准，不符合任职条件和标准的人不能任用。
2.适才适用原则
人的才能有大小，知识有多少，品德有高下，资格有深浅。人事行政管理工作者的职责在于，要按照事对人的要求，恰当安排好人与事的关系，使事各得其所，使人各遂其愿。
3.唯功晋升原则
职务晋升是人事行政管理的主要环节，能否体现唯功晋升，直接决定着行政管理工作的好坏。
4.互补配套原则
发挥人才群团效能，是现代管理的一大特点。而要发挥好群团效能，必须合理搭配各种工作人员，组成一种比较优良的组织结构，使各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相配合、取长补短、团结协作，发挥集体力量，共同完成总体目标。
5.合理流动原则
通过合理的流动，既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排，更好地发挥行政人员的才能和特长，又可以使行政人员开阔视野，增长见识，提高才干，经受锻炼。
6.奖罚分明原则
奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段，是诱发性和强制性两种人事功能的实际运用。
7.民主监督原则
在人事管理活动中，必须实行民主管理，民主监督，不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平，提高社会公众的参与程度。
8.依法管理原则
依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个重要标志。
三、人事行政的主要内容
人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列活动。人事行政主要包括录用、考核、培训、奖惩、晋升、工资、福利、退休等内容，归纳起可划分四大内容：
1.公职人员的录用
要求履行的职能是为国家行政组织补充所需要的各类人员，其中包括确定各类人员的合理编制和比例结构，确定人员补充原因、职位空缺、任职条件选配方法和程序，对候选人员进行选择、取舍和分配以及控制组织成员调入、调出的各项工作等等。
2.公职人员的开发
要求履行的职能是逐步提高公共行政组织中公职人员的素质和工作潜能，其中包括在职培训、脱产培训、进修、学历教育等多种形式。
3.公职人员的维持
要求履行的职能是为组织成员努力工作创造良好的组织环境和工作条件，保持其工作安心和稳定，其中包括工资制度、社会福利、退休制度等。
4.公职人员的使用
要求履行的职能是检查、引导、监督并激励组织成员积极、主动、创造性地工作以提高工作质量和行政效率，其中包括考核制度、奖励制度、纪律、岗位责任制、晋升机制等等。
第四章行政决策
第一节行政决策概述
一、行政决策的含义与特征
（一）行政决策的含义
行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，依法处理国家事务和社会事务而进行的出主意、作决定的活动。具体说来，行政决策包括国务院及各级人民政府制定国民经济发展计划、审批工程方案、对有关重大问题发布行政决议或行政指示、签署行政请示报告等等。
（二）行政决策的特征
1.行政决策的一般特征
任何一种管理决策，都具有以下的特征：
（1）目的性。任何决策都是为了解决一定的问题而进行的抉择，因此，这个所要解决的问题就构成了决策的目的或目标。
（2）选择性。由于达到目的的方案是多种多样的，因此，决策的任务就在于根据已掌握的信息资料，对各种方案进行分析、比较、选择，从中选出满意方案。具有多种可行方案以供选择，是决策的基本条件。
（3）预见性。任何决策都是在行动之前所作出的决定，因此它是着眼于未来的。决策包含着对未来的预测，根据科学的预测来决定未来的行动。
（4）实践性。任何决策都是为了达到一定的目的，而目的的实现就在于把决策付诸于实践。
2.行政决策的自有特征
（1）决策的权威性。行政决策的主体是政府各级行政机构，由于其决策依据的是公共权威的意志，表现出一定的权威性。
（2）决策主体的合法性。行政决策的依据是政策和法律，行政决策主体只能根据自身的法律地位和法律关系，依照法定的决策程序进行合理、合法的决策。
（3）决策内容的广泛性。行政决策的客体是管辖区内的国家与社会的公共事务，涉及政治、经济、科技文化、外交、国防等，决策涉及面之广、影响之大，是其他组织决策无法相比的。
（4）代表利益的公共性。政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行公共政策，这就决定了行政决策利益上的中立性，其出发点和归宿都应指向公共利益。
（5）决策的非赢利性。任何决策都有其追求的价值目标，都有一个“应该如何”的问题。行政决策是以追求公共利益最大化为目标。
二、行政决策的类型
行政对象的复杂性和行政现象的多变性，决定了行政决策类型的多样性。行政决策从不同的角度可分为不同的类型。
1.从行政决策的层次来划分，可分为国家决策、地方决策和基层决策
国家决策也称高层决策。它是指国家最高行政机关制定的全国统一性的行政管理的方针、政策和法规，处理全国性的以及对国家具有战略意义的问题和其他适宜中央统一处理的行政管理问题时所作出的决策。
地方决策也称中层决策。在我国，它是指从省级到县级的地方各级行政机关为完成上级交给的行政任务，执行国家决策，解决本地区、本部门管辖范围的社会公共事务而进行的决策。
基层决策。在我国主要是指乡、镇一级的国家行政机关，在法律赋予的职权范围内，为开展行政管理活动，解决或处理基层公共事务而进行的决策。
2.从行政决策的地位作用来划分，可分为战略决策、策略决策和战术决策
战略决策也称宏观决策，它是指关系全局和具有长远意义的决策。
策略决策也称中观决策，它是指为解决局部性问题所作出的决策。
战术决策也称微观决策，它是指为执行战略决策和策略决策，针对一些需要解决的枝节性和技术性的问题所进行的决策，是战略决策、策略决策的配套措施。
3.从决策问题出现机会的情况不同来划分，可分为常规决策、非常规决策和部分常规决策
常规决策是指对经常重复出现的，一般可遵照固有原则、规范、程序方法去处理的问题所进行的决策活动，又称程序化决策、例行决策、重复性决策。
非常规决策是指解决首次出现或偶尔出现的、结构不稳定又没有现成的规范与方法可循的问题所进行的决策活动，又称非程序化决策。
介于常规决策和非常规决策之间，即解决那些在决策过程中部分有现成的规章可循，另一部分则没有的公共事务问题的决策活动叫部分常规决策。中层领导者往往较多从事部分常规决策活动。
第五章行政执行
第一节行政执行概述
一、行政执行的含义
行政执行就是具有行政权的行政机关和社会组织，贯彻、落实决策机关发出的决策指令，以实现决策目标的活动和过程。“行政执行”这个概念有广义和狭义两种理解，从广义上讲，所有的行政机关都是执行机关，它们执行权力机关制定的法律、法规和国家的大政、方针，并依法对国家各项事务进行管理，向权力机关负责并受权力机关的监督和控制。狭义上讲，行政执行就是具有行政权的行政机关和其他社会组织，根据决策机关制定的方针、政策和上级有关部门的指示、命令而采取的具体管理活动。这是行政机关最经常的活动内容，也是行政人员的基本职责和任务。
二、行政执行的特征
行政执行具有以下几个方面的特征。
1.目的性
行政执行的目的就在于实施决策，因此整个执行过程中的一切行政措施和行为，都是为了按期或提前实现决策目标，除此之外，没有自己的特殊目的。因此，行政执行是一项目的性很强的活动。
2.经常性
行政管理的过程事实上就是一个制定决策和执行决策的过程，其中行政执行是一项经常性、例行性的活动。
3.时限性
4.灵活性
行政执行必须根据当地实际情况，因时、因地制宜地进行。
5.强制性
行政决策一经制定，就具有法律效力，因此它具有一定的权威性和强制性。行政执行强制性的特点，要求当上级决策下达之后，下级必须认真地贯彻执行。
三、行政执行的作用
由于行政决策目标的实现，行政决策任务的完成，归根到底取决于决策的执行，因此，行政决策执行在行政管理中具有十分重要的作用。
1.行政执行决定着决策方案能否实现及实现的程度，行政执行活动，是实现行政决策的有效途径。只有通过周密、细致的执行活动，行政决策才能得到贯彻，否则再好的决策也只能是纸上谈兵。
2.行政执行效果是检验决策是否正确的根据，行政决策正确与否，最终还要通过实践活动来检验。行政执行活动就是最有力的实践活动，也是检验行政决策正确与否的最好尺度。
3.行政执行是使原决策得到修正、补充和完善的根本途径。原决策本身有错误，要通过执行给予纠正；原决策模棱两可、难于操作，要通过执行使其具体化和周密化。
4.行政执行活动及其执行结果，是形成新的行政决策的重要依据。一项决策的执行情况无论好坏，无论是否达到了决策目标，都会在事实上形成一定的结果。而这种结果又是形成和产生新的决策的重要依据。
第六章行政监督
第一节行政监督概述
一、行政监督的含义和类型
1.行政监督的含义
行政监督是指对行政管理活动全过程实施的监察和督导。
行政监督的主体，是该国的政党组织（包括执政党和非执政党）、国家机关（包括权力机关、司法机关和行政机关）、各人民团体、群众组织和社会公众。
行政监督的对象，是行政机关和行政人员在实施行政管理时的一切行政行为，包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为及对被管理者的监督行为。
行政监督的内容，是检查行政机关及行政人员的行政行为是否合法合理。
2.行政监督的类型
行政监督种类较多，按照不同的划分标准和不同的角度，可划分为不同的类型。
（1）按监督的主体划分，有外部监督和内部监督。
外部监督是指来自行政机关以外的监督，包括政党监督、国家监督、社会监督和公民监督。内部监督是指行政体系内部上级机关与下级机关之间的相互监督，以及行政机关中专业监督部门对行政机关内部各工作部门的监督。
（2）按监督的作用划分，有事前监督、事中监督和事后监督。
事前监督是为了防患于未然，在行政机关和行政人员的行政行为实施之前，对其合法性和可行性实施的监督。事中监督是为了及时发现问题，纠正偏差，在行政机关和行政人员的行政行为实施过程中，对其准确性和规范性实施的监督。事后监督是为了总结经验教训，在行政机关和行政人员的行政行为实施完毕后，对其正确性和有效性实施的监督。
（3）按监督的内容划分，有法律监督和工作监督。
法律监督主要是对行政机关实施宪法、法律法规实行的监督，包括对行政机关制定和实施行政管理法规等行政法律行为的监督。工作监督是对行政机关在行政管理中各项工作实施的监督，特别是对关系国计民生或某一行政区域内社会经济发展中重大事项的处理实施监督。
（4）按监督的方式划分，有一般监督和专业监督。
一般监督是对国家行政机关全部管理活动的全面综合监督，包括对行政机关管理国家政务、社会事务和自身内务的各种活动或行为的监督。专业监督是对行政机关某一项专业性工作实行的业务监督。这种监督通常由国家权力机关某一专业机构（如人大常委会的专门委员会）或行政机关某一专业主管部门（如财政厅、审计局）实施，只涉及行政机关某一方面的活动内容。
二、行政监督的特点和原则
1.行政监督的特点
（1）监督主体的多样性
行政监督主体包括多种政治力量和社会力量，例如政党、权力机关、审判机关、检察机关、行政机关、企事业单位、社会团体、新闻舆论和公民等。
（2）监督对象的特定性
行政监督的对象是各级行政机关及其工作人员。
（3）监督内容的广泛性
行政监督不仅包括对行政机关各部门的监督，而且包括对行政管理各环节的监督。行政监督的目的在于保障行政机关依法行政，提高行政效率，促进廉政建设。
2.行政监督的原则
（1）民主化原则
行政监督既然是全民的监督，就应该紧紧地依靠人民群众，采取民主的方式进行。
（2）公开化原则
要依靠人民群众对行政管理活动实施全面广泛的监督，就必须不断提高政府政务活动的开放度。
（3）法制化原则
行政管理是法制化的管理，即依照统治阶级意志，按法定程序实施管理。
（4）有效性原则
行政监督的目的是促使行政机关和行政人员依法行政，改进工作，提高效率，这一目的决定了行政监督必须是有效的监督。
三、行政监督的作用
1.行政监督对于行政系统的作用
（1）减少行政行为中可能出现的失误和违法现象。（2）及时发现行政执行中的失误和偏差，并督促有关部门采取措施，纠正各种不良行政行为。（3）可以对行政机关及其工作人员的行为作出评价，促进行政机关及其工作人员改进工作，提高素质。（4）防止行政权力滥用，使行政权力的运用更加科学与合理。
2.行政监督对于社会和国家的作用
（1）行政监督有助于造就廉洁、强健的政府，使政府更好地履行其职能，促进社会的发展。（2）行政监督主体依据行政监督的制度、措施等参与行政监督是公民参与政治的重要形式，这种参与有助于民主政治的发展。（3）行政监督可以制约或阻止行政权力的滥用，从而有效地保护国家和社会各方的合法权益。