随着新型城镇化进程的持续推进和社会经济的发展，“城市更新”正越来越多地进入中央政策文件，“城市更新”已成为新时期提升人居环境品质、推动城市高质量发展和开发建设方式转型的重要战略举措和抓手。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，这是“城市更新”首次作为一项重大整体决策部署被纳入国家中长期发展规划，表明城市更新已经不单纯是一个概念，而是一项国家层面要求实施的具体行动安排，重要性和紧迫性非常突出。
近年来，中国城市规划设计研究院城市更新研究所作为住建部技术支撑单位之一，为支持国家政策性文件、部委重点工作任务，结合自身地方实践和地方经验调研总结，开展了系列调查和课题研究工作。本报告在近年工作的基础上，聚焦“空间”和“政策”两个关键维度，对新时期中国的城市更新展开讨论。城市更新中的“空间”指有明确政策指向性的空间，“政策”指作用于具体空间的政策，“空间”与“政策”的相互关系和作用，左右着我国“城市更新”内在的机制和制度。
01
1.1“城市更新”概念界定
城市更新在国际上通常表述为UrbanRegeneration，最早关于其概念内涵的表述可追溯到1958年8月荷兰海牙召开的城市更新第一次研究会提出的“有关城市改善的建设活动，就是城市更新”。此后，国内外城市更新的内涵不断发展，由城市所处的发展阶段、需求理念与核心挑战共同界定，总体来说，从早期单纯的“物质空间的必要改善”逐步发展为“为实现经济、社会、空间、环境等改善目标而采取的综合行动”，更新内容从“物质”扩展到“社会”，空间范围从“社区”扩展到“区域”，参与主体从“政府”扩展到“市场”。
图1.1城市更新的演化阶段及特征
中国关于城市更新的探索同样由来已久，早期观点以陈占祥先生的“新陈代谢”和吴良镛先生的“有机更新”为代表。陈占祥先生于1980年代将城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程，既有推倒重来的重建，也有对历史街区的保护和旧建筑的修复。吴良镛先生于1990年代从城市保护与发展的角度，提出“有机更新”理论，主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模，合理的尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理目前和将来的关系。
1.2我国城市更新演化概述
总览国内城市更新的发展演化历程，可大体分为四个阶段：1）小规模起步阶段（1990前）：这个时期为城市化低速时期，以小规模的加建、重建、加固等工作为主。2）地产主导阶段（1990—2000）：这个时期为城市化加速时期，进行了房地产主导下利益导向的大规模城市改造。3）政府主推阶段（2000—2010）：这个时期为城市化快速时期，在政府强力推动下开展大规模、大项目建设。4）存量倒逼阶段（2010至今）：这个时期为城市化转型时期，主要是资源环境倒逼下的城市存量更新与短板弥补。
1.3实施新型城镇化战略，中国城市建设逐步进入存量时代
图1.3全国建设用地构成占比统计
1.4新发展理念，倒逼传统城市开发和建设模式转型
“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念正倒逼传统城市开发和建设模式的转型。过去的增量时代以土地增值为核心、以融资开发为手段、以商品住房消费为支撑，形成高投资、高周转、高回报的完美闭环，并确立了一系列相匹配的土地政策、规划法规、投融资政策。而存量更新时代则以实现空间经济为核心、以长期可持续现金流为手段、以城市运营增值服务为支撑，具有投入大、周期长、回报低等特点。
相比增量时代，存量时代的开发建设方式发生了极大的转变，各方在探索实践过程中也面临很多困境，具体体现为制度上不适应、各界意愿弱、利益层面上难以协调等。为此我们需要去思考：如何才能形成可持续的城市更新模式？如何提高地方、社会、企业各方的积极性？
图1.4城市更新的增量模式与存量模式对比
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实践探索和问题挑战：基于“空间+政策”双向维度的思考
2.1城市更新的实践探索
（1）城市更新的六大空间尺度与层次
图2.1城市更新实践的不同空间尺度与层次
（2）政策性的空间：城市政策在空间上的反映及实效
图2.2从政策性的空间角度理解城市更新
（3）空间性的政策：不同类型更新空间在政策上的支持
空间性的政策指不同类型更新空间由于工作的出发点和方向不同，更新类型不同，需要不同的配套政策机制进行支持。例如，危改、棚改、旧改、有机更新、保护更新、老旧小区改造等等，都需要根据各类更新工作的目标和重点，配套出台差异化的支撑政策。
图2.3从空间性的政策角度理解城市更新
2.2当前城市更新面临的问题挑战
在城市更新实践工作中，也面临各式各样的问题，以下分别借助各地实践摸底、网上问卷调研、重点对象访谈几个途径，总结提炼我国城市更新面临的关键问题。
（1）各地城市更新工作反映问题
表2.1各地城市更新工作反映问题
（2）网上问卷调研
管理部门和企业问卷反映的共同诉求在于简化审批手续、设计顶层规范、加强资金支持。
（3）管理者和开发商访谈
对政府管理人员（行政主体）和开发商（市场主体）开展访谈交流，从不同角度了解我国城市更新面临的关键问题。
作为市场主体的开发商提出法规标准、金融财税等方面的问题成为制约市场力量的主要障碍。具体体现为：资金周转压力较大、金融财税政策不支撑、更新收益难以保障、规范标准难适应、项目审批流程复杂等。例如，由于企业在居住区内的更新收益与物权法现有规定存在冲突，老旧小区中建设的停车场、商业设施无法保证后期经营收益合法性等。
2.3小结：四个层次的问题瓶颈
总体而言，我国城市更新主要面临四个层次的问题与挑战，并且以下四个层次问题难度依次递增。
一是城市更新的规划设计理念与工作方法问题，如何将以人为本、公众参与、有机更新等理念方法融入更新工作中。这个问题可以通过社区参与、共同缔造、建立沟通机制、设立社区规划师、采用微更新模式等方式解决，是相对较容易达成共识的。
三是我国现有政策制度与城市更新工作存在不协调、不支撑等问题。这个问题较难解决，需要调整改革用途管制、不动产登记、审批管理、建设许可、财税政策等一系列政策，形成支持城市更新的政策制度体系。
图2.4我国城市更新面临的四个层次问题瓶颈
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未来趋势与思考
3.1城市更新的中国定义及目标
当前，我国经济已由高速增长阶段转为高质量发展阶段，新形势下城市更新要成为引领国家转型发展的全新战略抓手。因此，中国特色城市更新的意义不仅是被动地应对城市问题，更要积极促进城市高品质发展，要实现高质量建设、高标准发展、高水平治理。中国城市更新的目标也不是单一的，而是涉及到民生、发展、经济、活力等多个方面，要综合达成促进经济发展、推动提质增效、激发发展活力、传播城市魅力等多元目标。
3.2中国城市更新重点任务与中国城市更新制度供给
城市更新是一个复杂的工作体系，在政策机制与空间行动层面，应从点、单元、区域、整体上下贯穿一体化，构建国家-地方城市更新的新制度与城市建设的新体系。在该体系中，应充分发挥中央和地方两个积极性，中央把控目标方向，鼓励地方实践探索，在实践中总结经验。
图3.1探索构建国家-地方的城市更新制度与建设体系
中央层面（中央/省）自上而下树立价值观念、进行方向指导，根据发展的阶段特征和新时期高质量发展的要求，把握城市城市更新的目标、方向和推进重点，通过出台政策、设立专项财政资金、选取试点城市等方式，引导各地的城市城市更新活动。
3.3“实施城市更新行动”的路径思考
具体而言，“实施城市更新行动”的路径可从政策法规、行政职能、管理工具、实施推进、组织平台五大体系来构建。
图3.2构建“实施城市更新行动”路径的五大体系
（1）完善政策法规体系：有法可依、有据可循
建章立制、依法治理、长效保障。在中央层面（中央/省），应提供宏观指导，通过推动专项立法、修改完善既有法律法规、出台部门规章和政策文件等，为全国城市更新活动筑牢法律法规保障基础。在地方层面（市/县），应面向实施提出具体规定，建立指导地方城市更新活动的章程指引，以及分地区、分类型、分要素、分系统的专项管理规定和实施细则，有效指导更新实施。
完善政策，对城市更新工作的关键难点给予支撑。重点加强土地利用、财税金融、组织协调、实施管理等方面的政策支持。
（2）完善行政职能体系：管理机构专门化、统筹引领
按照由临时小组到常设机构，由实施行动到日常管理的思路，构建常态化、专业化的行政管理机构。
图3.3长沙设立城市人居环境局统筹城市更新工作
机构职能设置要与城市更新活动的管理需求相匹配，要符合国家简政放权和让市场发挥资源配置主体作用的改革导向。对于经营型城市更新活动，政府职能要从操作主体退让为监管主体，即从既当“运动员”又当“裁判员”调整为单纯“裁判员”的角色，要从过去的操作型体系向监管型体系转型。未来，要将推进公益型城市更新工作作为城市更新主管部门的主要职能，从税收、财政等方面加强对公益型城市更新活动的支持。
图3.4从“操作型职责体系”转为“监管型职责体系”
（3）创新行政管理工具：丰富治理工具、提升治理能力
建立与法定规划体系对接的更新规划编制体系。从空间规划体系框架来看，城市更新适合形成一个专项规划体系，在不同的规划层次中，与空间规划进行衔接。在总体层面，根据国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划制定全市城市更新专项规划，作为指导全市城市更新工作的纲领性文件与行动指南。对于需要进行城市更新的区域，划定相对成片的区域作为城市更新单元，制定城市更新单元规划，作为管理城市更新活动的基本依据。
图3.5广州城市更新中的分类分层管理
图3.6上海城市更新中的全生命周期管理
（4）探索实施推进方法：推进试点、规范程序、强化监管
积极推进城市更新试点工作。在前期“城市双修”、“城镇老旧小区改造”等试点工作的基础上，进一步组织开展城市更新行动试点，在试点中总结经验教训，探索完善工作推进路径。全国“城市双修”试点、城镇老旧小区试点工作取得良好成效。
同时，规范程序、强化监管。明确各类更新活动的实施程序和各阶段政府的责任与管理工具，对于经营型的更新活动，必须建立标准化的程序，分清工作阶段和环节，并明确各个主体，包括政府、操作主体、业主等在整个过程中的角色、分工和职责边界，通过公开、透明、标准化和权责明晰，使涉及到更新活动的任何行为都有章可循、有据可依。
5)建构组织平台机制：建立协商平台、形成伙伴关系
各地应探索规范利益确权、经济平衡、成本分摊与增值再分配等利益协调机制，建立城市更新实施利益协商的平台、程序和途径。加强更新前的确权工作，不断完善城市各类资源和房产的产权登记，梳理土地、规划、建设审批档案，为城市更新夯实基础；建立健全评估、补偿、安置等各类配套法规规章，形成公开、公正、透明的确权、征收、补偿制度；建立公众参与的规范化程序，明确参与范围、方式和影响决策的途径；完善政府通过税收等手段调节因更新活动对城市公共利益影响的体系，如针对土地性质变更、容积率变更、物业增值的出让金补偿和税收征缴等；建立政府监管下的业主、业主联盟（社区/街道等）、开发企业等利益博弈和再分配的平台和机制。
结语
中国当前的城市更新不仅仅是被动地应对城市问题，更要积极地促进城市转型，要立足民生、发展、经济、活力，致力于实现促进经济、提质增效、激发活力、传播魅力等多元目标，促进高质量建设、高标准发展、高水平治理的实现，其关键在于从点、单元、区域、整体上下贯穿一体化，构建国家-地方城市更新的新制度与城市建设的新体系，并从政策法规、行政职能、管理工具、实施推进、组织协调五大方面构建推动实施城市更新行动的体系框架。