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2、央有关部门和铁路所在省、市、区主要领导组成的铁路建设领导小组的指导与支持，因而在行使建设单位的职能时有较大的权威性，决策、指挥直接有效。工程建设指挥部可以依靠行政手段协调各方面关系，有效解决征地、拆迁等外部协调难题，调配铁路建设所需要的设计、施工队伍和材料、设备等。特别是在建设工期要求紧迫的情况下，能够迅速集中力量，加快工程建设进度。实践证明，工程建设指挥部在新中国铁路建设史上发挥了巨大的作用。但同时应看到，这种采用纯行政手段来管理经济活动的工程建设指挥部模式也存在着以下弊端：(1)工程建设指挥部不是一个独立的经济实体，缺乏有效控制投资的责任机制。政府对工程建设指挥部没有严格、科学的经济约束
3、，指挥部拥有投资建设管理权，却对投资的使用和回收不承担任何责任。也就是说，作为管理决策者，却不承担决策风险。(2)建设与经营相分离。建设单位只需根据国家核定的工程概算完成工程建设任务，建成以后能否产生效益，能否回收投资与建设单位无关。经营单位接收所建成的项目以后，主要关心的是经营期间不出现亏损，至于投资能否回收也与其无关。工程建设总承包模式工程建设总承包实质上是一种由工程总承包单位代替建设单位全面负责工程建设的组织管理工作，最终向建设项目主管部门或建设单位“交钥匙”的项目管理模式。实行工程建设总承包，对总承包单位有较高的素质要求。因为工程建设总承包单位既是建筑产品的生产者，又是工程建设的管
4、理者。目前，我国的一些总承包单位往往擅长于承接铁路建设设计阶段或施工阶段的任务，而对包括设计、施工在一起的工程总承包都有一定的难度。再加上各类承包单位受其性质和所处地位的制约，尤其是国家管理铁路工程建设的组织形式没有实质性改变(仍然采用工程建设指挥部形式)，因此，总承包单位很难代替建设单位行使其职能。并且从工程项目的总包到分包，只有承包单位的自我约束和纵向的监督管理，却没有横向的监督制约机制，从而使工程建设总承包模式的推广受到很大的限制。我国虽在一些干线铁路部分段的建设过程中实行了以设计单位为主体的总承包，但其与真正意义上的总承包相距甚远。实行工程建设总承包模式管理铁路建设项目，目前在我国仍处
5、于探索阶段。工程建设指挥部与建设监理相结合模式工程建设指挥部与建设监理相结合的管理模式实际上是我国从计划经济向市场经济转化过程中的一种过渡性产物。在建筑市场运行机制不健全、铁路参建各方均存在行政隶属关系的今天，仍然由铁道部派出工程建设指挥部来统一指挥、管理铁路建设有其必要性。鉴于我国国情，工程建设指挥部采取行政手段管理铁路建设的作用远远大于其它管理手段所起的作用，它可以有效地解决征地拆迁等外部协调问题，同时在工程项目目标的控制方面也能起到较好作用。此外，由于我国的建设监理制度推行不久，在监理法规不健全、监理手段差和监理人员素质不高，而且有些施工承包单位不习惯接受建设监理甚至变相抵触的情况下，
6、依靠行政干预来扶持建设监理也是非常必要的。但同时也应看到，这种管理模式存在以下弊端：1、监理责权不一致，无法实现工程建设三大目标的全面控制在工程实施过程中出现的许多问题尽管都属于监理工程师职责范围之内需要解决的，但是由于监理工程师不能拥有相应的权力，因而当监理工程师发现问题之后却无力协调解决。同时，由于受其权限的制约，监理工程师无法对铁路建设投资和建设进度进行有效控制，其工作重点仅局限在施工阶段的质量监理。而即使是质量监理，也由于责权不一致，且缺少检测手段和试验设备，使施工质量控制工作大打折扣。2、监理单位地位低，难以做到真正独立的第三方为了保证工程建设监理的公正性，建设监理单位应当是独立
7、于工程建设发包方和承包方的第三方。但由于铁路建设的发包方、承包方及监理单位均隶属于铁道部，铁路工程建设的承包方(设计单位、施工单位等)和监理单位都要在铁路建设指挥部的统一指挥部署下工作。尽管各监理单位与铁路建设指挥部之间都签订建设监理合同，却很难作为独立法人以第三方的身份行使监理职。3、管理指令多源，不利于工程建设目标的有效控制按照工程建设监理有关规定，承包方只接受监理工程师的指令，发包方对工程建设的任何意见和要求，均应通过监理工程师来转达。但是由于目前对工程建设的管理控制权比较分散，施工承包单位既要接受监理工程师的指令，又要直接接受工程建设指挥部的指令，有时还要接受设计单位的指令。指令源太多
8、，不利于工程建设的正常进行。特别是指令发生矛盾时，使工程建设管理工作变得更加复杂。总结上述铁路建设管理模式可以看出，从工程建设指挥部模式到工程建设总承包模式，再到工程建设指挥部与建设监理相结合模式，我国大中型铁路新线的建设管理始终没有摆脱工程建设指挥部负责制模式。而工程建设指挥部只是一个临时机构，它只负责铁路工程项目的建设管理，而对铁路建成后的生产运营及其效益不承担任何责任。这样，就缺乏一个责任主体来对整个铁路工程项目的投资建设管理实行全过程负责。同时在市场经济条件下，经济活动是以合同为纽带的，每一个参与经济活动的单位都必须是能够承担其民事责任的经济实体。如果项目管理组织不是法人，就没有签署合
9、同的资格，法律也不会为其经济活动提供保护。因此，由工程建设指挥部负责制向项目法人负责制的转变是一种势在必行的选择。二、项目法人责任制的特点1996年3月国家计委发布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，要求“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人”，“由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责”。项目法人责任制是国内外大型建设项目所采用的一种管理模式。实行项目法人责任制，使投资项目经营主体及其相应的投资风险责任机制得以确立，因而强化了项目法人及各投资方的自我约束意识。同时，实行项目法人责任制，使政企分开，适应按现代企
10、业制度管理工程建设的要求，推进了政府职能的转化。项目法人不但负责建设，而且还负责建成后的经营和还贷，对项目的建设与投产后的生产经营实行一条龙管理和全面负责，可以较好地克服基建管花钱，生产管还贷，建设与生产经营相互脱节的弊端。项目法人责任制模式与工程建设指挥部模式的比较见下表。项目法人责任制与工程建设指挥部负责制的比较序号比较内容工程建设指挥部项目法人1经济管理体制计划经济，政企不分市场经济，政企分开2行为特征政府派出机构，政府行为，项目建成后才组建企业法人独立法人实体，企业行为，先有法人，后有项目3产权关系产权关系模糊，不便于落实固定资产保值增值责任产权关系明晰，便于落实固定资产保值增值责任4
11、建设资金筹措投资主体单一，主要依靠国家预算内投资投资主体多元化，筹资方式市场化、国际化5管理方式投资、建设、运营、还贷各自分段管理投资、建设、运营、还贷全过程管理，利益主体一元化6管理手段主要依靠行政手段主要依靠经济和法律手段7投资风险责任不承担或无法承担盈亏责任，粗放经营，“三超”现象严重，还贷责任无法落实自负盈亏，集约经营，追求经济效益，便于落实还贷责任8运行结果临时机构，项目建成后便解散项目建设期间及建成后均为现代企业制度的公司需要说明的是，在市场经济体制尚不完善或在计划经济体制下，完全实行项目法人责任制，难以解决征地、拆迁等外部协调问题。三、南昆铁路建设管理模式(一)南昆铁路概况南昆
12、铁路东起广西南宁，西至云南昆明，北接贵州红果，全长898.7公里，是一条国家i级干线电气化铁路。南昆铁路建成后，东与湘桂、黎湛、南防铁路相接，西与成昆、贵昆铁路相连，是沟通我国西南与东南沿海地区的条重要通道。南昆铁路还将与广西的防城、钦州、北海港一起，构成云、贵、川出海的捷径。因此，南昆铁路的建成，对于加快地区经济的发展有着十分重要的意义。南昆铁路建设投资数额巨大，批准的修正总概算为92亿元，目前概算已调整为123亿元，由国家和滇、黔、桂三省(区)出资，同时，国务院还同意将其列为日本海外经济协力基金贷款项目，额度为690亿日元。南昆铁路建设工期也比较短，1990年12月24日南昆铁路东段率
13、先开工，拉开了工程建设的序幕。1991年12月19西段开工，标志着工程建设全面展开。1993年4月18日贵州段也开始动工，从而使南昆铁路进入“三头并进”的全面建设阶段。目前，南昆铁路全线站前工程已基本完成，正在进行站后配套工程的施工，全线将于1997年3月铺轨通车。在南昆铁路建设过程中，创造了我国铁路建设的多项记录。如：高达183米的清水沟大桥，是我国铁路最高桥梁；板其2号桥，是我国第一座弯梁桥；八渡南盘江大桥的百米桥墩，远远超过我国既有70米最高墩的记录；长达9388米的米花岭隧道，是我国目前最长的单线隧道，等等。此外，由于铁路通过膨胀土(岩)、岩溶、软土地区，以及泥石流、滑坡多发区和八
14、、九度地震区，促使在地基处理和新型支档结构方面出现了许多高水平的技术对策。还有高瓦斯地层的长隧道掘进，也极大地提高了我国隧道物探超前预报和防灾技术。这些新技术的科学研究和应用，代表着我国90年代铁路建设的综合技术水平。在南昆铁路，工程建设任务由铁路专业工程局承担，它们是通过招标方式择优选定的。施工单位有：铁道部第二、第五、第十、第十五、第十六、第十七、第十八、第二十工程局，隧道工程局、电气化工程司和成都铁路局昆明工程总公司、柳州铁路局工程处。同其它几条铁路干线一样，南昆铁路也实行了施工监监理，监理单位有：铁道部科学研究院西南分院、石家庄铁道学院和长沙铁道学院等。(二)南昆铁路建设管理组织机构为
15、了确保南昆铁路优质、高效、按期建成，国家成立了南昆铁路建设领导小组，由国家计委副主任叶青和铁道部原部长李森茂任正、副组长，和志强、陈士能省长和成克桀主席，铁道部孙永福副部长及国家计委有关司长、南昆铁路建设指挥部指挥长等为领导小组成员。领导小组下设南昆铁路建设指挥部，负责南昆铁路建设的统一组织指挥工作，履行建设单位职责，实施项目管理。根据南昆铁路工程建设的需要，南昆铁路建设指挥部又下设工程计划处、设计技术处、发包监理处、建设协调处、财务处及办公室等机构，各个机构分工负责，协调配合，共同完成南昆铁路建设项目的管理工作。1工程计划处的基本职责(1)认真执行国家和铁道部有关基本建设的方针、政策、法
16、规、规范和标准，在分管指挥长领导下开展工作。(2)负责编制南昆铁路指导性施工组织设计，审查各施工单位的实施性施工组织设计。(3)负责编制年、季度基建投资计划，掌握全线投资的使用、调配情况。(4)负责基建统计和统计监察工作，及时填报各种统计报表，按季、年度编写投资和工程完成情况分析报告。(5)负责工程调度工作。掌握投资完成情况、实物工程量、工程形象进度、设计变更动态。代表指挥部领导对日常施工进行监督、检查和指挥，传达上级命令、指示，了解施工中存在的问题，按月编写工程简报。(6)按项目管理要求指导施工，检查施工组织设计的实施情况，负责审批开工报告。(7)负责审核施工单位主要物资申请计划
18、履行。(5)负责科研项目的归口管理，办理科研项目合同签订工作，配合铁道部南昆铁路科技进步办公室工作。(6)负责变更设计的归口管理，一、二类变更设计的审查、上报和为主处理三类变更工作。(7)负责设计文件、图纸、技术资料管理，建立和完善技术资料档案，制定资料管理制度。(8)负责全面质量管理工作，组织指挥部机关开展全面质量管理活动。(9)负责设计创优和合理化建议的组织、评审工作，制定有关实施细则和奖励办法。（10）负责与设计单位联系和处理现场配合问题。(11)负责制定工程竣工资料，编制有关规定，并组织移交工作。(12)参与工程招标、竣工验收、工程决算、备用费审查、工程质量检查和事故分
19、析等工作。(13)完成指挥部领导临时交办的各项工作。3、发包监理处的基本职责(1)认真贯彻落实行国家和铁道部有关基本建设的方针、政策、法规，在分管指挥长领导下开展工作。(2)负责招标、招标文件(含标底)的编制工作，拟定评标办法。(3)负责招标、评标和决标的具体组织工作，根据招标委员会和评标领导小组的决定，下达中标通知，办理施工承发包合同的签订工作。(4)负责指挥部各类合同的归口管理，按照经济合同法的规定，审核合同的有效性，监督检查合同的执行情况。(5)负责工程质量监察和监理工作。组织开展创优质工程活动，配合开展全面质量管理工作。(6)负责工程质量事故的分析、处理、上报和统计工作，
20、督促制定预防措放。(7)负责审核、办理季度、年度和末次验工计价工作。(8)负责工程的移交申请和组织验收移交工作。(9)协助设计技术处办理三类变更事宜。(10)协助处理征地、拆迁中的有关问题。(11)参与技术设计文件鉴定、概算调整、备用费审查工作。(12)完成指挥部领导临时交办的各项工作。4、建设协调处的基本职责(1)认真贯彻执行国家和铁道部的有关方针、政策，在分管指挥长领导下开展工作。(2)负责与铁道部和三省(区)就南昆铁路建设事宜进行联络和协调。(3)负责与三省(区)主管部门制定购地、拆迁的有关政策，协调征(租)地、拆迁中遇到的困难，办理征购地款项的拨付。(4)负责协调施工
21、人员临时户口、粮油、副食品供应中出现的困难。(5)负责与部路料运输领导小组和有关铁路局、工程局进行联络，对施工路料运输中的突出问题进行协调。(6)负责支铁经费补贴的管理。(7)负责新线工程运输的筹备工作。(8)参与工程招标和备用费审查工作。(9)完成指挥部领导临时交办的各项工作。5、财务处的基本职责(1)认真贯彻执行会计法和国家、铁道部有关规定和制度，严格遵守财经纪律，在分管指挥长领导下开展工作。(2)负责编制年度基本建设财务计划、季(年)度用款计划和储备资金计划。(3)负责各项投资完成额、建设成本、在建工程和交付使用财产的核算。(4)负责编制基本建设快速月报、季(年)度决算、竣
22、工决算和竣工财产移交工作，并受理柳州局(南那段)决算汇总报部。(5)负责向铁道部和三省(区)按计划请拨建设资金，办理外资贷款的转帐和核算。(6)负责工程价款预支、估验、季(年)结算、竣工清算及征地、科研、勘测设计等项费用的拨付。(7)负责审核办公室(机关)及所属多经企业、基地办季(年)财务决算，检查指导财务工作。(8)负责审核编制社会集团购买力计划、办理控购商品审批手续。(9)负责编制会计凭证，登记各类帐务，管理会计档案，定期进行经济活动分析。(10)负责办理银行各项投资贷款及储备贷款工作。(11)参与招标和各项承发包合同的签订、备用费审查工作。(12)完成指挥部领导临时交办的各
23、项工作。6、办公室的基本职责(1)认真贯彻执行国家和铁道部有关方针、政策和法规，在分管指挥长领导下开展工作。(2)围绕指挥部的中心任务，掌握情况。负责起草党委和指挥部的有关文件。(3)负责党委会议、指挥长办公会议、部务会议会务、记录等工作，并检查督办。(4)负责指挥部召开的各种会议的会务、文秘和接待、服务工作。(5)负责组织南昆线社会主义劳动竞赛。(6)负责宣传报道工作，编写南昆简报，建立新闻网络。(7)负责组织、纪检、统战工作，加强指挥部机关的思想、组织、作风建设。(8)负责人事工作，按干部管理权限，办理干部培训、考核、评聘、奖惩、晋升等工作。(9)负责指挥部机关的劳动工资
24、工作，编制劳动工资计划，制定机关奖金分配方案，加强日常管理。(10)负责安全保卫和涉外工作。(11)负责文件、资料的打印、誉印、复印工作。(12)负责文件收发、公文管理和保密工作。(13)负责文书档案和人事档案管理工作。(14)负责党委、指挥部、办公室印鉴的管理和工作证、乘车证、医疗证的管理。(15)负责固定资产、低值易耗品的购置、管理工作。(16)负责劳保及办公用品的采购和发放工作。(17)负责汽车的使用和管理工作。(18)负责机关财务工作。(19)负责指挥部机关后勤生活管理。(20)负责机关职工的卫生保健和户籍管理。(21)负责来信来访接待工作。(22)完成指挥部
25、领导交办的其它工作。(三)工程建设监理的作用同京九、侯月、宝中等铁路干线一样，在南昆铁路建设过程中也实行了施工监理。这不仅减少了工程建设指挥部的管理人员，而且使工程建设目标得到了有效地控制。1、监理人员是工程质量的好卫士在过去，工程项目的质量管理主要是依靠施工队伍内部的质检人员，当施工进度和工程质量发生矛盾时，往往放弃对工程质量的要求而追赶施工进度，工程质量控制没有可靠保证。而实行建设监理制度后，由于监理工程师是介于甲、乙双方之间的相对独立的第三方，又有一套严格的管理程序，所以当工程质量不合格时，监理工程师可以不签字。而如果没有监理工程师的签单，施工单位将得不到下一进度的工程款。这一系
27、量计价情况的出现；通过监理，还可以纠正设计误差，避免废弃工程，杜绝质量事故，改善设计方案等。四、我国铁路工程建设管理目标模式(一)项目法人责任制为了适应建设领域市场经济的需要，国家计委在总结投资体制改革后工程建设管理经验的基础上，于1992年11月颁布了关于建设项目实行业主责任制的暂行规定，将工程项目建设由过去的工程建设指挥部或建设单位行政负责改为工程项目业主责任制。经过几年的实践，为了进一步建立投资责任约束机制，规范工程项目业主(项目法人)的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，国家计委又在公司法的基础上，于1996年3月颁布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定。该规定要求，国有单位经营
28、性基本建设大中型项目在建设阶段必须按公司法的有关规定组建项目法人。我国的铁路工程建设，也应积极创造条件，实行项目法人责任制。事实上，我国一些合资铁路的建设管理已在这方面进行了尝试。所谓项目法人责任制，是指由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。实行项目法人责任制，是社会主义市场经济体制在投资建设领域实际运行的重要基础。它不仅使政企分开，而且把投资的所有权与经营权也分离开。它与前述工程建设管理模式相比，具有许多优越性。(1)项目法人责任制明确了由项目法人承担投资风险，因而强化了项目法人及投资各方的自我约束意识，对控制建设投资、保证工程质量、