1、1应急预案编制应急预案编制编制应急预案是应急救援工作的核心内容之一，是开展应急救援工作的重要保障。我国政府近年来相继颁布的一系列法律法规，如安全生产法、危险化学品安全管理条例、关于特大安全事故行政责任追究的规定、特种设备安全监察条例等，对安全生产事故应急预案的编制提出了相应的要求，是各级政府、企事业单位编制应急预案的法律法规基础。一、应急预案编制基本要求一、应急预案编制基本要求编制应急预案必须以科学的态度，在全面调查的基础上，实行领导与专家相结合的方式，开展科学分析和论证，使应急预案真正具有科学性。同时，应急预案应符合使用对象的客观情况，具有实用性和可操作性，以利
4、括应急资源（应急人员、应急设施、装备和物资）、应急人员的技术、经验和接受的培训等，它将直接影响应急行动的快速、有效性。应急能力评估就是依据危险分析的结果，对应急资源的准备状况充分性和从事应急救援活动所具备的能力评估，以明确应急救援的需求和不足，为应急预案的编制奠定基础。制定应急预案时应当在评估与潜在危险相适应的应急能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。3编制应急预案针对可能发生的事故，结合危险分析和应急能力评估结果等信息，按照国家突发公共事件总体应急预案、省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南（国办函200439号）、生产经营单位安全生产事故
6、查表，组织开展应急预案评审工作，取得政府有关部门和应急机构的认可。（2）应急预案的发布重大事故应急预案经评审通过后，应由最高行政负责人签署发布，并报送有关部门和应急机构备案。应急预案编制完成后，应该通过有效实施确保其有效性。应急预案实施主要包括：应急预案宣传、教育和培训，应急资源的定期检查落实，应急演习和训练，应急预案的实践，应急预案的电子化，事故回顾等。应急预案的编制工作流程参如图3-2所示。3图3-2应急预案编制流程表三、应急预案主要内容三、应急预案主要内容完整的应急预案主要包括六个方面的内容。1应急预案概况应急预案概况主要描述生产经营单位概况以及危险特
7、性状况等，同时对紧急情况下应急事件、适用范围提供简述并作必要说明，如明确应急方针与原则，作为开展应急救援工作的纲领。2预防程序预防程序是对潜在事故、可能的次生与衍生事故进行分析并说明所采取的预防和控制事故的措施。3准备程序准备程序应说明应急行动前所需采取的准备工作，包括应急组织及其职责权限、应急队伍建设和人员培训、应急物资的准备、预案的演习、公众的应急知识培训、签订互助协议等。4应急程序在应急救援过程中，存在一些必需的核心功能和任务，如接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通信、事态监测与评估、警戒与治安、人群疏散与安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防和抢
8、险、泄漏物控制等，无论何种应急过程都必须围绕上述功能和任务开展。应急程序主要指实施上述核心功能和任务的程序和步骤。（1）接警与通知准确了解事故的性质和规模等初始信息是决定启动应急救援的关键。接警作为应急响应的第一步，必须对接警要求作出明确规定，保证迅速、准确地向报警人员询问事故现场的重要信息。接警人员接受报警后，应按预先确定的通报程序，迅速向有关应急机构、政府及上级部门发出事故通知，以采取相应的行动。（2）指挥与控制重大安全生产事故应急救援往往需要多个救援机构共同处置，因此，对应急行动的统一指挥和协调是有效开展应急救援的关键。建立统一的应急指挥、协调和决策程序，便于对事故进
9、行初始评估，确认紧急状态，从而迅速有效地进行应急响应决策，建立现场工作区域，确定重点保护区域和应急行动的优先原则，指挥和协调现场各救援队伍开展救援行动，合理高效地调配和使用应急资源等。（3）警报和紧急公告成立编制小组危险分析与应急能力评估应急预案编写应急预案的评审和发布资料收集应急预案实施危险分析应急能力评估开始4当事故可能影响到周边地区，对周边地区的公众可能造成威胁时，应及时启动警报系统，向公众发出警报，同时通过各种途径向公众发出紧急公告，告知事故性质，对健康的影响、自我保护措施、注意事项等，以保证公众能够及时做出自我保护响应。决定实施疏散时，应通过紧急公告
13、时，还应处理好公众的有关咨询，接待和安抚受害者家属。5（10）应急人员安全重大事故尤其是涉及危险物质的重大事故的应急救援工作危险性极大，必须对应急人员自身的安全问题进行周密的考虑，包括安全预防措施、个体防护设备、现场安全监测等，明确紧急撤离应急人员的条件和程序，保证应急人员免受事故的伤害。（11）抢险与救援抢险与救援是应急救援工作的核心内容之一，其目的是为了尽快地控制事故的发展，防止事故的蔓延和进一步扩大，从而最终控制住事故，并积极营救事故现场的受害人员。尤其是涉及危险物质的泄漏、火灾事故，其消防和抢险工作的难度和危险性十分巨大，应对消防和抢险的器材和物资、人员的培训、方
14、法和策略以及现场指挥等做好周密的安排和准备。（12）危险物质控制危险物质的泄漏或失控，将可能引发火灾、爆炸或中毒事故，对工人和设备等造成严重危险。而且，泄漏的危险物质以及夹带了有毒物质的灭火用水，都可能对环境造成重大影响，同时也会给现场救援工作带来更大的危险。因此，必须对危险物质进行及时有效的控制，如对泄漏物的围堵、收容和洗消，并进行妥善处置。5恢复程序恢复程序是说明事故现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复行动。现场恢复是在事故被控制住后进行的短期恢复，从应急过程来说意味着应急救援工作的结束，并进入到另一个工作阶段，即将现场恢复到一个基本稳定的状态。经验教训表明，在现场恢
15、复的过程中往往仍存在潜在的危险，如余烬复燃、受损建筑倒塌等，所以，应充分考虑现场恢复过程中的危险，制定恢复程序，防止事故再次发生。6预案管理与评审改进应急预案是应急救援工作的指导文件。应当对预案的制定、修改、更新、批准和发布做出明确的管理规定，保证定期或在应急演习、应急救援后对应急预案进行评审，针对各种变化的情况以及预案中所暴露出的缺陷，不断地完善应急预案体系。四、应急预案相互衔接四、应急预案相互衔接安全生产事故应急预案是国家应急预案体系的重要组成部分，按照国务院提出的建立“横向到边、纵向到底”应急预案体系的要求，政府和生产经营单位应当分别制定相应的应急预案。在我国安全生产
17、案。生产经营单位发生的安全生产事故一旦超出厂界或超出本单位自身的应急能力，就需要社会及政府的应急援助。因此，生产经营单位安全生产事故应急预案必须与所在区域和当地政府的应急预案有效衔接，确保应急救援工作的成效，如发生事故后的及时上报，向政府的救援请求，外部应急救援队伍到现场后的协同作战等。生产经营单位应将应急预案到政府有关部门进行备案，使政府有关部门掌握生产经营单位的应急救援工作情况。同时，生产经营单位应与政府有关部门保持紧密联系，确保应急救援工作能顺畅开展。与此同时，政府部门的应急预案是以生产经营单位的应急预案为基础，政府部门在生产经营单位进行安全生产事故先期处置后，及时启动政
18、府应急预案，对事故应急救援工作进行指挥、协调、处理等。因此，政府部门应掌握所辖区域内生产经营单位的重大危险源的信息，并指导、监督生产经营单位做好应急救援工作，对生产经营单位的应急预案进行备案，确保生产经营单位的应急预案与政府应急预案有效衔接。1应急预案相互衔接重要性和要求2005年7月22日，国务委员华建敏在第一次全国应急管理工作会议上，明确提出要健全和完善应急预案体系。要重点抓好基层和重点部位的预案建设，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。各类企业特别是高危行业企业，必须针对自身特点，重视应急管理，做到应急有预案、救援有队伍、联动有机制、善后有措施。中央企业要加强
19、与地方政府的沟通，明确应急管理属地为主。2006年7月8日，在第二次全国应急管理工作会议上，国务委员华建敏在强调下一阶段全面推进应急管理工作的主要任务中，又明确指出要继续下大力气深化应急预案体系建设，要求要在搞好各级各类预案的衔接上下功夫。目前，涵盖各个层面和领域的预案已有相当数量，同时还将编制实施新的预案。要加强对预案编制的指导协调、沟通交流和审核备案工作，更加注重各级各类预案的衔接与配套，形成全国统一、有机完整的预案体系。2006年9月23日，华建敏国务委员在中央企业应急管理和预案编制工作现场会上指出，很多重大事故往往超出企业自身处置能力。社会上的许多突
21、急预案的衔接工作，同时要加7强对应急预案的动态管理，不断增强应急预案的针对性和实效性，尤其是确保应急预案落实工作，经常性地开展应急预案演练，特别是涉及多个地区和部门的应急预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。关于加强安全生产应急管理工作的意见（安监总应急2006196号）要求，各级安全监管部门及其他有安全监管职责的部门要在政府的统一领导下，根据国家安全生产事故灾难应急预案，分门别类制修订本地区、本部门、本行业和领域的各类安全生产应急预案。各生产经营单位要按照生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则，制定应急预案，建立健全应急预案体系，并与政府
22、及有关部门的应急预案相互衔接。2应急预案相互衔接方式为贯彻落实国务院关于全面加强应急管理工作的意见（国发200624号）和国家突发公共事件总体应急预案，做好安全生产应急管理工作，切实防范、有效应对重特大事故，控制和减少事故灾难造成的损失，促进全国安全生产状况的进一步好转，国家安全生产监督管理总局发布了关于加强安全生产应急管理工作的意见（安监总应急2006196号），提出要推动“一案三制”（预案，体制、机制和法制）及应急管理体系、队伍、装备建设，切实提高预防和处置安全生产事故灾难的能力，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，促进全国安全生产形势进一步好转。根据有关文件精
25、源，在应急预案应急指挥体系中增加重大危险源厂外应急措施以及可提供8大型救援装备的生产经营单位负责人员。在突发安全生产事故后，生产经营单位根据应急预案建立应急处理指挥机构，切实履行先期处置的职责，负责对在突发安全生产事故发生初期组织和指挥。随着突发安全生产事故的发展，当地政府应当迅速和生产经单位应急指挥机构一起建立应急处理指挥体系，按照统一部署，负责对突发安全生产事故进行统一领导、统一指挥。2）应急物资和装备等的调度与配置应急资源物资和装备是重大安全生产事故发生后能否成功救援的关键。政府和生产经营单位应急预案应在应急物资和装备等的调度与配置方面形成有效衔接。根据国家安全生产事
26、故灾难应急预案，各专业应急救援队伍和生产经营单位根据实际情况和需要配备必要的应急物资和救援装备。专业应急救援指挥机构应当掌握本专业的特种救援装备情况，各专业队伍按规程配备救援装备。国务院有关部门和县级以上人民政府及其有关部门、生产经营单位，应当建立应急救援设施、设备、救治药品和医疗器械等储备制度，储备必要的应急物资和装备。当地政府主管部门应当加强突发安全生产事故应急网络建设，配备相应的物资、技术和装备等，保证应急物资、设施及装备等物资储备，提高应对突发安全生产事故的能力。当地政府主管部门应当根据当地风险特点，保证应急物资、设施及装备等物资储备。各级政府应当提供必要的资金，保障
27、应急物资和装备资源储备，将所需经费列入政府财政预算。根据突发安全生产事故应急处理的需要，当地政府主管部门应急指挥机构应当建立与生产经营单位的协调，掌握其具备的物资和资源，并有权在突发安全生产事故发生后调用机关、团体、企事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，必要时可以配合有关部门，对人员进行疏散或者隔离，对重点地区进行封锁。3）应急救援队伍的建立和管理政府和生产经营单位应急预案应在应急救援队伍方面形成衔接。根据国家安全生产事故灾难应急预案，矿山、危险化学品、交通运输等行业或领域的生产经营单位应当依法组建和完善救援队伍。各级、各行业安全生产应急救援机构负责检查并掌握
30、预案要求共同进行应急演习。（2）非常态时应急预案之间衔接1）信息报告和沟通在应急预案体系中，政府主管部门之间、政府主管部门和生产经营单位之间应建立突发安全生产事故的应急报告和信息沟通机制，对可能造成重大社会影响的重大突发安全生产事故进行报告和沟通，确保突发安全生产事故发生后，政府和生产经营单位能够协调一致地采取相应的应急救援行动。在政府主管部门内部，要建立突发安全生产事故应急报告机制，下级政府主管部门应当在突发安全生产事故发生后向上一级政府主管部门报告，对重大突发安全生产事故，下级政府主管部门可以直接向国家安全生产监督管理总局报告，不受级别限制。接到报告的上一级政府主管部门
32、先期处置，并迅速报告当地政府主管部门。当地政府主管部门接到突发安全生产事故发生的信息报告后，应当组织专家对其进行综合评估，分析、研究突发安全生产事故的后果和可能造成的影响，并根据应急预案中设定的响应条件提出是否启动政府主管部门快速应急处理系统。在全国范围内或者跨省（区、市）范围内启动突发安全生产事故应急处理系统，由国家安全生产监督管理总局报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动区域快速应急处理系统，由省、自治区、直辖市案情生产监督管理部门报请省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国家安全生产监督管理总局报告。国家安全生产监督管理部门快速应急处理系统启动前，生产经营单位应当根据突
33、发安全生产事故的实际情况，采取必要的应急措施做10好先期处理工作。3）应急处置社会联动应急预案中应当建立政府和生产经营单位应急处置社会联动机制。根据国家安全生产事故灾难应急预案，地方各级人民政府根据需要动员和组织社会力量参与安全生产事故灾难的应急救援。国务院安委会办公室协调调用事发地以外的有关社会应急力量参与增援时，地方人民政府要为其提供各种必要保障。突发安全生产事故发生后，当地政府主管部门应当与计划、交通、商务、卫生等有关部门紧密配合，协同行动，扎实工作，按照各自职责，为保证突发安全生产事故应急处理所需的物资、装备、医疗、生活以及交通、通信等物质的生产、运输、供应创造良
37、行提供支持的机构的评审。同时，应急预案作为重大事故应急管理工作的规范文件，一经发布，又具有相当权威性。因此，应急管理部门或编制单位应通过应急预案评审过程不断地更新、完善和改进应急预案文件体系。根据评审性质、评审人员和评审目标的不同，将评审过程分为内部评审和外部评审两类，如表3-3所示。表3-3应急预案评审类型评审类型评审人员评审目标内部评审应急预案编写成员（1）确保应急预案语句通畅；（2）确保应急预案内容完整同行评审具备与编制成员类似资格或专业背景的人员听取同行对应急预案的客观意见上级评审对应急预案负有监督职责的个人或组织机构对应急预案中要求的资源予
39、得全面的评估结果，保证各种类型应急预案之间的协调性和一致性。内部评审工作完成之后，应对应急预案进行修订并组织外部评审。（2）外部评审外部评审是应急预案编制单位组织本城或外埠同行专家、上级机构、社区及有关政府部门对应急预案进行评议的评审。外部评审的主要作用是确保应急预案中规定的各项权力法制化，确保应急预案被所有部门接受。根据评审人员和评审机构的不同，外部评审可分为同行评审、上级评审、社区评议和政府评审四类。1）同行评审应急预案经内部评审并修订完成之后，编制单位应邀请具备与编制成员类似资格或专业背景的人员进行同行评审，以便对应急预案提出客观意见。此类人员一般包括：各类工业企业及
43、要求国家核事故应急协调委员会根据情况定期（一般35年）对该计划进行复审和修订，特殊情况下还可及时修订，现行计划（2001年版）就是在1996年版基础上修订完成的。国家标准核电厂应急计划与准备准则-场外应急计划与执行程序（GB/T17680.4-1999）则要求场外应急计划至少每两年请有关单位（包括承担应急任务的单位）及专家评议一次，并根据评议结果，以及培训和演习中发现的问题修改应急计划；此外该标准还要求在发生重大事故之后，以及国家法规有变化时也应及时修改应急计划。中国海上船舶溢油应急计划规定该计划的修订条件或时机为：由于法规和政策的变化，13需对应急组织和政策作相应的
44、调整和完善；通过日常演习和实际溢油事故的应急反应取得的经验等，需对应急反应的内容进行修订；由于敏感区的变化、设备的更新、报废等，需要修订。防洪预案编制要点（试行）则要求每年根据情况的变化不断进行修订防洪预案。综上所述，应急预案的评审、修订时机和频次可以遵循如下规则：（1）定期评审、修订；（2）随时针对培训和演习中发现的问题对应急预案实施评审、修订；（3）评审重大事故灾害的应急过程，吸取相应的经验和教训，修订应急预案；（4）国家有关应急的方针、政策、法律、法规、规章和标准发生变化时，评审、修订应急预案；（5）危险源有较大变化时，评审、修订应急预案；（6）根据应急预案的规定
45、，评审、修订应急预案。3评审项目为确保应急预案内容完整、信息准确，符合国家有关法律法规的要求，并具有可读性和实用性，一些发达国家和国际性组织有关应急预案编制指南性材料中，都十分强调应急预案评审或评价的作用，部分资料更是对应急预案评审的项目及各项目的评价指标进行较为详尽的描述。美国国家应急响应领导小组（NationalResponseTeam，NRT）1988年颁布的危险物品应急预案评审标准（NRT-1A）中按照该组织危险物品应急预案编制指南（NRT-1，1987年出版）中提出的应急预案格式，提出29个评审项目。2001年，美国国家应急响应领导小组（Natio
48、B12消防和抢险B13泄漏物控制B14现场恢复C特殊风险管理C1特殊风险C2特殊风险应急功能设置D标准操作程序D1标准操作程序编制D2标准操作程序格式D3标准操作程序内容二、应急预案备案二、应急预案备案关于加强安全生产事故应急预案监督管理工作的通知（安委办字200548号）对应急预案的备案作出了如下规定：1各级人民政府有关部门制定的应急预案应当上报同级人民政府备案。国务院有关部门制定的应急预案应当抄送国家安全监管总局；地方人民政府制定的专项应急预案应当抄送上级人民政府安全监管部门；地方人民政府安全监管部门制定的应急预案应当报送上一级人民政府安全监管部门