张理政(1995-)，男，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系博士研究生。
叶裕民(1962-)，女，博士，中国人民大学公共管理学院学术委员会主任，教授，博士生导师，中国城市规划学会规划实施学术委员会副主任委员，本文通信作者。
关键词
城中村；更新治理；学术思想；文献综述；研究展望
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“实施城市更新行动”“改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”，城市更新将成为“十四五”时期国家重大发展战略。在城市更新诸多类型中，城中村由于制度的二元性、产权的复杂性、功能的多样性和利益主体的多元性，是理论最不成熟、难度最高、制度建设最不完善的类型。城中村既支撑了我国传统时期城市化的快速粗放发展，也日益成为“以人民为中心”城镇化和城市高质量发展需要治理的对象。
#1
城中村更新治理研究的演进框架
为厘清城中村更新治理研究的演进脉络，本文基于中国知网数据库，检索关键词为“城中村”或“城市更新”且发表于CSSCI或中文核心期刊上的文献，并基于WebofScience数据库，检索关键词为“urbanvillage”的文献，共1250篇。
研究使用CiteSpace软件对上述文献的关键词进行Timeline分析，发现关键词的集中性呈现三阶段特征(表1)。1993-2002年，文献关键词集中于地区性名词，如美英法等西方国家和我国香港地区，“城中村”一词也高频出现。2003-2008年，“村民”“改造模式”“利益博弈”等用词频繁出现。2009年以来，“流动人口”“社区治理”“有机更新”“广东”等关键词成为主体。
▲表1城中村更新治理研究的三阶段
同时，1993年、2003年和2009年也是时代背景发生重大转变的节点，这与上述三阶段特征相契合。1992年，邓小平“南巡讲话”将我国的城镇化推向一个新阶段，在此背景下，《乌鲁木齐职业大学学报》于1993年Z1期第53页发表《中国流动人口忧思录》一文，首次提出了城中村概念，成为城中村学术研究的起点。2003年适逢党的十六届三中全会提出了科学发展观，要求逐步完善社会主义市场经济体制。2009年，在国务院支持下，广东省开展旧城镇、旧厂房、旧村庄的“三旧改造”工程，标志着城中村更新实践进入系统化、制度化阶段。同期，党和国家也提出了“新型城镇化”战略。城中村更新治理研究显然受到时代背景的影响出现了转型，因此，本文将城中村更新治理研究划分为1993-2002年、2003-2008年和2009年至今3个阶段。
城中村更新是涉及多元利益主体的复杂治理过程，研究使用叶裕民等提出的治理目标(Why)、治理对象(What)、治理主体(Who)和治理方式(How)的“4W”框架[1]来分析学术思想的演进过程(图1)。1993-2002年为起步阶段，学界解析了作为治理对象的城中村的内涵特征与形成机制，治理方式集中于借鉴西方城市更新经验；2003-2008年为发展阶段，学界在治理对象研究上没有出现明显进展，研究突破在于提出了空间经济导向的治理目标和“政府-开发商-村民/村集体”的治理结构，主张采用“增长机器”式的治理方式；2009年至今为转型阶段，学界对城中村的价值判断出现深刻转变，开始倡导多元化的治理目标和治理主体，治理对象的研究更加系统，治理方式强调自主更新、微更新和包容性更新。需要说明的是，转型阶段的研究强调多元主体的共同参与，更具有“治理”特征，前两阶段研究更具有“管理”特征，城中村更新研究经历了由“管理”到“治理”的演变历程。但为了建构统一的研究框架，本文在用语上将其统称为“治理”。
▲图1城中村更新治理研究的分析框架与阶段性特征
#2
城中村更新治理研究的起步：
1993-2002年
2.1治理对象(What)：对城中村的内涵辨析
2.1.1城中村的概念和特征
这一时期，我国特有的“城中村”概念开始萌芽。20个世纪90年代，城中村的名称较为多样，“都市中的乡村”[2]“城市里的乡村”[3]“城中村”[4]等概念内涵相近，表述相异，直到2001年“城中村”开始成为学界共同使用的术语(表2)。
▲表2不同学科背景对城中村的代表性定义
这一时期，学者将城中村视为城市的问题现象，总结出如下4方面的特征：
在空间特征方面，城中村建筑密度较高，通常利用露天空间进行拓展建设，形成“握手楼”“一线天”等独特景观[10]；村容脏乱，基础设施匮乏，消防隐患严重[7，11]；居住、工业与商业用地分布混乱，缺乏有效规划[2，5]。
在社会特征方面，城中村外来人口较多，异质性强，流动性高[8，10]，存在明显的社会分层现象[13]。村民文化素质普遍不高，作为“食利阶层”容易引发社会治安问题[12]。城中村的思想观念、生活方式容易与城市文明发生冲突[10]。
在管理体制方面，城中村仍保留了原有的农村管理方式，即由村委会自治，土地产权归集体所有，村集体承担公共服务和社会保障的供给[5，13]。在城中村外来人口迅猛增加的趋势下，村集体提供的公共物品难以满足需求[14]。
2.1.2城中村的形成机制
首先，城乡二元体制是城中村产生的制度基础。由于我国实行城乡二元分割的土地管理制度，城市在快速扩张的过程中，为了降低经济与社会成本往往选择绕过村落，使其成为被城市包围的“孤岛”，这是城中村发展形成的基础[6，9]。
第二，市场需求刺激了城中村的发展。由于大量新市民无法负担城市住房，也难以获得公共住房安置，城中村则承担起提供廉价住房的责任[6]。在土地和租金快速增值的情况下村民大量抢建私宅[7，13]，使城中村逐渐发展成为“水泥巨物”。
第三，集体经济强化了城中村的博弈能力。村落长期以来形成的社会网络、文化认同以及集体经济的福利保障等功能促进了“村落单位制”的形成[13]。这种利益内聚强化了村民的内在认同，使城中村拥有更强的博弈和发展能力[7]。
第四，城市监管缺位默许了城中村的发展。城乡二元管理体制下，城市政府对城中村缺乏有效的监管制度和完善的管理机构，很难约束城中村的土地利用[2]，导致城中村的违法建筑积重难返[9]。
2.2治理方式(How)：海外经验的引入
2.3阶段性特征
这一时期，学界对城中村概念已形成基本共识，对城中村特征与形成机制进行了充分思考，这为后续研究打下了坚实基础。通过介绍发达国家和地区的城市更新经验，学界开始对治理方式进行初步探索。
起步阶段的研究难免存在一些局限。第一，学界重点分析了城中村带来的问题，忽视了城中村的正面价值，也未对问题解决方法进行思考，批判性有余而建设性不足，治理目标和治理主体尚未得到讨论。第二，没有辩证地思考海外城市更新经验的适用性，缺乏在中国语境下的吸收和借鉴，治理方式研究尚显稚嫩。
#3
城中村更新治理研究的发展：
2003-2008年
科学发展观的提出是这一阶段的重要时代背景。2003年党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续”的科学发展观，要求更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。伴随着我国市场经济体制改革的深化，新公共管理理论和增长机器理论对学界产生了重大影响。在时代背景和理论思潮的共同影响下，学界开始对城中村更新治理目标、主体和路径开展讨论。这一时期，城中村仍被认为是“不为城市所容”的“社会-经济”塌陷带[17]，在治理对象方面没有出现明显的研究进展，文献主张在城中村更新中发挥市场主体的关键作用，形成“政府-开发商-村民/村集体”的治理结构，总结出政府主导型、开发商主导型与村集体主导型3种更新模式。
3.1治理目标(Why)：“增长优先”导向
3.2治理主体(Who)：“政府-开发商-村民/村集体”的治理结构
这一时期，学界构建了“政府-开发商-村民/村集体”的治理主体结构(图2)。
对政府而言，学者提倡政府利用市场资源实现多元化融资，让开发商获取合理的利润分成，合作开展改造[19]。但政府应主导改造过程以克服“市场失灵”，并建立公共利益表达机制以避免“政府失灵”[20]。
▲图2“政府-开发商-村民/村集体”的更新治理结构
对市场而言，城中村更新的诸多环节需要大量的资金支持，学者普遍认为需要调动市场的积极性[21]。市场主体参与城中村改造的根本目的是追求利润最大化，降低投资风险以及提升品牌效应等[19]，但高密度的城中村压缩了开发商的盈利空间[22]。因此，政府需要给予开发商政策优惠，例如适当降低建设标准，提高容积率与建筑密度等，以“政商联盟”的形式推动城中村改造进程[23]。
对村民和村集体而言，城中村改造的关键在于实现城中村失地农民向城市居民的彻底转型和集体经济的改制发展[24]。学者建议给予村民合理的补偿安置、再就业帮扶与长期的社会保障[25]，以知识培训、教育补偿等多样化的方式助其实现从村民到市民的转变[26]。在集体经济方面，应当破除农村集体经济基础和封闭的社会结构，避免村民在“食利阶层”故步自封[23]，可采用股份合作制改革，以土地折价入股的方式使村民享受到土地增值收益[19]。
3.3治理方式(How)：主张市场主导的更新模式
基于“政府-开发商-村民/村集体”的治理结构，学者将城中村更新模式总结为政府主导模式、市场主导模式和村集体主导模式3种类型(表3)。
▲表33种主要的城中村改造模式
在实践中，由于政府财力有限和村集体筹资能力不足，开发商主导模式成为最常见的改造方式。这一模式过度依赖市场资源，所产生的种种弊端开始受到少数研究的反思与批判。一些学者认为，追求空间重构和经济增长的改造以原住民的日常使用价值为代价换取了城市空间的交换价值，这种做法得不偿失[31]。这些批判的观点虽然尚未成为主流，但为下一阶段研究的深刻转型埋下了伏笔。
3.4阶段性评价
这一时期，学界开始探索城中村更新治理目标和治理主体，深化治理方式，取得了一些研究突破，但也具有3点局限：
第一，受到增长机器理论等思潮的影响，治理主体研究往往忽视租住在城中村的新市民，甚至存在鼓励绅士化的观点。也正是由于对新市民的漠视，这一阶段的研究通常将城中村视作城市的“毒瘤”，忽略了城中村的积极作用。
第二，在研究尺度上，多数研究将城中村与城市相互割裂，研究视角局限于城中村本身，忽视了城中村与城市的有机联系。
第三，在研究方法上以质性分析为主，定量研究成果较少。
#4
城中村更新治理研究的转型：
2009年至今
“三旧改造”工程和新型城镇化战略是这一阶段的时代背景。2009年，在国务院支持下，广东省与国土资源部合作开展了“三旧改造”试点工程，城中村更新治理开始进入系统化和制度化阶段，学者得以对更新政策和案例的后果开展评析。随着“新型城镇化”战略的提出，城市研究开始强调以高质量发展为目标、以人为核心的城镇化模式。受时代背景以及整体性治理理论逐渐兴起的影响，学者开始意识到城中村的正面价值以及将新市民纳入治理框架的重要意义，相应的治理目标、治理主体、治理方式也出现了深刻转变，治理对象逐步深化。
4.1治理目标(Why)：提倡多元的包容治理
上一阶段末期，少数文献已经对单纯批判城中村的倾向进行了反思，但学界直到2009年以后才形成共识。越来越多的学者意识到城中村的正面价值，认为城中村是失地农民的生计保障，为新市民提供了落脚之地，在粗放的城镇化过程中发挥了“减压阀”和“缓冲器”的作用[32-33]。城中村凭借廉价土地与劳动力吸引了许多“世界工厂”，也为我国的经济奇迹做出了不可替代的贡献[34]。因此，城中村更新会面临经济和社会的双重风险[35-36]。
学界开始反思单纯追求空间、经济目标的倾向，提出更加包容和多元化的更新目标，主要可归纳为以下4点：
第一，提升空间品质和人居环境而非简单重构空间秩序。传统的城中村改造倾向于完全废弃原有的空间秩序[37]，为原住民提供住房的初心被追求城市发展和资本积累的目标所取代[38]。这一时期，学者主张将提升空间品质和人居环境作为目标，这也是广州、深圳等地“微更新”模式涌现的一大原因。
第二，优化经济产业结构而非追求土地出让收入。传统模式下政府往往受到开发商的支配而失去中立立场，导致利益分配的失衡[39]。学者指出政府不应简单地追求土地财政，而需要看到产业结构升级带来的税收效益和社会效应[40]。
第三，促进包容性更新而非排斥新市民。学者批判传统的排斥性改造对新市民造成了多重空间剥夺[41]，引发绅士化问题[42]，并导致非正规性在新的城中村不断重生[43-44]。如何实现包容性更新成为学者讨论的焦点问题[45]。
第四，保护历史文化而非简单大拆大建。现有模式忽视传统文化和历史记忆等公共利益，导致城中村居民的情感权利被剥夺[46]。城中村具有延续历史文化、丰富社会结构、多样化建筑形式等作用[47]，历史文化保护成为学者的重要关切。
4.2治理对象(What)：非正规性
一是非正规住房。非正规住房是指未经土地所有者同意，或未经政府当局对土地或建筑利用批准的住房开发或土地占用[49]。城中村高密度非正规住房带来了治安、消防、环境等“公地悲剧”[50]，致使公共空间和基础设施严重匮乏[51]，其负外部性拉低了周围城市社区的房价[52]，也使其无法吸引更好的产业投资[53]。
二是非正规就业与非正规经济。非正规就业包括各类没有被监管的创收活动，在城中村内尤以个体经营者为代表[54]。城中村非正规部门缺乏良好的就业环境，经济产出效率较低，涉嫌逃税且难以监管[55]。非正规经济也存在显著的负外部性，即村民在获得房租收益的同时，却将社会治理的成本留给了村委[56]。
三是非正规管理体制。城中村的管理主体包括城市政府、村集体或股份公司、街道办以及村民自组织等，混杂的管理主体构成了管理的非正规性[55]。而面对数倍于本地村民的外来人口，村集体很容易产生治理缺失[57]。种种非正规性将进一步衍生社会问题，例如城中村的外来人口与本地村民之间存在着激烈的社会矛盾与社会隔离[58]以及产生明显的住房分化现象[59]。
4.3治理主体(Who)：将新市民纳入治理结构
这一时期，学者普遍主张将新市民、社会组织纳入治理主体中，形成“层级政府-开发商-村民/村集体-新市民/社会组织”的治理结构(图3)。
▲图3城中村更新的多元治理主体
与前一阶段相比，这一时期政府的角色出现明显变化，市场主体的参与机制出现了一些创新。学者认为政府应由“直接参与”转变为“秩序保证”[60-61]，且不同层级的政府具有碎片化的利益目标，应作为不同的利益主体来分析[62]。同时，学者依然认为引入市场力量进行城中村更新能够降低更新的难度与成本[63]，建议创新市场化政策工具调动市场主体的积极性，如容积率转移制度[64]等。
对村民/村集体、新市民/社会组织等社会主体的深入研究是这一时期的突破。一方面，村民与村集体是紧密联结的社会主体。由于公民意识不足和参与能力的缺乏，村民对政府产生的不信任感容易使其成为“反增长联盟”[40]，引发自下而上的反抗[65]。村集体应在城中村更新中发挥中介桥梁作用，降低信息获取和谈判过程的交易成本[66]。同时应建立监督评估机制，避免城中村“精英控制”(elitecapture)现象，维护城中村更新的社会公平[67]。另一方面，学者普遍主张将新市民和社会组织纳入治理主体研究。学者认为，不考虑新市民住房需求的更新会导致城中村的不断重生，使城中村更新永无止境，也会降低村民的资产性收入[44]。同时，若没有社会组织的帮助，新市民对于更新往往显示出“集体无意识”的状态[68]。政府应以购买服务等方式调动社会组织参与，补充正规治理力量的不足[56]。
4.4治理方式(How)：提倡自主更新、微更新和包容性更新
首先，深化了上一阶段形成的3种基本模式，呼吁从政府主导的福利型更新和开发商主导的市场化更新向政府统筹下的村集体自主更新转变[69]。这种自下而上的更新模式有利于居住条件、自然环境和居民心理的可持续发展，村民满意度较高[70]。政府可充当促进者和顾问的角色，与村庄共同规划并提供指导，而不是“为村庄规划”[71]。
第二，鉴于拆除重建式更新的缺陷，越来越多的学者提倡综合整治、微更新等模式。主张采用渐进式推进的方法实现城中村有机更新[72]，具体做法包括修缮房屋、节点式改造、增加道路和公共空间等[73]。深圳水围村通过综合整治提供人才保障房的做法得到一些学者的推崇[74]。还有学者主张借鉴拉美国家贫民窟治理经验，例如巴西政府利用社区组织逐户收集贫民窟居民的需求，为其延伸就业培训等公共服务和改善基础设施，以微更新的方式实现贫民窟与城市的融合[75-76]。
第三，提出包容性更新模式。包容性更新肯定城中村作为城市空间的价值，强调弱势群体日常需求的首要地位，体现了城市发展价值观的范式转变[77]。包容性更新模式的关键在于为外来人口提供可支付住房，学者建议建设符合新市民需求的保障性住房，提供单居室的房型以降低租金水平[78]，也可通过集体土地建设租赁住房[79]或利用村民补偿的富余面积提供小面积可支付健康住房[45]。此外，参与式预算(ParticipatoryBudget)作为一种贫民窟更新方式对于包容性更新具有借鉴意义，它赋予贫民窟非正规定居者从预算分配、工程建设到服务交付全过程的住房控制权，能够为复杂多变的住房需求提供量身定制的供给方案[80]。
4.5阶段性特征
这一时期，城中村更新治理研究步入了转型阶段，学界对城中村的价值判断发生了重大转折，治理目标不断多元化，治理对象逐渐系统化和理论化，并将新市民纳入治理主体中，强调多元包容的治理方式。此外，新制度经济学、空间生产理论、竞租理论以及二元结构理论等被应用于分析城中村现象，丰富了城中村更新治理研究的理论基础，在研究方法上也开始涌现出一些定量研究。
#5
总结与展望
5.1城中村更新治理研究的演进脉络
城中村更新治理研究经历了起步、发展和转型3个环环相扣的阶段，每一阶段均在特定的时代背景下做出了学术贡献，也不可避免地存在局限，而下一阶段往往能基于这些不足取得新的学术突破，不断完善城中村更新治理的话语体系。
表4总结了城中村更新治理学术思想的演变脉络。1993-2002年，学界初步探讨了治理对象和治理方式，回答了“城中村是什么”的学术命题；2003-2008年，学界构建了“政府-开发商-村民/村集体”的治理结构，主张市场化改造路径，回答了“城中村如何改造”的学术问题；2009年至今，学界开始反思单纯批判城中村的倾向，提出多元化治理目标，将新市民纳入治理主体，主张采用微更新、包容性治理的更新路径，回答了“为什么更新”“如何更好地更新”等学术问题。
▲表4城中村更新治理研究的演变脉络
5.2研究展望
5.2.1西方理论经验缺乏本土转化，需构建中国特色的城中村治理理论
很多研究希望借鉴西方的城市更新经验或学术理论分析中国的城中村现象，但缺乏本土转化。西方城市更新理念和政策经验对后发的中国具有借鉴意义。然而，介绍海外经验的文献大多忽视了我国政治、经济、文化和社会背景的差异，缺乏对西方政策或制度的适用性分析，使之难以应用于中国的城中村更新治理实践。还有一些研究借鉴城乡二元结构、新制度经济学等西方理论分析中国的城中村现象，但同样没有对理论进行本土化改良，也尚未发展出契合中国城中村的本土理论。
未来研究需建构具有中国特色的城中村治理理论。习近平总书记要求加强中国话语体系建设，不仅需要对西方理论进行中国化修正，也需要构建具有中国特色的本土理论。中国语境下，政府的增长主义与土地财政、公众参与发育不足以及土地、户籍制度等均与西方存在很大差异。我们有条件也有必要基于丰富的城中村更新实践，构建具有中国特色的城中村治理理论体系。“新二元结构”是构建城中村本土理论的一个可行视角[45]。
5.2.2更新模式研究对实践的指导不足，需深入研究可操作性
对城中村更新模式的一些讨论停留在理论层面，难以转化为实践，导致微更新、村集体自主更新和包容性更新等模式均不同程度地存在实践难题。
第三，包容性更新模式如何付诸实践尚需深入研究。2009年以来，虽然城中村更新研究开始呼吁包容外来人口的更新模式，但如何去实现这样的包容性更新仍是一个实践难题。学者认为社会组织具有填补城中村“治理洼地”的作用，但中国语境下的社会组织行政化程度较高，社会组织与政府主体存在明显的“捆绑”关系。如何真正秉承“以人民为中心”，实现多元主体合作治理，特别是发挥社会组织的作用帮助新市民争取城市权利，仍是一个理论与实践的长久难题。由于缺乏理论指导，排斥性改造依旧在实践中大行其道。
第一，不同层级政府利益目标存在差异。从中央政府、地方政府到基层政府，城中村更新改造的责任和动力逐级增加，这会导致政府行为出现巨大差异，应进一步细化研究。
第二，市场主体存在多元性和竞争性。国有企业、民营企业等不同类型市场主体参与城市更新的逻辑存在区别，同时，若能充分发挥多元市场主体之间所隐含的竞争关系，将有助于降低城中村更新的交易成本。
第三，城中村村民也并非是同质的，例如存在权力精英、宗族元老等阶层与非精英阶层的分化，这可能导致更新过程中不同群体的行为异化[67]。
5.2.4已有研究欠缺宏观视角，需开展跨领域研究
综上，我国城中村更新治理40年来，学术思想共经历了3个阶段的演进和发展，已经形成了较为丰硕的研究成果，但在实践中各大城市依然面临着城中村的治理困境和严峻挑战。在“十四五”规划期内，城中村更新治理必将成为大城市高质量发展的核心议题，未来的城中村研究仍需查补短板，不断寻求新的学术突破，支撑我国城市的高质量发展。
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