【关键词】数字城管系统;云计算;信息系统;公共服务平台;电子政务
Researchandimplementationofdigitalurbanmanagementplatformbasedoncloudcomputation
CHENCheng-kui，CAIYan-guang，LIUHui-ling，HUANGHe-lie
（SchoolofAutomation，GuangdongUniversityofTechnology，Guangzhou510006，China）
Abstract：Digitalurbanmanagementsystemistobuildonthenetworkandthehardwareandsoftwareplatformofintegratedinformationsystem.Systemmainlycontainsthebasichardwarefacilitiesandthesystemplatform，coreplatformofdigitalurbanmanagement，urbanmanagementbasicbusinessapplication，theurbanmanagementpublicserviceplatform，thedevelopmentofurbanmanagement，urbanmanagementextensionaccessapplicationplatform，datacenterandexchange，meshingandcensusdata，etc.Willimprovethelevelofurbane-governmentconstruction，urbanmanagementmechanisminnovation，improvetheadministrativemanagementandadministrativeservices，hasveryimportantpracticalsignificance.
Keywords：Digitalurbanmanagementsystem;cloudcomputation;informationsystem;publicserviceplatform;electronicgovernmentaffairs
引言
1.平台功能分析
1.1构建数字城市管理支撑服务平台
建设数字化城管系统，搭建数字城管系统基础平台。作为数字城管业务支撑平台和对外服务的接入点，系统平台充分实现数据服务共享、完成业务协同联动，实现城市管理的信息化、网络化和空间可视化，建立城市管理快速反应机制，及时发现处理城市管理问题。
1.2综合管理执法协同平台
数字城管支撑平台同时也是综合执法协同平台。数字城管系统在监督员主动发现城管问题、进行任务快速派遣和监督问题处理等方面提供了较好的管理机制和管理手段，但是在执行处置环节缺乏信息平台的支撑，通过建设案件管理的信息化平台，可进一步拓展“数字城管”系统的内涵和广度，并为实现城市的“大城管”以及“数字城市”打下坚实基础。
1.3信息资源整合与共享平台
1.4自动考核综合评价服务平台
1.5数据普查
1.5.1电子地图及地理信息系统现状分析
三维仿真规划于2014年进行主城区建设：地下管线已由规划局普查建设与维护，已经完成全市273平方公里管线数据;关于城市地理信息系统，由城市国土局建设和维护。
1.5.2基础数据普查需求分析
2.系统架构
3.技术路线
3.13G移动通信技术
依托移动通信网络，建立移动终端与监督中心、指挥中心的无线互连，实现语音、数据、短信、定位等业务协同运作。
3.2计算机电信集成技术
计算机电信集成（ComputerTelecommunicationIntegration，CTI）技术集呼叫处理、语音处理、网络通信等各项新技术于一体，为城市管理呼叫中心的建设提供技术支撑。基于CTI技术，建设一体化的城市管理呼叫中心。
3.3云计算技术应用
建立私有云（或部分公有云）通过云计算技术应用解决方案，通过互联网使用网络IT资源服务，为数字城管的IT运行环境带来更多的价值。云计算可描述在从硬件到应用程序的任何传统层级提供的服务。
3.4空间信息技术
3.5移动测量系统和城市实景影像处理技术
移动测量系统代表着当今世界最尖端的测绘科技，它是在移动载体（机动车、铁路机车、飞机或无人机）上装配GPS（全球定位系统）、CCD（摄影测量系统）、惯性导航系统（INS）等先进的传感器和设备，在载体的高速行进之中，通过摄影测量的方式快速采集地物的空间位置数据和属性数据，并同步存储在系统计算机中，经专门软件编辑处理，形成多种有用的专题数据成果。
3.6智能客户端技术
智能客户端（SmartClient）技术，是一种结合了瘦客户端（B/S模式）和胖客户端（C/S模式）长处、易于部署和管理的新一代客户端软件技术，通过统筹本地资源与分布式数据资源的智能连接，使得交互操作具有更好的适应性和更快的响应速度。
3.7网络信息安全技术
数字化城管系统的建设，采用VPN、CA认证系统、网闸隔离、网络防火墙、防病毒系统、容灾备份、UPS等全方位的网络信息安全技术，充分保障网络系统和应用系统的安全和稳定运行。
3.8科学合理的架构技术
J2EE与.NET均为较流行的开发架构，但基于现WINDOWS用户群的大量应用，基于.net架构开发有较大优势，在微软企业的强有力技术支持与发展下，其扩展性、兼容能力强，减免了J2EE的繁杂的中间件应用开发程序。
4.结语
通过实施数字化城管，通过高科技技术和先进管理理念，建立城市全民城管格局，实现城市管理由被动管理型向主动服务型转变，由粗放定性型向集约定量型转变，由单一封闭管理向多元开放互动管理转变，使数字城管成为建设“智慧城市”的基础工程和重要组成部分。
参考文献
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基金项目：国家自然科学基金（项目编号：61074147，61074185）。
作者简介：
陈骋逵（1991―），男，江西赣州人，硕士研究生，研究方向：组合优化研究。
蔡延光（1963―），男，湖北咸宁人，博士，广东工业大学自动化学院教授，主要从事组合优化、人工智能、决策支持系统等的研究。
关键词城管城管执法防卫权
中图分类号：D922.1文献标识码：A
1城管的现状
近年来，我国城管的暴力负面形象已逐渐深入人心，许多民众都对城管有强烈的恐惧感与憎恨感。城管负面形象的主要成因是城管队伍的不规范及城管人员素质的良莠不齐，同时与舆论的负面渲染等原因有关。
1.1城管本身执法的问题
首先，城管职权范围不明确。城管的法律依据是1996年出台的《行政处罚法》，依据《行政处罚法》第16条的规定，在国务院的的领导下，各地城市管理综合部门纷纷建立，如今，城管似乎已然成为中国城市执法职责最宽泛的公权力机构。其次，城管执法环境恶劣。城管在执法过程中，大部分执法对象是社会的底层人员，为了谋生而从事一些违法行为，而且城管的执法是集中行使行政处罚权的过程，行政处罚又是种硬性的行政方式。因此，城管执法相较于其它行政机关的执法而言，更容易与执法相对人发生冲突。再次，城管中除有正式编制的公务人员外，还有很大部分是临时工或协管员，很多城管人员没有受过系统的法律专业知识和基本素质培训，法制观念淡薄，与执法要求差距较大。最后，城管执法监督机制不健全。缺乏有效的监督制度为城管执法人员滥用公权力提供了条件和可能，导致不当粗暴执法，而导致执法中的小矛盾发展为大争端，引发暴力事件。
1.2媒体网民的不当宣传
1.3大众心理倾向于同情弱者
城管人员代表国家行使公权力，尤其是其最主要的职权在于集中行使行政处罚权，拥有强大的公权力，而执法相对人又多是社会弱势群体，在此种情况下若发生冲突，民众倾向于同情弱者而向强大的一方发难，倾向于指责城管的粗暴执法而忽略某些执法相对人在事件中的不当举措。当今社会，城管似乎已经成为了暴力、欺行霸市的代名词，在这种情况下，就会发生“晕轮效应”这一社会心理现象，即民众对城管人员的行为有坏的印象，会使其对所有城管人员及城管的其他行为的评价低。
2城管的特殊性
2.1执法权vs生存权
受传统文化影响，我国自然经济状态的生活方式已根深蒂固，对于大多数普通民众而言，从事无照经营、非法运营、流浪乞讨的人员虽影响市容卫生、交通秩序、生活环境，但并未给其生活带来太多不便，甚至带来了便利。城管制度的设立无疑为维护城市秩序做出了巨大的贡献，但与此同时行使公权力与保障公民权利之间的矛盾也越发凸显出来，有强大公权力的城管在其执法过程中一直处于社会矛盾的最前端。一方面作为执法方的政府部门确实有权力和责任对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚；另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，而且其从事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管执法对象大部分属于弱势群体，这些弱势群体为了生存不得不从事违法活动，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的两个阵营。一定程度上来看，这些城市弱势群体在城市中生存的同时，给城市管理带来了巨大的压力，这些弱势群体从事的非法活动的产生与扩大与城管部门的设立与扩张是分不开的。
2.2城管保护措施不完善
城管作为集中行使处罚权的综合执法机关，其工作跨度大，难度也大，大城市的城管动辄综合数百项处罚权，其执法难度是显而易见的。可以说，在相对集中处罚权的同时也在集中社会矛盾。城管与行政相对人易有肢体接触，但城管并不像警察一样拥有治安处罚权，也没有配备武器和警械。面对执法过程中“暴力抗法”，城管有比其他行政执法人员更大的危险性，却没有加强对其保护，这有违公平原则，因此，笔者认为应对城管设立特殊的保护制度。
3城管的特殊保护
在城管的执法过程中，主要受到威胁的是城管的人身安全，城管易与他人发生肢体冲突，在此情形下，对城管进行保护主要有以下两种方式：一是扩大城管的职权；二是完善城管的防卫权。
3.1扩大城管的职权
3.2完善城管的防卫权
要完善城管的防卫权，首先应当确定城管人员的防卫权与普通公民的防卫权是否有区别。笔者认为，城管人员的防卫权与普通公民的防卫权是有所区别的，且城管人员的防卫权与普通公民的防卫权相比，应予以限制，原因有以下几点：
首先，正当防卫是公民在合法权益受到不法侵害然而公力救济不可及的紧急情况下采取的私力救济。孟德斯鸠指出：“在公民与公民之间，自卫是不需要攻击的。他们不必攻击，只要向法院申诉就可以了。只要在紧急情况下，如果等待法律的救助，就难免丧失生命，他们才可以行使这种带有攻击性的自卫权利。”城管部门作为国家机关，代表国家行使公权力，在遭遇不法侵害时及在受到不法侵害后获得公力救济的机会远大于普通公民，因此对其私力救济应适当限制以免对他人造成不必要的伤害。
其次，我国对于正当防卫的刑事政策是鼓励公民合理地行使正当防卫权，勇敢同违法犯罪做斗争，我国对正当防卫的限度是做从宽掌握的，鼓励对紧急情况下的不法侵害进行私力救济。国家承担了保护公民权利的职责，城管虽然不具有治安保卫的职责，但城管作为国家机关，其人员在遭遇不法侵害时，应当趋向于由有权机关对该不法侵害进行评价而不是积极的与之斗争。
再次，城管执法时以强势的态度出现，具有强大的公权力，其执法者的身份首先就给执法相对人造成一定心理上的恐惧感，执法相对人处于弱势的地位，一般不敢于与国家对抗。而且，执法相对人的抗法行为，经常是伴随着执法相对人的侥幸心理，希望通过抗法来免受或减轻行政处罚，所以其采取的抗法行为一般手段并不激烈，经合理协调后其抗法行为也容易被说服，因此较容易制止。而且城管执法时，人数上一般处于优势状态，在遇到不法侵害时，共同执法的城管一齐制止不法侵害的话，力量对比较明显，一般不需要造成重大损害就能缓解当下的紧迫危险状态。
根据对比对城管进行保护的两种方式，笔者认为，应当对城管的防卫权进行明确规定及完善，使城管人员能正确行使自己的防卫权来保护自己。
4城管防卫权的立法展望
近年来，城管制度遭到众人非议，这与没有一部全国性的城管执法规范不无关系。城管体制的最高及基本法律依据是1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，除此之外，城管的设立、权限、行为规范等的法律依据都来自于国务院文件、地方政府文件等。迄今，城管制度设立已有十几年，全国有三百多个城市设立城管，但城管制度却依旧存在很大问题。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”很多时候城管队员在执法时，面对指责的尴尬，面对挑衅的无奈，面对抗法的困窘，都是因为没有完备的法律依据和执法手段来保障。
面对以上问题，很多人提出应当制定一部全国性的城管执法规范。首先，学界存在大量关于城管执法合法性的质疑。“在法治社会，一切权力都必须接受法律评价，权力普遍受法律评价是法治的基本原则之一”，城管设立的最高法律依据仅仅是《行政处罚法》第十六条的规定，但这样一个单薄法条却衍生出城管的诸多职能，这导致城管执法在主体资格和法律地位存在着不足与缺陷。其次，在城管执法缺乏统一的具体法律规范。全国各地城管的执法范围存在一定程度的差异，很多城管人员不明确自己的职权及职责，而且在城管执法过程中，很多情况下并没有遵守法定的程序。可以说，在全国各地的城管部门中，执法范围是一个具有弹性的领域，今天城管不能管的领域，明天可能一个红头文件就允许管了。最后，城管执法保障机制不健全。城管执法在法律保障机制、强制执法权力保障机制、财政保障机制几方面都不健全，这都要求制定完备的法律来规范。
虽然目前要由国务院统一制定一个“城市管理执法条例”条件还不成熟，但只要城管制度继续在中国存在着，这样一个执法规范必将会制定出来。
参考资料
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违法建筑的危害。违法建筑已经成为当前城市建设管理中最为突出、最为复杂，也是最集中的一个问题，不仅扰乱了经济社会的正常秩序，而且对人民的生命财产安全也会造成一定的威胁。其危害具体表现在：破坏了城乡规划，会影响到城乡的建设与长远发展，随着国家土地政策的实施，城市的土地资源显得更加的珍贵，违法建筑打乱了城乡规划的步伐，占据了合法建筑的土地面积，缩小了城市发展的空间，给国家税收和地方税收的资金流失都造成了一定影响，损害了国家和社会的公共利益；还影响了市容市貌，破坏城市形象，因为违法建筑的存在拉低了城市的品位，给城市管理工作也带来了一定的难度，一方面是建筑地点比较随意，使得社区的建筑布局较乱，没有规律可循，一些违法建筑用来作为餐饮和废品回收等经营活动，会造成环境的污染，影响周围居民的正常休息；一些建筑施工的标准比较低，存在着一些潜在的安全隐患，有的甚至会堵塞安全通道和消防通道；违法建筑不利于社会的稳定，违法建筑都是利用不正当的手段进行建造的，对社会的法律建设无视，扰乱了正常的社会秩序。
2违法建筑强制执行的原则
由于违法建筑本身的违法性，决定了其被作为执行标执行，人民法院在执行的过程中需要遵循一定的原则，以维护债权人的合法利益，并不能违反执行工作规范的要求。具体的执行原则如下：要区分对待违法建筑和无籍建筑，其存在本质的区别，无籍建筑是由于某些原因没有获得产权证明，但是用地和规划建设是有审批手续的，即使没有这些，也有其他证据证明其合法性。在执行时，应该搞清建筑的属性，在征求了行政主管部门的意见后，可以按合法建筑对待；违法建筑的性质不变原则，由于司法权和行政权职能的区别，对违法建筑的认定属于行政部门的职权，人民法院不存在这一职权范围，违法建筑执行后也不能当做合法建筑对待，其违法的实质没有发生变化，而只是建筑的占有主体发生了转变，从被执行人转变成了债权人；违法建筑风险告知原则，违法建筑已经被人民法院执行后也不能成为合法建筑，其存在的风险没有任何变化，人民法院在执行时，应该以法律规定的形式明确告知违法建筑作为执行标的风险，最好事先征得债权人的书面承诺后再执行。
3完善拆除违法建筑的对策及其建议
3.2明确各执法主体在工作中的职权问题
3.3加大执法力度，提高办事效率
3.4加强对建设单位的管理力度
各级领导应该全力支持工程的招投标工作，不以主观的意志推荐施工单位或者干预工程建设的承发包工作，减少政府参与的干预，建设单位也要建立工程建设管理资格审查制度，不具有管理资格的单位要委托监理单位来进行监理工作。
3.5建立建设工程管理中心，维护建筑市场秩序
摘要：临时工，一个在法律意义上并不存在的用工形态，如今却大量存在于多个行业，并引发“临时工现象”。行政执法中临时工普遍存在，究其原因有诸多方面，最根本的原因是近年来政府的社会管理能力不足，依靠大量临时聘用人员协助社会管理。素质低下的执法人员不是在增加政府的执法力量，而是在瓦解法律的权威和减弱执法者的能力，因此不得聘用编制外的临时工。政府通过简政放权，将权力下放给市场和社会，缓解执法不力的压力。
关键词：临时工行政执法
一、行政执法中的“临时工现象”
2010年11月9日，河南中牟县76岁的菜农张会全在卖红薯时，被执法城管掀了菜摊，连连扇脸，后有关部门称打人者为临时工；2011年9月，江西修水县一女子到派出所为孩子办户口，与户政人员有所争执，办事女警竟然发怒拿起台面资料砸向办事居民。修水县公安局回应，已将“发飙女警”蒋某予以辞退，蒋某为聘用人员，并非在编警察；2012年3月，温州公交车司机撞死3人后逃逸，官方称肇事者系临时工；2013年5月31日，陕西延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件。延安市城管局回应，包括踩人城管在内的4人均为临时聘用人员。另据《新京报》记者披露，延安市城市管理局参与一线执法的城管队员超1/4是协管员，属于临时聘用人员。该市城管监察支队目前正式在编人员139名，协管员55名。2014年4月9日，福建马尾亭江集贸市场，城管与一名摊贩发生小冲突后，一名老人上前劝架，疑因遭到城管方面人员的殴打，当场不治身亡。马尾区政府在微博通报中提到两位伤人者的身份是该地区的“市容协管员”，而不是此前有媒体报道中提到的“城管人员”。而“市容协管员”是政府聘任的临时工，没有编制。
临时工，一个在法律意义上并不存在的用工形态，如今却大量存在于多个行业，到处都是临时工，并引发“临时工现象”，中储粮林甸粮库几万吨粮食失火是临时工监管不力，红十字会向国企、老干部捐赠上万辆自行车是临时工，“中华脊梁”奖的活动文件是临时工伪造的，暴力执法的是临时工，上班打牌的是临时工，违规申请保障房的是临时工，强制拆迁的是临时工。政府临时工，指的是政府机关临时聘任的人员，没有编制。根据我国新劳动合同法，已经没有了“临时工”一说，法律规定用人单位与劳动者必须签订劳动合同，签订劳动合同的就是单位的正式员工。
二、“临时工现象”存在原因
行政执法中临时工普遍存在，究其原因有诸多方面：首先，临时工没有编制，不用占编制名额，在编制满额的情况下，各单位只好大量扩充编外人员和其他人员，不占编制单位也就不用承担各种福利待遇；其次，临时工的工资待遇较低，延安城管局临时工每月910元，浙江2009年城管基本工资为900元，不解决住宿。但是临时工的劳动强度却很大，实际工作都由他们承担；再次，临时工入职和辞退更容易，程序更简单，在职期间管理、培训没有严格要求。最根本的原因是近年来政府的社会管理能力不足，依靠大量临时聘用人员协助社会管理。
改革开放以后，随着经济体制改革的深入，中国的经济高速增长，这导致了城市在规模上的迅速扩张。近二十年来，中国各个城市的面积和人口都在成倍增长，流动人口大幅度增加。城市规模的扩张给政府的行政执法能力提出越来越高的要求。城市管理问题变得棘手。各地政府开始通过“社会公益性”岗位招聘辅执法人员，包括治安协管员、交通协管员、城管协管员等，但没独立执法权。再者，从上个世纪50年代到80年代开始，对社会公共事物的管理主要是通过党政企三位一体的单位体制管理社会。这种党政企三位一体下把整个社会都纳入了有效的管理系统，地方政府本身的管理职能显得多余而严重退化。但在改革开放后，政企分开，经济单位不再承担社会管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出来。上述两个重大的社会变化导致中国地方政府社会管理能力无法跟上社会的发展，再加上我国进行政府机构改革，推进政府职能转变，政府部门人员减少，而社会管理事务增多，政府部门没有根据新形势及时调整编制，使得执法人员短缺，各个地方政府才开始大量聘用编制外的临时工作人员。①
但是，这种以降低标准和人员素质，扩大工作人员数量的方式，对提高政府公共管理能力不仅无益，而且有害。首先，政府的社会管理能力，尤其是行政执法能力的提高并不取决于数量的增加，而是取决于管理和执法人员的素质和能力。一个没有经过正规教育和专业培训的人员进入社会管理部门和执法部门，不仅很难严格按照法律和法规进行工作，而且这些人本身可能会成为违法的主角。其次，政府执法主要是凭借法律的权威，而不是靠人多势众。如果说，城市执法主要靠人多的力量，那么每个城市的城管部门再增加一倍或几倍都无济于事。因为一旦在执法过程中发生冲突，执法人员再多也只能在数量上居于少数。一个城市，一个地区，如果没有树立起法律的权威，政府人员再增加几倍都无法有效管理。
对这些执法部门来说，聘用临时工既解决了人手不足的问题，又节约了成本，一旦出了事，还可以直接推向前台充当替罪羊，实在“美事”一桩。可是，对公众来说，并不具有执法资格、只能协助执法的临时工在不少地方成了执法主体，因为权力大责任轻，权责严重不对等造成他们轻视法律，肆意侵犯执法对象的权益，引起公众的极大不满。
三、关于政府“临时工”的法律定位
1、临时工的法律身份
1995年实施的《劳动法》明确规定，对所有劳动者实行全员劳动合同制、同工同酬，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别，就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。《中华人民共和国劳动合同法》规定，今后国家机关、企事业单位用人必须签定劳动合同，并给予相应的福利待遇。《劳动法》和《劳动合同法》并没有把用人单位与劳动者的劳动关系以临时工、正式工进行划分，而是规定双方都应签订有固定期限、无固定期限或完成一定工作为期限的劳动合同，就是说我国在法律意义上已没有临时工、正式工之分，只有合同期限长短之别。这标志着，从法律的层面上来说，“临时工”概念早在1995年就退出了历史舞台，临时工这个计划经济的产物就已经不复存在了。但事实上，“临时工现象”仍然存在，大量的临时聘用人员
2、临时工的执法身份
虽然临时工群体由于种种原因现实存在，但是他们并不具有执法主体的身份，不得参与行政执法。行政执法活动是行使国家行政权的活动，这就要求承担行政执法活动的机关或组织，要具备相应的条件或资格并经国家有关机关的合法许可。按照我国《公务员法》，行政执法岗位早已实行定岗定编和逢进必考制度。要有执法权，必先有行政执法资格和身份；否则，就没有行政执法权。在行政执法机关，“临时工”本来就没有合法身份和行政执法权。
按《行政强制法》第十七条：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。该条表明，行政强制措施必须由行政机关内的具备执法资格的人员实施，并且不得委托其他人，按照行政机关的逻辑，临时工们并不属于行政机关的在编人员，那么临时工并不能参与行政强制措施的执法任务。
四、政府不应雇佣“临时工”
那么不聘用临时工作人员，政府无力管理社会的方方面面，很多基层工作由谁来承担？长期以来，临时工参与执法，是因为执法者“人手不足”，太多的事要做，而取得执法资格有着能力门槛与编制限制，于是，合同工、临时工进行执法成为“中国式执法”的必然现象。简政放权，“浓缩”执法范围与空间，才是釜底抽薪之举，亦是根本之策。城管的很多工作完全可以交由市场去做，譬如园林绿化、市政设施维护等。“向市场放权，向社会让权”，“强化宏观调控，强化民生保障”当这些目标实行之后，“浓缩的都是精华”，有执法资格的人员去执法也就变得很轻松。
值得提醒的是，传统的行政执法模式与习惯也要与时俱进，加快在依法行政框架下的行政执法改革与创新，由执法范围的“量变”、执法人员的“量变”，引发执法功能走向更好地捍卫法律尊严、维护公民权利的“质变”。（作者单位：中南财经政法大学）
上海市互联网经济咨询中心高级工程师黄以宽：应急管理信息系统最关键的应该是以业务协同为中心。
茂名市信息产业管理办公室主任庞严冬：政府信息办要弥补以条为主时所欠缺的横向互联和业务协同。
国家安全生产监督管理总局通信信息中心培训处处长董国平：在投入资金以后，应探索如何完善城市应急管理来的运作机制。
南宁市城市应急联动中心副主任王威：应急管理系统并不是越大越好，也不是越先进越好。
广州市应急管理办公室副主任徐志丹：任何一件很小的事情，在应急管理过程中要看成一个战役。
4月9日，黑龙江省中医研究院203人氟乙酰胺中毒，国家发展改革委紧急调运解毒药品；
4月16日，湖南省株洲市攸县一煤矿透水，12人被困；
4月16日，紧急启动四级响应，应对四川严重风暴灾害；
4月16日，上海一工地发生食物中毒事件，62名工人被送往医院就诊；
4月16日，印度南部泰米尔纳德邦发生一起火车与小公共汽车相撞的交通事故，13人死亡，6人受伤；
……
1如何实现共性与个性的统一
曾有一个电子政务培训班，希望在城市应急管理方面统一认识，提出一些建设性的方案，但效果很不理想。在总结的时候，大家认为重要的原因之一就是所讲授的内容并没有和各位学员所在地区的实际情况相结合。
这其实反映了城市应急管理是共性与个性的统一，不能脱离个性谈共性。
没有任何两个应急事件是相同的，并且不同城市之间的应急需求也各有特色。因此，城市应急管理的个性是客观存在的。某些城市应急管理系统是为了保一方平安的，这种系统是综合性的，并且层次比较高。城市的应急中心或信息中心所建立的应急管理系统一般属于此类。即便是这种综合类的应急管理系统，在一些特殊区域也会表现出不同的特征。比如工业园区、经济开发区等区域，更多地呈现出为产业发展服务的特点。此外，还有一些为公共卫生、安全生产等领域建立的应急管理系统，以及为奥运会、世博会等特定事件建立的应急管理系统，所有这些系统都表现出了鲜明的个性特色。
南宁市是我国较早建立应急管理系统的城市之一。据了解，去南宁参观学习应急管理系统的人已不下万人。南宁市城市应急联动中心副主任王威总会向前往学习的人说，城市应急管理不能一概而论，应因城市的客观条件不同而不同，系统的方案设计要与各个城市的特点紧密结合起来。比如，100万人口的城市与1000万人口的城市之间，或者经济欠发达城市与经济发达城市之间，其应急管理系统的构架就会不一样。有的城市各个部门的子系统已经建立得非常完善了，为实现应急管理所需投入的资金数量可能就不会大了。应急管理的管理模式也存在差异，有的城市是由政府直接管，有的则委托给信息办或公安部门管理，还有的也可能会委托给公司来运营。
但是从信息系统的建设角度看，其实应急管理是有很多共性的。如何实现共性与个性的统一呢？答案主要体现在应急管理的方案设计中。
上海市互联网经济咨询中心资深咨询师黄以宽认为，共性的实现要以需求为导向，以信息技术为手段，通过资源的共享、流程的联动以及统一的机制，推进业务协同，进而实现共性。为体现城市重大风险应急的共性与个性要求、避免预案间的孤立与冲突，可以将城市预案体系划分为综合预案、专项预案、现场预案和单项预案。
2如何推进应急资源整合
对一个城市来讲，如果应急管理所需要建设的硬件基础设施，比如：应急指挥中心、大屏幕、视频监控、800兆通信网和指挥车等都已建设完毕，是否就意味着这个城市的应急管理已经可以奏效了呢？
其实不然。这还面临着资源整合的问题。微软(中国)有限公司大中华区战略项目总经理潘迪认为，推进城市应急管理，并不在于缺少资源，关键在于整合资源。在整合资源方面，业务比技术更加复杂。充分挖掘、合理高效地配置现有资源，贯穿城市应急管理的全过程。以资源整合带动城市应急系统建设，是当前我国推进城市应急管理的现实选择。
应急资源的整合是多方面的。在应急系统建立之前，首要的基础性的工作就是资源整合，包括：组织机构、信息渠道、协调网络、救援队伍和保障系统等因素的整合，以便做到高度统一、有效指挥、紧密配合、快速反应，最终形成应对突发事件的整体合力。
现阶段，抗震救灾、防汛抗旱、森林防火、生产事故应急、消防、交通安全、海上搜救、紧急医疗求援等力量，成为我国应对突发事件的主要力量。但长期以来，应急救援机构的运作相对独立，这些部门的应急系统也一直处于分散管理、各自为战的状态。发生紧急事件后，各机构相互间无法进行很好的配合与协调，也就不能形成统一的指挥协调、资源整合和信息共享机制。
这种协同困难难在什么地方？有关专家认为，归根结底是条块分割问题。这里面有“强龙”，也有“地头蛇”，要把“强龙”和“地头蛇”捆在一起，会遇到不少问题。如果希望所有的体制问题解决好了以后，再去建应急管理系统，那就等于陷入了一个鸡生蛋、蛋生鸡的两难选题。
这一组织机构难整合的问题体现了体制机制的问题。体制问题是推进应急管理的首要问题。加强城市应急资源整合，离不开完善的应急管理机制的保障。科学的应急管理机制，不但能使应急管理系统更好地发挥作用，而且能使政府及公众的应急行为更加自觉和有序，从而产生巨大的协同效应。
应急信息资源的整合也是一个关键因素。
城市应急管理是跨部门的综合性电子政务应用项目，加强城市应急管理，客观上要求整合应急信息资源，加强跨部门的信息共享与业务协同。我国电子政务建设的一个典型特征是条强块弱，如何在条块建设不平衡的体系中，加强部门的信息共享与业务协同，是当前推进城市应急管理面临的一个严峻挑战。
电子政务条强块弱的一个表现就是每个政府部门都建立自己独立的信息系统，导致信息孤岛林立。信息孤岛是否是应急管理过程中推进信息共享和跨部门合作的障碍呢？广东省茂名市信息产业管理办公室主任庞严冬认为，各个政府部门首先要加强本部门的信息化建设，然后才能更好地与其他部门建立共享与协同的合作关系。茂名市在推进城市应急管理的过程中，以各部门的信息资源整合为基础，先后协调了40多个部门。
应急管理是一个综合性的应用，完整的应急管理系统应将公安、交警、消防、急救、防洪、防火、防震、工商、税务、城管、救助等公共服务部门纳入一个统一的指挥调度系统。当城市出现新问题或事件时，系统如果不能通过增加数据和调整流程来适应新的业务，就会降低应急管理系统的综合业务支持能力，这对加强这些部门之间的应急信息资源整合提出了更高的要求。
北京市在建设应急指挥系统的过程中，就将分散在市属各委办局的信息、通信等应急资源加以利用，逐步建立起依托图像监控、无线调度、有线通信、计算机网络应用和综合保障等五大技术系统的市应急指挥平台，初步具备了对社会面的监控、现场图像的无线传输、视频资源整合、无线通信指挥调度、有线通信集中指挥调度和各类信息资源共享等功能。
3如何实现产业化运作城市应急事件可能并非是一些惊动各个方面的大事件，也可能是发生在每个人身边的一些急需社会力量来救助的小事情。
国外已经在采用通过有偿服务的方式实施紧急救援。我国目前正在进行紧急救援产业化运作的论证与探索。据曹宁川介绍，他们现在采取的措施主要有三种：建立紧急救灾物资产业园，促进紧急救灾物资产业链的健康发展，引导社会力量生产与存储救灾物资，实现救灾物资储藏于民，减轻政府的负担；面向老年人、农民工或其他困难群体，与保险公司联合推出救助卡，鼓励公众和企事业单位参加联合救助体系；实施紧急救援的品牌管理，通过授牌的方式，鼓励企业参与紧急救助。
在推进应急产业化运作的过程中，运营和管理问题也是一个核心问题，涉及到商业模式和投资回报。南宁在推动应急产业化发展方面采取了联盟的动作。为应对和满足国内急剧增长的城市应急联动系统产业化市场需求以及后期维护与服务，南宁软件园联合若干家公司成立了城市应急联动产业联盟，使城市应急联动系统的开发及应用过程中专业化分工更加明确，咨询设计、软件开发、系统集成、市场推广、项目监理、系统维护、用户培训等环节分别由联盟内相应的专业商家负责。产业联盟还整合资源，为联盟内企业提供公共技术平台及其他软件工业化生产所需环境。
应急市场不仅体现为应急服务市场，也体现为应急产品市场。曾有数字预测，应急将会给中国的IT业带来数千亿的市场。现在还远远没有达到这个程度，还有很多的事情可以做。
如何实现以业务协同为中心的应急管理是此次圆桌论坛的热点话题
4紧急与非紧急是否应该一体化
虽然应急事件随时都可能发生，但并不是时常发生，在没有应急事件的时候，应急管理系统该如何发挥作用？
南宁市和茂名市在紧急和非紧急的应急管理问题上，有点不一样。
后来，南宁对应急联动又分别建立了两个小的分项系统，其中一个是南宁市防洪防汛指挥决策系统，这个系统做出来以后，很多资源可以进行共享，但是又是相对独立的，当洪水来的时候，可以给领导提供决策参考。
在经过一系列分拆之后，现在用来实现应急管理的数字南宁指挥平台下面有三个相对独立的指挥中心：一个是应急联动指挥中心，用于处理紧急事务；第二个是便民指挥中心，就是12345热线，承担非紧急救助的便民服务；第三个是数字城管。这三个部分要实现资源共享，数字城管要对所有的井、路灯杆都编上号，到时候市民一报警，接警部门就可以马上确定非常精确的位置。南宁市甚至还打算在管理人员和技术人员上都实现共享，今后这三个中心的管理人员、技术人员可能都是一拨人，政府的编制也不用增加了。
城市应急管理还要强调应用效益，充分发挥城市应急管理系统的功能。城市应急管理不是一种孤立的应用，要体现平战结合的原则，平时注重应急信息管理和便民利民的公共服务，战时强调应急指挥决策。
而茂名市一开始就强调紧急与非紧急要一体化。所谓“应急与非应急一体化”，是指在应急管理和非应急管理的基础上，通过技术手段实现应急管理系统与非应急管理系统的高度整合，无缝联接，并通过相应的协调机制，实现各种应急处置部门和非应急处理部门的一体化协同与联动。
庞严冬认为，紧急和非紧急，或者说应急和便民，在本质和目标上都是“便民”，服务对象都是民众，服务主体都是政府。并且紧急和非紧急所需要的资源都来自同一个信息资源管理平台，GIS系统统一提供给应急和便民的部门使用，政府网站体现的是应急和便民管理，其后台则是各个部门的职能和分工，无论是应急还是非应急，都要接受监察部门的监察。茂名市信息化基础比较好，各个部门的信息化建设相对成熟，基于诸多因素的分析，茂名市最后得出结论：紧急和非紧急是可以一体化的，也是需要一体化的，还必须是一体化的。
在茂名的做法里，应急管理平台要完成数据交换，应急与便民都是独立的系统，只不过是用信息化的手段，把两者互联互通起来，彼此并没有混合在一起，也没有相互替代。各个系统原来该做什么事情，现在还做什么事情，不会出现110还要负责疏通下水道的问题，那是便民的事情。茂名应急与便民服务一体化，不仅体现在两个系统的整合，也体现在资源一体化、人员一体化和安全一体化，并且是整个政府统一协调指挥。
无论是南宁的做法，还是茂名的做法，其实最后都走向了共享，并在体制机制约束条件下，通过技术手段的推动，弥补了机制的不足，逐步形成联动的机制。
这种基于资源整合而形成的紧急与非紧急一体化运作有什么好处呢？庞严冬认为，共享应急与非应急的各类信息，可以做到防患于未然，在非紧急事件恶化、扩大、升级之前控制事态的发展，及时化解矛盾，防止转化为紧急事件。此外，通过应急部门和非应急部门的联动机制，第一个接到指令的处警员发起其他部门的联合救助，使求救者同时获得所需要的全方位救助，从而减少城市公共安全危机造成的损失，有利于构建一个和谐稳定的社会。
链接
应急管理与应急联动的区别
应急管理的四个阶段构成一个闭环
应急联动建设的目标，是建设能支持应急响应的公共性联动平台，实现应急响应所需的通信调度、信息交换、业务整合和知识支撑。然而，“应急联动”的发展要求不止于简单的联动规模的扩大。“联动”本身并不是目的，它应该服从一个更大的业务目标――那就是提高政府的应急管理能力。
应急联动解决的是对突发事件的即时性响应和联合处置，而应急管理是有目的、周期性的管理活动，由应急预防(含监测、预警)、应急准备、应急响应和应急恢复等四个阶段构成一个管理闭环。审视目前相对形成某些“模式”和一定范围“共识”的应急联动系统，其重点都在于对“应急响应”阶段指挥、调度的信息通信技术支撑，以及一些“准备”阶段的辅助；而对于“预防”和“恢复”两个重要阶段的支撑，以及用于形成管理闭环的反馈，都落在了“应急联动”的概念之外。