关键词：十四五；区域创新体系；开放式协同创新；高质量发展
基金项目：中国社会科学院工业经济研究所课题“‘十四五’区域协调发展新机制与新战略研究”；国家社会科学基金重点项目“新技术革命背景下全球创新链的调整及其影响研究”（19AJY013）。
一、引言
创新对于经济长期稳定增长的重要作用，已经成为经济学界的广泛共识，但很长一段时期，经济学对创新是如何产生的知之甚少，创新在经济学中被视为一个“黑箱”，在经济增长方程中被当作一外生的“剩余因素”加以处理。经济学对创新理解上的局限，严重制约了政府在推进创新上的主动性、科学性。但创新究竟是如何产生的呢早期的创新研究侧重于供给方，如Pakes和Griliches（1980）[1]通过知识生产路径图揭示出了研发投入、科学家、工程师等在渐进式知识创新中的作用；罗默（Romer，C.）的内生增长理论探讨了既有知识资本存量、人力资本对创新的影响。但影响因素较为复杂，仅从供给方研究创新，难以全面刻画复杂的创新过程。为了理解各影响因素的复杂关系，弗里曼（Freeman，C.）在20世纪80年代提出了国家创新体系的概念，以用于分析影响创新过程的各种因素及其相互影响、影响创新过程的环境和供给因素之外的需求因素等。国家创新体系是一个适合分析复杂创新过程的工具之一（KaihuaChen和JianchengGuan，2011）[2]，而将创新体系从国家创新体系延伸到区域创新体系，将空间因素与创新联接起来，其合理性则是由知识的双重面向所决定的。
我国已经成为全球第二大经济体，从总量上可以说已经成为一个经济大国，“十四五”时期，我国经济发展所面临的任务，就是如何实现从经济大国向经济强国迈进。从经济大国向经济强国迈进的过程能否顺利，关键在于创新。中国人均国民生产总值2019年已超过1万美元，这是一个了不起的成就，但要成功地最终跨越高收入国家的门槛，使人均收入达到发达国家的水平，像我国这么大的一个发展中大国，完全靠大量要素资源投入支撑稳定的经济增长和经济总量的增加来实现这一目标是难以行得通的。因此，加快从要素驱动发展向创新驱动发展的转变是我国“十四五”时期所面临的一个紧迫的任务。推动区域创新体系建设，着力构建高水平开放式区域协同创新体系，是推动创新驱动发展的重要环节，具有重大的现实意义。鉴于创新的重要性以及区域创新体系在创新中地位的不可替代性，本文将探讨“十三五”时期我国区域创新体系建设取得的成就与存在问题，分析“十四五”时期我国区域创新体系建设面临的挑战，并在此基础上提出“十四五”时期我国区域创新体系建设的方向、重点任务及政策措施，以期对“十四五”时期我国区域创新体系建设规划有所贡献。
二、“十三五”时期我国区域创新体系建设取得的主要成就与存在的主要问题
1.“十三五”时期我国区域创新体系建设取得的主要成就
“十三五”时期，《国家创新驱动发展规划纲要》作为新时期我国创新战略的顶层设计开始实施，对区域创新发展格局和区域创新体系建设做出了重要部署，推动我国区域创新体系取得新进展和在前沿基础研究、新兴技术商业化应用等部分领域实现新突破。
（2）重点城市群协同创新体系建设加快推进。“十三五”时期，京津冀、长三角、珠三角、长江中游等重点城市群的协同创新体系建设稳步推进。在京津冀地区，“京津研发、河北转化、平台共建”的协同创新模式日趋成熟，高新技术企业整体搬迁资质互认、科技创新券互认共享、大型仪器互联互通等体制机制创新相继出台（王璐丹和李宁，2020）[19]。在长三角地区，2018年审议通过的《长三角一体化发展三年行动计划（2018—2020）》明确提出强化创新驱动、建设长三角区域创新圈的要求；以上海、杭州、南京、合肥为关键节点的多层级、网络化区域创新与人才流动体系正在形成；连接上海、嘉兴、杭州、合肥等九市的G60科创走廊启动建设。在珠三角地区，以广州、深圳为龙头，其他七市为支撑，以创新合作、优势互补与要素集聚为特征的“1+1+7”国家自主创新示范区建设格局基本形成；由137家成员单位组成的粤港澳大湾区科技协同创新联盟于2019年正式成立；广深科技创新走廊正在加快建设。在长江中游地区，武汉、长沙、南昌与合肥四省会城市已共同签署《长江中游城市群省会城市高质量协同发展行动方案》，将围绕“构建协同创新大平台，打造重要创新策源地”开展深入合作。
（3）北京、上海、深圳等城市在全球创新网络中的枢纽地位初步显现。“十三五”时期，北京、上海、深圳在全球创新网络中扮演着越来越重要的角色。其中，北京、上海作为全国科技创新中心，不仅在2thinknow公布的“全球创新城市指数”排名中保持全球创新支点（NEXUS）评级，在自然（Nature）公布的全球科研城市排名中也稳居全球前10名，在中国人民大学中国民营企业研究中心和北京隐形独角兽信息科技院联合发布的《2019全球独角兽企业500强发展报告》中，两地上榜企业分别达到84家、44家，分列全球第1、第3位。“十三五”时期，中关村科学城、怀柔综合性国家科学中心、张江综合性国家科学中心和深圳综合性国家科学中心进入施工建设期，北京、上海和深圳的基础研究水平由此得到明显提高。同样，深圳市作为首个国家创新型城市试点取得令人瞩目的成就，在“全球创新城市指数”排名中由2015年的第75位升至2019年的第53位，评级也由区域性创新枢纽（HUB）跃迁为全球创新支点，PCT国际专利申请量和有效发明专利五年以上维持率在“十三五”时期保持全国城市排名第一，在人工智能、5G、新型金属材料等前沿领域均处于全球第一梯队。
（4）融入全球创新网络深度持续加深，多层级、多维度国家级创新平台建设迅速铺开，成为推动区域创新体系建设的重要支撑。近年来，我国不仅已与160多个国家和地区构建了科技合作关系，签署超过300项人才交流协议，设置国家国际科技合作基地超过700个，还作为理事会成员深度参与国际大科学工程——国际热合聚变实验堆计划（黄军英，2019）[20]。华为、大疆、长城汽车等诸多引领产业创新的企业在海外设立自主研发中心与孵化器，中关村论坛、世界人工智能大会等综合性国际创新论坛纷纷启动。截至目前，我国已与“一带一路”沿线49个国家和地区构建科技合作关系。“十三五”时期，从综合性国家科学中心、国家自主创新示范区等综合型创新平台，到围绕前沿领域的特色型创新平台，一系列多层级、多维度的国家级创新平台相继设立。郑洛新、福厦泉等16个国家自主创新示范区获批创建，全国国家自主创新示范区数量已达到27家，国家级高新区数量扩大至169个。围绕人工智能、数字经济、可持续发展等前沿领域的特色创新平台相继设立。浙江、湖南、上海等多个省市基于自身创新资源禀赋，集结优势科研力量，以政产学研协作为基础，启动了国家实验室建设。
2.当前我国区域创新体系建设存在的主要问题
我国区域创新体系建设虽然已取得了明显进步，但与发达国家相比，我国区域创新体系无论是在顶层设计上还是在资源整合、组织协调、运行机制、知识吸收等方面都存在较大差距，在建设过程中和作用发挥上还存在一些体制机制障碍，仍然无法完全承担起创新驱动发展所赋予其应承担的重任。具体而言，我国当前区域创新体系建设存在以下问题。
（4）部分区域创新平台发展水平不高，人才流失、主导方向不明确等问题比较突出，区域创新要素不完备、功能欠缺的现象普遍存在。据测算，2018年与2015年相比，全国169家国家级高新区中，40个高新区年末从业人数出现下滑，37家高新区的营业收入出现下滑，特别是东北地区的16个国家高新区中，12个高新区年末从业人数和10家高新区营业收入出现下滑，部分高新区降幅甚至超过50%。我国还有相当一批区域创新平台定位不清晰，难以有效发挥应有作用。在科技部和国家发展改革委员会每年发布的评估报告中，仍然有一些国家重点实验室、国家工程实验室、企业创新中心等国家级科技创新平台被列入不合格、要求摘牌或整顿的名单。有些地方政府把区域创新体系建设仅当作提高R&D经费占GDP的比重、增加科技创新平台和专利申请数量的工具；有些地方政府认为建设区域创新体系就是鼓励企业与高校共建研发中心或联合实验室，还有些地方政府认为建设区域创新体系就是组建新型研发机构，等等。诸如此类认识虽然有合理的成份，但并不全面，其结果是使得区域创新体系存在要素或功能短板，影响创新资金投入效率和区域创新体系整体作用的发挥。
三、“十四五”时期我国区域创新体系建设面临的主要挑战与重点任务
1.主要挑战
“十四五”时期，我国将在全面建成小康社会之后开启社会主义现代化国家建设的新征程。2020年左右我国将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标；此后，我国将乘势而为，实现第二个百年目标，建设社会主义现代化国家。但这个目标的实现，并非能轻而易举，而是要在克服一系列重大新挑战的前提下才能实现。就区域创新体系建设而言，其主要挑战表现为以下几个方面。
（1）从要素驱动向创新驱动转型的挑战。任何一个国家，在其经济发展过程中，都有伴随低成本要素的高成本化的现象出现，我国也不例外。随着低成本要素优势逐渐弱化，经济发展动力就需要从依靠要素投入驱动向靠创新驱动转变。但不少发展中国家在向创新驱动的转变过程中，都面临着创新生产率悖论的困扰。一个国家的技术水平离国际前沿面越远，其创新回报率越高，而离国际技术前沿面越近，其创新回报率越低，创新生产率悖论表现为，在创新回报率高的时期，发展中国家对创新能力的要求不高，对创新能力建设投入的动力不足；进入到创新回报率下降阶段时，创新回报率下降了，但对创新能力建设的投入需求却增加了（Cirera和Maloney，2017）[21]。我国的技术水平、科技能力目前虽然仍不能位居世界前列，但与改革开放前相比，我国的科技水平与国际最先进水平的差距已大幅缩小，通过跟随式创新所能获得的回报率正在下降。为此，更需要通过高水平区域创新体系建设来推动更高质量的创新，通过各种配套改革，推动原始创新，以克服创新回报率下降带来的挑战。
（3）在国际创新合作中，我国面临美国技术霸凌主义的挑战。特朗普当选为美国总统后，美对中国发起贸易战，企图阻碍中国创新能力的成长。2020年美国在抗击新冠肺炎上的失败表明，面对重大全球公共卫生事件，任何一个国家都难以独善其身，这有可能促使美国社会反思特朗普提出的所谓“美国优先政策”。疫情之后，美国极可能采取一种相对务实的策略，即推动中美部分脱钩，其核心内容就是加大对我国高新技术产业发展、科技创新能力提升的遏制，推动美国在高新技术产业、科技创新方面与中国脱钩。其主要举措为，为我国研究机构、企业与美国科研机构、企业等开展合作设置更多的人为障碍和歧视性措施，对美国向我国进行的技术转移设置更多的人为障碍和歧视性措施。美国还可能实施“长臂管辖”，对其他国家施压，阻止其向中国转让技术和与中国开展科技创新合作。在这样的国际环境下，我国通过进入到高新技术密集型产业链推动产业升级，通过进入到全球创新链推动自身创新链升级面临较大的挑战。
（4）在创新范式上，我国面临新技术革命改变传统创新模式的挑战。以5G、人工智能等为代表的新一轮技术革命正在全球孕育兴起，新技术对传统生产、组织和消费方式都将产生深远的影响。新技术革命将更加突出数据这种新的要素资源的作用，也将改写主流经济学流行的创新生产函数，依赖传统产业链条形成的创新体系将逐步被以数据为基础的信息网络的创新体系所取代；集中式、并联式、采摘果实类的创新将为分布式、串联式、重组式创新等取代，后者将成为创新的主流形态；学习能力将成为区域创新体系竞争力的核心要素（张其仔，2019）[22]。创新模式转换，要求区域创新体系更具协同性、网络化特征，这无疑给我国传统创新模式转型带来较大的挑战。
2.总体方向
面对新的挑战，我国“十四五”时期区域创新体系建设既要着眼于提升创新能力，为实现第二个百年目标打下更加坚实的基础，又要着眼于增强区域经济韧性，提高在非对称条件下应对外部冲击的能力，为维护国家安全提供强有力的支撑。为实现这一目标，“十四五”期间我国区域创新体系建设的总体方向是建立高水平的开放式区域协同创新体系。
3.重点任务
根据高水平开放式区域协同创新体系的特点、功能要求和我国区域创新体系的现有基础及所面临的挑战，“十四五”期间，我国高水平开放式区域协同创新体系建设的重点任务包括以下几个方面。
（3）着力推动产业集群的转型升级，促进产业链与创新链协同升级。高水平开放式区域协同创新体系是一种产业链和创新链协同发展的体系。我国是工业大国，制造业优势明显，我国的制造优势既表现为有一批具有世界影响力的大企业综合优势，又表现为有一批由大量中小微企业扎堆集聚的集群优势。我国的产业集群包括传统产业集群、新兴产业集群等不同的类型。我国传统的产业集群尽管从事的产业属于传统产业，但生命力很强，对市场环境变化具有极强的适应能力。对于传统产业集群，要根据发展阶段和环境变化进行分类转型升级，有些集群可以发展成为创新型集群，有些集群可以被清理淘汰，有些集群可以转移异地发展。除传统产业集群，还有不少的产业集群正处于行业快速成长期，技术层次较高，创新能力较强，对于这类集群，要重点解决好前沿技术的研发及转化问题。无论是对于传统产业集群还是新兴产业集群，“十四五”时期地方政府都应因势利导，借助产业集群自身的生产组织、知识能力和社会网络，吸引技术人才和企业家共同参与，让集群的核心企业带动中小微企业协同发展，着力解决好关键技术“卡脖子”问题，促进产业链与创新链高效匹配、高效协同、循环迭代。
四、推进高水平开放式区域协同创新体系建设的政策思路
1.充分发挥以增强知识价值为导向的分配政策的作用，形成有利于知识价值增进的分配机制
区域创新体系的核心要素是知识，为一种知识的创造、学习、应用和转换组织形式。高水平开放式区域协同创新体系建设能否成功，关键在于这个体系中的分配机制能否突出知识的价值、建立一种以增强知识价值为导向的分配政策，让那些在知识创造、学习、应用与转换过程中创造价值的个人、机构、企业、地区等能获得相应回报。充分发挥以增强知识价值为导向的分配政策的作用，除必须加强知识产权的保护、严禁知识产权的剽窃、盗用外，还要将以增强知识价值为导向的分配政策体现到各个层次和各个环节上，不仅体现在对大学、科研机构的重视上，而且还体现在政府层面、企业层面、产业层面的分配上，体现在产业链、创新链的各个环节上，以此在全社会创造一种尊重知识的氛围。
2.充分发挥新型要素的作用，完善高水平创新要素配置机制
高水平区域创新体系，一定是创新要素聚集的体系和创新要素配置机制完善的体系。建立高水平开放式区域协同创新体系，要建立区域创新要素供给统一的市场，打破区域分割、部门分割等各类壁垒，逐步破除制约科技创新人才、技术、资金、数据等创新要素流动的体制机制障碍。支持地方政府完善创新要素交易规则，推进创新要素市场制度建设，提升创新要素交易协调监管水平。健全创新要素交易平台，降低技术、人才、知识跨区域跨部门流动的制度性成本，密切科技园区、工业园区等载体间的交互合作和创新要素流动。完善跨区域人才流动的社会保障制度，鼓励各类人才充分有序流动。“十四五”时期我国要在像曾经清理开发区那样下大力气清理创新平台的同时，优化提升各类创新平台功能，突破部门分割的束缚，推动各级各类平台实现跨部门、跨区域、跨层次共享。重视数字资源在区域创新体系中的作用，充分利用5G、人工智能等新技术，推动各类创新平台建设，加强数据资源整合，构建数据隐私保护制度及统一的数据使用规范，加强数据的互联互通。
3.完善产业链与创新链协同升级机制，提升原始创新能力，促进创新成果的转化应用
4.探索新型服务模式，建立多层次、全方位创新服务体系，充分发挥区域创新体系的“平台”效应
5.加强区域创新体系建设的规划引导，通过顶层设计与发挥各地主动性和创造性相结合，充分发挥区域创新体系建设的试点、示范作用
鉴于当前的发展阶段和国情特点，建议将区域创新体系建设列入国家科技发展战略重点任务之中，并作为国家科技领导小组研究的一项议题。为了确保“十四五”时期区域创新体系顺利实现转型，中央有关部门应组织力量总结京津冀等重点地区区域协同创新体系建设的经验，研究制定“十四五”区域创新体系建设的体制改革方案，鼓励国家自主创新示范区深化区域创新体系体制机制创新，因地制宜推进区域创新体系建设，探索区域协同创新发展模式。为了加强顶层设计，要研究编制“十四五”区域创新体系建设规划，在发挥各地主动性、创造性的同时，加强区域创新体系建设的前瞻性、顶层性设计，使各种层次、各个地区的创新体系通过规划引导，真正做到优势互补、形成合力。把创新链的韧性治理作为区域创新体系建设试点的重要内容加以推进，探索在美国推行技术霸凌主义的背景下全球创新链的治理模式，提升在跨国创新合作中我国创新链韧性应对重大冲击的能力，通过试点探索如何在创新领域利用好两个市场两种资源的新模式、新方法。
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