编者按面对新时代人民群众的新要求新期待,检察机关将检察履职自觉融入国家治理和社会治理,通过制发检察建议,以“我管”促“都管”,推动解决人民群众急难愁盼和社会治理堵点难点,取得良好效果。2022年底,最高人民检察院评出2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议,重庆市检察院第五分院就规范摩托车生产销售问题向市场监督管理部门制发检察建议等9份检察建议入选。今天,本版特别刊发其中三份检察建议,生动展示检察建议背后的公益诉讼检察履职故事。
摩托车咋挂着“助力车”标牌
重庆:推动摩托车生产销售乱象源头治理
2022年3月,重庆市检察院第五分院干警开展“回头看”,督促检察建议有效落实。
山城重庆,素有“摩托车之都”美誉。近年来,随着同城直送等寄递新业态的兴起,如何管理好全市范围内200万辆摩托车,给这座特大城市带来不小的治理挑战。
一起醉酒驾驶案揭开摩托车治理乱象
2020年6月,在一次案件质量评查中,基层检察院办理的一起醉酒驾驶摩托车案引起重庆五分院检察八部检察官何彦林的注意。
经销商将涉案摩托车宣传为无需上牌办证的“助力车”,卖给17岁的孙青(化名)。后孙青醉酒无证驾驶“助力车”撞伤行人,引发交通事故。
案发后,孙青坚持声称自己驾驶的是“助力车”,并非机动车。经鉴定,涉案摩托车的内燃机排量远远超过非机动车的标准,属于交通肇事罪中规定的“机动车”。“问题就在于,涉案摩托车悬挂的是‘助力车’标识标牌,无法证实孙青主观上是否明知自己驾驶的是机动车。”何彦林介绍说。最终,检察机关对该案作存疑不起诉处理。
“这起案件看似简单,但是其中反映的虚假宣传诱导未成年人无证驾驶机动车上路的危害性不容忽视。”何彦林调查发现类似案件不在少数,随后将这一情况上报至重庆五分院检察长杨平。
重庆五分院专门组建了由该院副检察长陈卫民担任组长、何彦林等多名检察官组成的办案组,针对2018年至2020年辖区9个基层检察院办理的摩托车驾驶路面违法案件开展专项调研。经调研,办案组发现辖区因机动车、非机动车存在混淆难以认定主观明知,最终作存疑不起诉处理的案件有19件,部分地区挂假牌、未登记办证等违法情况占比超过50%,这说明相应负有监管职责的单位存在职责不清晰、履职不到位、未形成监管合力等问题。
为此,重庆五分院决定采用制发检察建议的方式,督促有关部门共商治理对策,实施前端治理。
检察建议如何具有针对性
这份检察建议究竟该如何制发2020年11月,一场专门的研讨会在重庆五分院举行。
“一份检察建议质量高不高,关键在于提出的问题是否精准,建议是否可行有效。”杨平建议,在制发检察建议之前,办案组深入一线进行综合调查和论证分析,找准病根、对症下药。
原来,一些不良商家为追求销售业绩,假借燃油助力车的名义销售摩托车,宣称不用上牌办证即可直接上路,导致大量本应纳入机动车管理的摩托车处于“脱管”状态。
“在调查中,我们发现除普通摩托车违规使用‘助力车’标牌标识外,还存在部分摩托车制造企业生产违标车辆、部分销售商虚假宣传、部分二手车销售市场管理混乱等问题。”陈卫民说。
“建议加强摩托车生产监管,严格摩托车销售监管,完善长效监管机制,强化法治宣传引导,切实解决摩托车治理难题,促进摩托车行业规范发展,维护社会经济秩序和道路交通安全……”2020年12月21日,重庆五分院向市场监管部门宣告送达检察建议书并听取意见。同时,这份检察建议书被分送至对摩托车生产销售负有监管职责的经济和信息化部门及商务部门。
收到检察建议后,三家行政机关各司其职,积极落实整改要求,一轮涉摩托车领域的源头治理有序推开——
市场监管部门围绕摩托车生产、销售企业违法违规问题,在全市开展为期3个月的摩托车、电动自行车产品专项整治行动,对销售企业全面摸排检查和质量约谈,对生产流通环节进行专项执法抽查,依法查处违法行为,加大法治宣传力度。
经济和信息化部门全面梳理摩托车生产企业和在建摩托车项目,实地检查全市38家摩托车生产企业,抽查摩托车产品质量,核查摩托车产品合格证和车辆一致性证书。
商务部门积极配合市场监管部门开展二手摩托车市场整治工作,组织摩托车销售企业签订主体责任承诺书,开展全市监督抽查,严格查处违法销售不符合标准摩托车的行为,将违法违规的销售企业纳入信用记录。
此外,公安机关也进一步加大对违法驾驶摩托车行为的打击力度,加强对摩托车牌证的执法管理,依法处理违法违规行为,消除交通安全隐患。
专项整治期间,重庆市两级市场监管部门检查生产企业28家、销售主体2406家,梳理摩托车产品强制性3C认证834张,并与在售产品进行比对排查,对违法产品及时采取相应强制措施,多家摩托车生产和销售企业因产品质量不合格、资质不达标被立案查处或罚款。
“大家要依法依规生产、销售,不能只图销量,错误地引导消费者将摩托车混淆为非机动车,这种行为是要承担法律责任的。”2021年4月,重庆五分院与市场监管部门在沛鑫汽配城门口的小广场举行整治工作现场会,联合开展法治宣传,并通报摩托车、电动自行车产品专项整治行动的开展情况。
“在多方共同努力下,摩托车驾驶路面违法案件中,挂假牌、无证上路等情况得到杜绝,虚假宣传得到基本整治,摩托车行业秩序、交通安全秩序得到明显好转。”2022年3月,办案组前往市场监督管理部门开展检察建议回访,现场通报了专项整治行动开展以来检察机关在辖区的走访调查情况。
“目前,我们已通过收集整理附录获证企业名单、技术性标准和法律法规资料,编发《两轮轻便摩托车专项治理执法参考》给下级市场监管部门作为执法工作的参考。”市场监管部门工作人员表示。
“我们发出检察建议不是想‘挑刺’,而在于促使有关部门履职尽责、堵漏建制,努力做到办理一案、治理一片,共同推动市域治理水平有效提升,实现双赢多赢共赢。”杨平说。(满宁彭静黄琳尧)
193万只鹦鹉领到“身份证”
江苏:一份跨省检察建议推动鹦鹉养殖扶贫产业健康发展
2021年11月,江苏省徐州市检察院、徐州铁路运输检察院与河南省商丘市自然资源和规划局召开座谈会,并送达检察建议。
2月初的河南商丘,空气依然湿冷,但在多家鹦鹉养殖场里,明媚艳丽的鹦鹉戴着脚环在笼子里跳来跳去,似乎已经感受到春天的脚步。
“这个脚环就是鹦鹉的标识,配套的还有它的‘身份证’。有了这些,鹦鹉就可以合法交易了。”养殖户刘师傅兴致勃勃地介绍道,“现在行情好了,我一年能多挣十多万块钱。”
然而,就在两年前,刘师傅心里还是愁云惨淡。几年间,他和许多养殖鹦鹉的同行一样,经历了从被支持鼓励到“违法”、再到被许可的整个过程。鹦鹉养殖产业峰回路转的背后,凝聚着多部门的共同努力。其中,江苏省检察机关办理的鹦鹉“小案”及发出的跨省检察建议,发挥了颇为重要的作用。
今年1月,由最高人民检察院新闻办公室、检察日报社主办的第二届“新时代检察故事汇——检察官讲述办案故事”活动收官,江苏省徐州铁路运输检察院检察官范璞讲述的《鹦鹉小案民生大案》获评“十佳检察办案故事”。
这起案件的当事人之一是34岁的王某。她是商丘的鹦鹉养殖户,也是一位独自抚养患病女儿的单亲妈妈。2019年,为了照顾女儿,她选择了门槛低、不需要“坐班”的鹦鹉养殖来养家。
2020年9月,王某将30只费氏牡丹鹦鹉卖给田某。田某连同从他处收购的共计44只费氏牡丹鹦鹉,以每对35元的价格转售给江苏省新沂市鹦鹉养殖户刘某。同年9月16日,该批费氏牡丹鹦鹉在徐州汽车站转运时被查获,随后公安机关又在王某家中查获费氏牡丹鹦鹉147只。
根据法律规定,费氏牡丹鹦鹉属于国家二级保护野生动物,非法交易10只,法定刑即为十年以上有期徒刑。2020年12月,公安机关将王某等3人涉嫌危害珍贵、濒危野生动物案移送徐州铁路运输检察院审查起诉。
“这种鹦鹉已经人工繁育多少代了,养在笼子里的鹦鹉也叫野生动物吗一对几十元钱,在我们那儿到处都是,也算珍贵、濒危野生动物吗要判十年刑,我真的不能接受!”面对办案检察官范璞,王某声泪俱下。
经查,范璞发现费氏牡丹鹦鹉属于《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录Ⅱ所列物种,在我国被列为国家二级保护野生动物,禁止交易。但是,原国家林业局在2003年颁布的商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单中,规定费氏牡丹鹦鹉可进行商业性经营利用。
费氏牡丹鹦鹉因繁殖迅速,且对养殖的环境要求不高,在市场上颇受欢迎。在商丘市政府扶持下,鹦鹉养殖成为当地老百姓的致富产业。2012年10月,原国家林业局发布公告废止了前述名单,但由于缺乏有效引导,商丘市大多数养殖户仍在继续养殖费氏牡丹鹦鹉。
该案被迅速层报至江苏省检察院,该省检察院领导高度重视,强调“不要机械司法,要充分调研,妥善处理该案”。人工繁育的费氏牡丹鹦鹉能否被认定为法律意义上的珍贵、濒危野生动物当冰冷的法律条文与百姓的朴素认知发生冲突时,司法者该如何兼顾天理、国法、人情这是检察机关在办理该案中亟须着力解决的难点。
对此,徐州铁路运输检察院、徐州市检察院先后召开检委会会议、公开听证会、专家论证会。2021年10月15日,经江苏省检察院检委会会议研究讨论,与会人员一致认为,费氏牡丹鹦鹉人工种群已具规模、技术成熟,对人类和野外种源未发现有危害性,终端买家为养宠观赏目的,不宜作为刑事犯罪予以打击。2021年11月9日,经江苏省检察院批准,徐州铁路运输检察院依法对王某等3人作出不起诉处理。
这份专题调研报告加速了最高检对野生动物犯罪案件的专题研究。2022年4月,《最高人民法院最高人民检察院关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》正式出台,其中规定涉案动物人工繁育技术成熟、已成规模,作为宠物买卖、运输的,对所涉案件一般不作为犯罪处理;需要追究刑事责任的,应当依法从宽处理。
立足民生,提升检察建议刚性
因费氏牡丹鹦鹉而涉嫌刑事违法的,并非只有王某等3人。此前,也有类似案件发生。商丘众多养殖户陷入“养不起、卖不掉、放不了”的困境,每对鹦鹉的价格从50元至100元跌到了10元至20元。
通过座谈、走访,检察官得知商丘市拥有全国最大的小型观赏鹦鹉人工繁育和销售基地,具有一定规模的鹦鹉养殖户多达上千户(费氏牡丹鹦鹉养殖户近500户),且多数是下岗工人、留守妇女或者残疾人。案件如果处理不好,可能使2000余人面临返贫风险。
虽然试点工作已经开始推进,但是在实地调研走访中,徐州市检察院检察官发现鹦鹉养殖业存在许可不规范,对鹦鹉经营和利用、运输等行为监管不全面,对野生动物保护宣传不到位等问题。2021年11月12日,徐州市检察院向商丘市自然资源和规划局制发检察建议——
针对许可和试点问题,建议做好人工繁育鹦鹉许可和专用标识管理试点,对符合条件的养殖户核发管理证件,简化办证手续,引导合法经营利用;
针对试点知晓度低等问题,建议做好野生动物保护宣传,深化法律政策解读,避免触碰法律红线。
多向发力,鹦鹉养殖业重获生机
收到检察建议后,商丘市自然资源和规划局高度重视,认真研究形成整改方案,并于2021年12月28日将整改情况书面回复徐州市检察院。同时,该局落实人工繁育鹦鹉办证许可工作,做好专用标识试点管理,规范人工繁育鹦鹉交易市场的监督管理,加强野生动物保护宣传培训。
检察建议送达后,徐州市检察院多次回访,加强沟通联络。目前,商丘市自然资源和规划局已积极采取多项举措开展整改。
“截至目前,商丘市自然资源和规划局共为530户养殖户(含合作社)办理了人工繁育许可证,先后层报审批四批共429户标识申请,发放专用标识193.68万枚。”许丽介绍说,该局还和徐州市检察院一起以“世界野生动植物日”“爱鸟周”“野生动物保护宣传月”等为契机,对人工繁育鹦鹉养殖、出售、购买、运输者开展精准普法。
据介绍,目前,商丘全市共有193万只鹦鹉拥有了合法的“身份证”。鹦鹉出栏时,养殖户会为它们佩带一个专用的脚环,脚环上的条形码上携带着身份信息:编号、品种、照片、出厂地等。“现在政策好了,鹦鹉的价格也上来了,一对费氏牡丹鹦鹉就能卖到八九十块钱。当地养殖鹦鹉的人越来越多,只需腾出一间屋子,养个五六百只鹦鹉,一年收入就能达到五六万元,生活水平有了很大提高。”许丽说。
徐州市检察院发出的这份检察建议,由于调研深入、措施具体可行、后续落实到位,于2022年11月获评“2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议”。(管莹唐颖徐小威)
打通上下学“最后一公里”
四川苍溪:能动履职保障4万名农村学生乘车安全
四川省苍溪县“金通工程”提档升级后,农村学生搭乘正规校车上下学。
“以前我孙子上学,我要么让他搭‘黑校车’,要么开三轮车送他,这样确实容易发生安全事故。现在,有了乡村客车,孙子上下学再也不用担心乘车安全问题了。”日前,四川省苍溪县东溪镇村民谢某对前来回访的该县检察院检察官说。
从危险驾驶“小案”见微知著,发现农村学生上下学乘车交通安全管理中的痛点、堵点,进而向交通运输部门制发切实可行的检察建议,助推辖区“金通工程”(“金通工程”是四川省交通运输厅提出的建设乡村运输的重要标志性工程)提档升级,打通农村学生上下学“最后一公里”,有效保障了学生乘车安全。2022年11月,这份检察建议获评“2021年度全国检察机关优秀社会治理检察建议”。
农村学生上下学困境催生“黑校车”
2020年,苍溪县检察院办理了一起危险驾驶案。该案犯罪嫌疑人王某在苍溪县浙水乡被查获时,驾驶着一辆核定载客为7人的小型客车,但车上实际载客21人,其中有15名学生。
“为什么有如此多的超载人员,而且大多是未成年学生这是个案还是类案该案背后是否隐藏了深层次问题……”这起看似普通的危险驾驶案,引起苍溪县检察院检察长的注意。
“检察机关不仅要依法办案,还要将办案职能向社会治理领域延伸,对该案中暴露的社会治理漏洞展开调查,消除潜在隐患,实现标本兼治。”苍溪县检察院检委会专职委员张慧提出自己的想法。2020年9月,该院抽调12名检察人员组成调查组。调查组先从学生上下学情况着手,选取了20余所农村中小学校进行问卷调查,并与部分学生、家长、教师开展座谈。
“在我们镇,清河村离学校最远,有15公里山路,并且没有正规营运的车辆。学生上下学不搭‘黑车’能怎么办”面对问题,苍溪县亭子镇小学的一名教师直言不讳。
在发出的3053份调查问卷中,有2382名学生认为自己上学距离远;在走访座谈的200余名初中生中,50%的学生表示上下学单程距离超过10公里。
调查组还从教育部门了解到,苍溪县共有90余所农村中小学校,在校学生合计4万余人,其中留守儿童占比超过80%。问卷调查结果显示,32%的学生乘坐摩托车、农用三轮车、拖拉机上下学,司机多为学生的爷爷奶奶。“我们也知道使用农用三轮车载人不合法,但是20多公里的山路,没有正规出租车可以搭,我的孙娃儿不可能走路去上学嘛!”面对检察人员,老人们无奈地说。
“黑校车”的风险不仅仅在交通安全方面
“黑校车”的各类问题逐渐显现。对于交警部门来说,日常执法主要是针对超员、超速、酒驾等违法行为,车辆是否具有营运资质不在其管理范围内。运输管理部门仅对营运车辆超员有处罚权,对于私家车、非营运车辆超员没有处罚权。
治“堵点”促“拐点”,推动综合治理
是否可以将“黑校车”转变成为正规营运的车辆,从而在源头上堵住这些漏洞带着疑问,调查组再次走访了交警、运输管理等部门以及部分“黑校车”司机。
“谁愿意开‘黑车’但是办理营运准入资质需要一次性交纳八九万元的折旧费,每年还要交3000多元管理费,车开6年还要面临强制报废。最关键的是,办理准入资质后,我们只准在固定线路运行。”面对调查组,司机们也表示十分无奈。
为推动问题治理,苍溪县检察院又向该县县委、县政府专门呈报了《关于苍溪县农村中小学生上下学乘车安全的情况反映》。随后,该县县委、县政府专门研究出台了《涉校涉学非法营运车辆整治行动方案》,要求重点对涉校涉学非法营运车辆在重点路段、重要时段进行执法检查,开展集中整治行动。
2021年初,苍溪县正在“省级试点县”的基础上争创“省级样板县”。结合前述整治行动,苍溪县又出台了《农村客运发展实施意见》,建立完善农村客运财政保障机制。该县农村客运有限公司也与9个片区所在地中小学签订了学生上下学用车协议,由正规合法的中小型客运车辆向农村地区学生提供服务,促使学生出行“最初一公里”和“最后一公里”的难题得以初步解决。
强化跟踪监督,确保长效整治
行政机关出台的措施是否有效执行“黑校车”的问题又是如何解决的带着这些疑问,苍溪县检察院于2021年以来多次派员跟踪监督整改落实情况,走访县运政大队、县公安局交警大队,两年来共对4个乡镇、12所中小学上下学情况进行回访。
此外,苍溪县交通运输局降低司机客运准入的门槛,先后引导34名曾从事非法营运人员加入“金通工程”,成为受到监管的合格运营司机。“现在我们开的客运车辆都是由客运公司统一购买的,除了每月要缴纳300元左右的管理费外,无须再缴纳其他任何准入费用,而且公司还会发放燃油补贴和乡村客运发展补贴。如今,我们不再是‘黑车’司机,而是正规军。”2022年5月,在苍溪县检察院检察官回访时,这些司机纷纷笑着说。
苍溪县交通运输局还根据部分学生的实际需求开通了学生周末专车,针对山区散居且离校较远的学生,通过乡村预约车提供定制服务。
“通过制发检察建议,检察机关加强溯源治理,将助力乡村振兴与关爱农村留守儿童有机衔接,打通农村学生上下学的‘最后一公里’,用心解决外出务工人员的后顾之忧,为留守儿童健康成长保驾护航。”四川省人大代表、苍溪县猕猴桃产业技术研究所研究员吴世权肯定道。(曹颖频李敏董杨)
检察建议是促进社会治理的良方妙药
全国人大代表,民建安徽省委副主委、安徽省农业科学院副院长赵皖平
如何让发展鹦鹉养殖产业与保护野生动物都实现良法善治如何不再让摩托车在燃油助力车与机动车的“身份”之争中滋生安全隐患如何解决查处“黑校车”后的上学难题这都是咱老百姓身边的操心事、烦心事、揪心事,也都是长期困扰基层治理的“老大难”。
作为全国人大代表,我在多年的履职中深切体会到,“一刀切”的“处方”和不对症的“猛药”,不仅治标不治本,保障不了公平正义,还容易引发新的社会矛盾;“九龙治水”和“单打独斗”的短板和弊端由来已久,但要真正破解,需要大格局、大智慧、大担当、大作为。
《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确提出“完善检察建议制度”。近年来,最高检制发一至八号检察建议,引领全国检察机关用足用好检察建议促进社会治理,取得有目共睹的显著成效。这些优秀社会治理检察建议,坚持人民至上,坚持胸怀天下,坚持守正创新,从个案探索到类案监督再到系统治理,以“我管”促“都管”,让检察机关以检察工作现代化助推国家治理体系和治理能力现代化的形象“可信、可爱、可敬”!
党的二十大对新时代检察工作提出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”等新的更高要求。人民群众对人民检察促进社会公平正义、保障人民安居乐业寄予更多信任和期待。我们愿意继续监督支持检察机关不断提升检察建议质效,让更多优秀的检察建议成为促进社会治理的良方妙药,让人民群众从每一份检察建议中真切感受到公平正义!