作者简介：李珺，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所助理研究员。上海200032；贾凡，博士，中国浦东干部学院办公厅。上海201204
关键词：社区教育基本公共教育服务财政投入策略选择
标题注释：国家社会科学基金2013年度教育学青年项目“推进社区教育基本公共服务均等化研究——基于上海的实践”(CKA130191)。
一、引言
过去的五年，基本公共教育服务的范围有了进一步拓展，学前教育、高中阶段教育、中等职业教育、特殊教育纳入基本公共教育服务。可以发现，公共教育服务的范围和覆盖面在不断扩大，这既是教育改革和发展的重大推进，也是认识在不断深化的过程。
二、社区教育纳入基本公共教育服务的必要性
1.国际趋势：国际社会普遍共识和通行做法
随着国家经济实力的增强和社会进步，教育公共服务的范围和覆盖面不断扩大，从19世纪40年代到“二战”前这一阶段，西方发达国家注重义务教育的普及和推广；“二战”后直到20世纪80年代，教育公共服务呈现出以义务教育为中心，向两头延伸的趋势，义务教育年限延长，学前教育、部分职业教育和培训被纳入教育公共服务范围(中国教育科学研究院，2012)。
毫无疑问，在“社区教育纳入基本公共教育服务”这一问题上，国际社会早已形成共识，而且在实践层面作出各种探索，已成为国际上通行的做法。许多发达国家主要通过立法的形式，确保政府把社区教育的机构、组织、功能、活动、设施、经费等纳入社区基本公共服务的范围。
北欧国家民众教育经费投入大部分主要来自政府的补贴，很少一部分来自学生缴纳的学费。政府补贴主要由中央、省、市三级政府分担，其中包括了教师薪俸的1/2、行政费用及设备费用的1/3，以及校舍修缮及保养的补助费(李艳云，2014)。芬兰的民众大学主要由政府成人教育中心和民众教育协会举办，其教育经费70％来自国家补贴，30％来自地方政府。除了上述政府以财政支出来支持成人教育外，各国政府还通过立法手段来增加此类教育经费的投入。瑞典的某些法律中就规定了雇主或成功企业须交纳一定的成人教育税或取出企业所得利润的10％用来发展成人教育(杨应崧，2000)。
总之，无论是从观念认知的层面，还是从社会实践的层面，无论是从联合国的层面，还是从各个国家和地区的层面，社区教育纳入基本公共教育服务已在国际社会达成共识。
2.社会诉求：社区治理创新的根本要求
随着我国改革进程进入深水区，信仰缺失、环境污染、员工失业、群体事件、贫富差距加大、人口老龄化等各种社会问题不断涌现，为社会和谐稳定带来不利影响。在此背景下，党和政府及时提出社会治理的执政理念，希望通过探索多种新型社会治理方式，不断化解社会矛盾，把改革持续引向深入。作为社会构成的基本单元，社区成为社会治理创新的首选实验田，社区教育成为一项实现社区治理创新的有效方式。
3.城市战略：加快学习型城市建设的必然选择
从2013年10月“首届国际学习型城市大会”在北京召开，到2014年8月教育部等七部委联合印发《关于推进学习型城市建设的意见》指出“建设学习型社会是实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要内容和有力支撑，建设学习型城市是实现学习型社会的重要基石”，再到2016年3月发布的国家“十三五”规划纲要中进一步明确“加快学习型社会建设”的目标与任务，表明学习型社会建设已经上升为国家战略规划的高度，学习型城市建设正在成为国家治理体系中重要的公共事务。
基于上述可以得出学习型城市建设的三大特征：第一，学习型城市建设具有较强的系统性特征。如“可持续性发展”指标中有7个下级指标，分别是市民意识、绿色空间、空气污染、能源消耗、公共交通、垃圾管理和环境影响(高志敏等，2013)。这些内容涉及城市社会发展的方方面面，甚至可以作为社会治理创新的一揽子规划或综合性良方。第二，学习型城市建设具有广泛性特征。既覆盖城市辖区的全部人群，又囊括城市社会生活的所有时空。第三，学习型城市建设有较强的公共性特征，这也是联合国教科文组织的一项重要建议。如在“战略目光、政治意向和政策承诺”这项指标中，就有5个下级指标，分别为公共政策和学习型城市战略、组织领导、社会名流支持、公众宣传活动以及其他资源支持。社区教育具有“系统性”“资源整合性”和“公共性”等关键特征，无疑是学习型社会建设的重要抓手。可以说，将社区教育纳入基本公共服务体系是加快学习型城市建设的必然选择。
三、纳入基本公共教育服务范围的社区教育主要范畴及经济基础
1.纳入基本公共教育服务范围的社区教育范畴
“社区教育”一词最早源于20世纪初美国的杜威，他打破了传统的学校理念，提倡学校为社区的基本雏形，学校为社区生活的缩影，从而引发出“社区教育”这一概念。那么何为“社区教育”？著名社会学家厉以贤(1999)曾从分析社区教育的本质属性入手，对其做出如下定义：“所谓社区教育，是实现社区全体成员素质和生活质量的提高以及社区发展的一种社区性的教育活动和过程。”他认为“凡是为满足社区成员的各种需求而进行的各种各类教育活动，或是正规的或是非正规的，或是职业性的或是文化娱乐性的，或是行政领导的或是民众组织的，都属社区性的教育，都是社区教育。”
如今，社区教育不再是青少年学校教育的延伸，也不再限于老年人的保健娱乐教育，而是已经涉及社区居民的各类科学文化知识、生产劳动技能、公民思想道德、闲暇娱乐生活等许多领域。其具体内容包括：思想政治教育、民主法制教育、文化传承教育、社区安全教育、社区发展教育、环境生态教育、家庭生活教育、医疗卫生教育、人口素质教育、老年教育、妇女教育、亲子教育、健康教育、娱乐教育、休闲教育、职业训练教育、再就业教育、弱势人群生存及劳动力技能培训教育以及外来人员培训等。
与其他教育形式相比，社区教育的对象是最庞大的、最具差异性和个性化的群体，由于经济基础、文化背景、个人修养的差异，社区居民对于社区教育的需求也呈现出多层次、多样性的特点。大多数的人参与社区教育是基于生存、发展以及提高生活质量的需求，也不缺乏一部分人的需求是享受型和高品质教育。根据这种差异性的需求，社区教育既包括满足大多数人生存和发展需要的公益性教育，也包含满足部分人由市场引入的非公益型教育项目需求。根据现阶段经济社会的发展水平，将所有社区教育纳入基本公共教育服务范围是不太现实的，而将基础的社区教育，也就是由政府和社会提供适应大多数社区居民需求的公益性教育，尤其是与提高生活质量、促进社会进步、适合大多数社区成员需要的这一类教育纳入基本公共教育服务范围，是城市公共服务不断完善的重要体现，也是国际社会的重要共识。它可以是免费或低收费的。
那么社区教育中哪些内容是属于应该纳入基本公共教育服务范畴的？就这一问题，学者叶忠海(2011)提出可向以下方向拓展：一是基础性的职业培训。具体而言，待业、失业人员的上岗培训，农民进城务工人员的转移培训，城乡新增劳动力的就业培训等。二是基础性的市民终身学习项目。具体而言，包括完善以社区学院—社区学校—居(村)委的市民终身学习公共服务体系，打造教育信息化公共服务平台，形成居民学习10分钟服务圈等。
很明显，这些内容是关乎社会民生和民众福祉，需要政府“兜底”提供的社区教育服务。笔者从教育部等七部门印发的《推进学习型城市建设的意见》以及《教育部九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中对涉及社区教育的内容做进一步梳理和归类，将可纳入基本公共服务范围的社区教育大致分为四类：第一类是就业培训，包括就业再就业培训、生存技能培训、残疾人培训、农民工培训及社会融入培训；第二类是现代生活教育培训，包括文明礼仪、生活方式、法治社会、思想道德、科学生活、安全健康、权益保护；第三类是技能培训，包括农村实用技术培训、职业技能提升；第四类是教育或心理指导服务，包括家庭教育指导、农村留守儿童及老人指导。
对于经济发达城市来说，由于人口老龄化问题与经济转轨、社会转型相互影响，与高龄化、少子化、空巢化现象相互叠加，给养老、医疗、社会服务、社会稳定带来巨大压力，因此，为老年人提供的健康保健、日常生活技艺、法律、文化以及基础的计算机、外语等方面的知识培训，也应纳入基本公共服务范畴之内。需要注意的是，基本公共教育服务的范围具有动态性，其内容和范畴会随着经济社会的持续发展而进一步拓展和扩大。
2.社区教育纳入基本公共教育服务的经济基础
以上海为例。上海属于我国东部发达地区，经济社会发展基础处于全国领先水平。从下表人均可支配收入情况来看，近几年来，随着经济的快速增长，我国居民人均可支配收入也在快速增加。2017年，上海居民人均可支配收入近6万，较2011年36230元增长62.8％。与全国居民人均可支配收入相比，上海要高出近2倍。人均可支配收入是衡量居民生活水平的重要指标。这也意味着随着物质生活水平快速提高，上海市民对充实精神生活的期待以及获取知识和技能的渴望也会愈来愈强烈。
随着经济的快速发展，政府财政实力也在快速增长。根据上海统计局的数据(见图)：上海一般公共财政预算收入从2000年到2017年一直保持较快增长，这为政府基本公共教育服务提供了雄厚的财力保障。
图2000-2017年上海一般公共财政预算收入
四、社区教育纳入基本公共教育服务的策略选择
1.不断加大社区教育财政投入，健全事权和财权相统一的公共财政制度
财政支持是社区教育发展的基础性要素，缺乏稳定的、持续增长的社区教育财政经费的支持而谈将社区教育纳入基本公共教育服务，则不过是“空中楼阁”。因此建议根据我国各地经济社会发展不平衡、财力差异较大的国情，设定社区教育财政投入的国家基础标准，并适时调整，在兼顾各级财政承受能力的同时，逐步提高保障水平。各地可在充分保障国家基本标准的基础上，按照社区常住人口进行分类划拨，以地区经济发展程度的高低为依据划分为5元以上(含5元)和10元以上(含10元)不同档次，根据实际情况进行经费档次的申请(吴遵民等，2018)，且在考虑当地经济社会发展和财政能力实际情况下，适当拓展范围和提高标准。
要注意优化教育财政支出结构，将更多的资金投入到社区教育领域，按照“中央宏观调控、省(市)统筹、管理以区为主”的原则，进一步完善转移支付制度，使更多的资金向中西部、农村、基层倾斜，保障中西部地区或发展薄弱地区获得基本的社区教育财政支持，使基层政府公共服务供给获得基本的财政保障能力。另外还可考虑设立社区教育发展保障专项资金，将社区教育经费纳入财政性教育经费经常性预算。在教育部和人社部设立社区教育专项财政拨款机制，明确社区教育在国家和地方财政中应该占的固定比例(吴遵民等，2018)。
2.完善立法，在财力充裕地区可率先将公益性的社区教育纳入基本公共教育服务保障
虽然社区教育在社会转型期的功能不断凸显，但就目前来看对于社区教育发展的政策制度供给却极为不足。早在2004年教育部就出台了《关于推进社区教育工作的若干意见》，时隔12年后的2016年教育部等九部门再次出台《关于进一步推进社区教育发展的意见》。从政策文本来看，虽然认识到社区教育与公共服务之间的关系，但是并没有明确将公益性的社区教育作为基本公共服务，也没有具体的制度设计和强劲的保障措施。从施行过程看存在着保障力度不够，缺乏强制力等问题，在一定程度上制约了社区教育的可持续发展。
我国幅员辽阔，地域发展差异较大，不能简单地在全国统一将公益性的社区教育纳入基本公共教育服务。但是在经济发展比较好、财政保障能力充裕的地区可率先实现政府职能转变，由经济建设型政府逐步转变为公共服务型政府，提高社区教育的支出比重，扩大基本公共教育服务的范围。如上海在《上海市教育综合改革领导小组办公室关于深化教育体制机制改革推进教育综合改革的实施意见》(2018)中明确提出：完善终身教育立法，在终身教育体系中明确社区教育、老年教育等社会基本公共服务属性，保障终身教育改善民生、促进公平、优化社会治理等基本公共服务供给。可见，在财力充裕地区可进一步完善终身教育立法，明确将公益性的社区教育作为基本公共教育服务的一部分并制定社区教育基本公共教育服务的清单，明确各级政府在提供社区教育基本公共服务中应当承担的具体责任，包括服务责任、支出责任、监督责任、考核责任等，合理划分各级政府的财权和事权，提高服务的质量和效率。
3.建立多元社会力量参与机制
随着科学技术高速发展、知识更新速度进一步加快，广大社会成员的教育公共需求持续快速增长，对服务供给的内容和形式要求越来越多元化，对服务质量要求也逐渐提高。过去单一的以政府为主体的供给方式已远远不能满足市民多元化的学习需求，因为“单纯由政府提供公共服务，缺乏公共服务供给的竞争机制，自然使政府缺乏降低服务成本、提高服务质量与效率的激励机制”(安应民等，2011)，造成了公共产品和公共服务供给严重不足、供给质量和效率低下等问题。
4.加强绩效评估，建立监督问责机制
政府在基本公共服务供给中负有主导责任，“这种主导责任一方面体现为公共服务筹资过程中的核心主体责任；另一方面体现为对参与公共服务供给的其他合作主体的引导、规范和监督责任，如引导中心城区的资源向郊区县的逆向流动，监督其他供给主体是否有损害公共服务消费者利益的行为等”(孔凡河，2015)。
在西方，对于公共服务的绩效评估最为常见的形式就是每年度都会进行市民满意度调查或者社区态度调查，主要以公民满意度和公民需求为出发点。借鉴西方的经验，可以通过建立连续性的绩效评估制度，制定教育公共服务评估指标体系，不仅将社区教育基本公共服务的提供数量作为重要考察点，还将公共服务质量亦即公民满意度和社会的需求度作为重要衡量指标纳入绩效评价体系之中，建立统一的质量标准以及公共服务质量奖励项目等，促使地方政府为改善公共服务而不懈努力。
在完善基本公共服务绩效考核机制的同时还应该建立其严格的基本公共服务问责制，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系。
5.以质量为导向，提高公共服务有效供给水平
目前在社区教育发展过程中已经具备先进的设施设备和技术平台，紧接着要考虑的是如何在管理水平、服务质量上做到进一步提升。从公共服务理论的角度来看，影响社区教育公共服务质量因素包括社区教育教师的专业能力、社区教育公共服务供给结构、社区教育行政领导的服务意识和态度等方面。因此，提高社区教育教师的专业能力，改善公共服务供给结构，强化社区教育行政领导的服务意识显得至关重要。
从社区教育教师专业能力看，目前社区教育教师专业化水平还不强，专职教师数量较少，大部分的师资和管理人员基本都是由兼职人员和志愿者构成。由于其构成的复杂性、能力的差异性造成社区教育整体发展水平不高。再加上社区教育专职工作者队伍的编制、待遇、职称评定等问题一直没有有效解决，致使队伍稳定性较差，流动性较大。因此，要将社区教育教师队伍的建设作为社区教育事业重要的基础工作来抓，做到一方面加强社区教育的人才培养和培训体系建设，建立从业人员资格证书与准入制度；另一方面通过改善待遇，制定编制序列、培养和职业规划等基本制度，确保能够“留住人”和“留好人”。
从社区教育的供给结构来看，目前需求侧和供给侧之间还存在着不匹配问题。这也是制约社区教育公共服务质量的重要问题。要处理好这一问题，最关键的是要提高公共服务供给的精准性和针对性。一是要利用大数据技术建立基本公共服务配置平台，及时对公众对于课程资源、教学内容、学习方式等方面的多样化需求进行采集，实现资源的合理配置。二是政府要充分利用市场和社会的优势和积极性，与包括公民个人在内的社会力量开展平等合作，实现供需的有效衔接。
从社区教育行政领导的领导素养来看，进一步提高责任意识、服务意识以及质量意识，树立以提高质量为核心的社区教育发展观，建立以质量为导向的工作机制，始终以社区人的发展为核心来统领社区教育的改革和发展工作。
注释：
参考文献：
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