摘要：十余年的非物质文化遗产（下称“非遗”）保护实践，实现了非遗保护体系从0到1的建设。在这个过程中，国家和各级政府担任投资主体，本质上是一种无“负外部性的”的变革，是“帕累托改进”不断进行的过程，因而取得了显著的成效。如今，非遗保护的成果已经颇具规模，但“重建设、轻管理”的弊端突显。下一步的工作应该由“建设为主”转向“建管结合”，变革进入深水区，非遗保护进入以“宣传、弘扬、传承和振兴”为主的下半场。政府以行政力量推动非遗保护的发展路径存在边际效益递减的风险。新形势下，政府应解放思想，转变职能，优化非遗保护的目标定位，顺应新常态，以创新驱动非遗保护和实践，激活市场机制在非遗保护中的作用，推进非遗保护工作更好发展。
关键词：非遗保护；条线体制；政府改革；创新
非物质文化遗产（下称“非遗”）这一概念是联合国教科文组织经多次修订而提出的。2004年8月28日全国人大常委会批准了联合国科教文组织的《保护非物质文化遗产公约》，2005年3月26日国务院办公厅发布《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，第一次在政府文件中采用“非物质文化遗产”这一表述，于是一个新的术语和理念开始进入我国的政治生活和寻常百姓中。经过十余年的非遗保护实践，我国创新了许多办法，也取得了显著的成效，例如创设了具有中国特色的四级名录制度体系，推进了非遗保护的法律法规建设，提出了多种非遗保护的理念和方法，设立了一批非遗保护的基地和传习所，开展了一系列提升非遗保护、传承能力的活动等。
我国之所以能在短短十几年内，从无到有，推进非遗保护工作取得如此成绩，不仅是响应国际号召、激活民众需求的结果，更是社会主义制度优越性的集中体现。非遗保护在国家由上而下的推进过程中，形成了集中力量办大事的管理机制，体现了渐近式改革，分步推进的工作特点。
一、我国非遗保护的制度建设成果
我国非遗保护制度是在批准《公约》之后，在工作过程中逐渐出台、实施的，主要包括两类：其一是国家各级政府及其部门针对非遗保护所颁布的通知、意见、办法等；其二是国家各级政府及其部门针对非遗保护所颁布的法规、条例等。十余年的非遗管理制度建设过程，是非遗保护理念不断成熟、社会参与度不断提高、非遗不断嵌入主流话语的过程。
（一）非遗保护理念不断深化
我国先后总结出了抢救性保护、整体性保护、生产性保护、生活化保护等，反映出我国非遗保护的基本理念在不断深化。
1.抢救性保护。在非遗保护工作之初，我国禀承的是一种“濒危优先”的理念，也就是认为非遗是濒危的，识别、确认、立档、保存是当时的工作重点。2005年3月《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》中指出非遗保护的工作目标是“建立起比较完备的、有中国特色的非物质文化遗产保护制度，使我国珍贵、濒危并具有历史、文化和科学价值的非物质文化遗产得到有效保护。”
2005年12月《国务院关于加强文化遗产保护的通知》将非物质文化遗产提高到与物质文化遗产同等重要的层面，并参照物质文化遗产，进一步明确了非遗保护的方针。《通知》指出“文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产。物质文化遗产保护要贯彻‘保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理’的方针。非物质文化遗产保护要贯彻‘保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展’的方针。”
由此可见，非遗的抢救性保护是借鉴了物质文化遗产保护模式，在“濒危优先”的工作思路下而采取的方式。在非遗工作之初，这种保护方式曾起到过积极作用，有效推动了非遗普查和名录体系申报等工作。但是照搬物质文化遗产保护的思路，坚持文化遗产的真实性和完整性,也引发了此后学术界对于这个问题的广泛讨论，争论的核心在于非遗作为代代相传的活态性遗产，套用物质文化遗产的保护标准和要求是否符合其自身的特点和发展规律？因为非遗是通过口传心授、代代相传并不断发展的，过份追逐真实性容易陷入将非遗固化的误区，片面强调“用物质化手段把非遗固化为博物馆、档案馆、图书馆中的实物、照片、录音、录像、图书等。”
但这种方式在完成特定工作时仍显示出必要性。2013年起，针对传承环境或条件发生重大改变、传承面临严重困难（包括国家级代表性传承人年事已高）的项目，文化部组织了对代表性传承人的抢救性记录，全面记录和整理他们掌握的知识和独到技艺，以便于今后其他传承人学习借鉴和研究。经过两年的试点，2015年4月原文化部正式印发了《关于开展国家级非物质文化遗产代表性传承人抢救性记录工作的通知》，同时下发了《国家级非物质文化遗产代表性传承人抢救性记录工作规范（试行稿）》。一年后，在总结各地执行过程中所发现的问题的基础上，2016年7月完成了《国家级非物质文化遗产代表性传承人抢救性记录工程操作指南（试行本)》，作为各地记录工作的行动指南。截止到2018年8月，中央财政累计投入资金3.8亿元，支持对942名国家级代表性传承人开展了抢救性记录工作（其中人口较少民族传承人20人），以口述片、项目实践片、传承教学片等形式，影像记录保存一批代表性传承人所承载的独到技艺、文化记忆，记录影像成果时长总计将超过8000小时。
不过也需要认识到，数字化保存隶属于“信息性保存”，这类保护是基于“记录”的生产，但对于文化遗产而言，保护的核心是对遗产本体的保护，事实上信息性保存并不会对对象的保护产生直接的作用，同样，数字化保存也无法直接维系非遗的生命力。
2007年6月，我国设立了第一个文化生态保护实验区——“闽南文化生态保护实验区”，标志着我国的非遗保护从单个名录项目的保护开始向整体化的方向探索。
2010年文化部下发《关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》，提出“以保护非物质文化遗产为核心，对历史文化积淀丰厚、存续状态良好，具有重要价值和鲜明特色的文化形态进行整体性保护”。但是《意见》在执行方面上还存在管理不够到位、资金投入不能完全保障、专职专业人员欠缺、奖励和处罚力度不够等诸多问题。
2018年12月，文化和旅游部发布了《国家级文化生态保护区管理办法》。与《意见》相比，《办法》除了细化管理、明确奖惩之外，另一个大的变化在于调整了工作重点，此前“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的指导方针，转变成了“保护优先、整体保护、见人见物见生活”的理念，同时提高了对非遗教育与传承的要求，突出了“发展”在文化生态保护区建设中的地位。
2010年，文化部办公厅下发《关于开展国家级非物质文化遗产生产性保护示范基地建设的通知》，要求各省（区、市）文化厅（局）对生产性保护具有典型意义和示范价值的企业或单位进行初步考察论证之后向文化部进行推荐。2011年10月、2014年5月文化部分别公布了第一批、第二批国家级非物质文化遗产生产性保护示范基地名单，共计100家企业或单位。
2011年8月《文化部关于加强国家级非物质文化遗产代表性项目保护管理工作的通知》中将非遗的“活态文化”特征作为国家级代表性项目动态管理的重要参考因素。而生产性保护正好是提高非遗自身活力的有效方式。
2012年2月《文化部关于加强非物质文化遗产生产性保护的指导意见》中，决定在传统技艺、传统美术和传统医药药物炮制类非遗领域先行实施生产性保护，同时指出生产性保护在增强非遗自身活力、提高传承积极性、弘扬优秀传统文化、促进文化消费、推动区域经济、社会全面协调发展等方面具有重要意义。
生产性保护不仅成为的非遗保护的重要方式，而且渗透到国有文艺院团改制、非遗博览会项目遴选标准中。2011年5月《中共中央宣传部、文化部关于加快国有文艺院团体制改革的通知》提出“国家非物质文化遗产保护专项资金，要向承担非物质文化遗产保护任务的转制院团倾斜，鼓励生产性保护”。2012年3月《文化部办公厅关于举办第二届中国非物质文化遗产博览会的通知》中指出“认真遴选和组织本省(区、市)有特点的、在生产性保护方面取得显著成效的国家级非物质文化遗产名录项目或省级项目参展。”
4.生活化保护。原文化部副部长项兆伦在2016年1月全国非遗保护工作会议上讲到，随着非遗保护实践的不断深入，非遗保护的工作理念也在不断深化。“近年来，我们特别强调了三个理念：一是在提高中保护的理念。二是非遗走进现代生活的理念。三是见人见物见生活的生态保护理念。”“非物质文化遗产不只是一件件静态的作品、物品或某种表现形式，更是可见、可参与的生活。生动丰富的实践是文化传统保持活力的基本标志。生产、创新和进入市场开展得越好，受众越多，这项遗产的实践就越活跃，遗产本身就越富有活力。”
2017年1月，中办、国办印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，提出“中华文化独一无二的理念、智慧、气度、神韵，增添了中国人民和中华民族内心深处的自信和自豪”，要“坚持以人民为中心的工作导向，不断增强人民群众的文化参与感、获得感和认同感，形成向上向善的社会风尚”。
2018年4月《中国非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划实施方案（2018-2020）》的工作原则中再次强调“坚持‘见人见物见生活’的保护理念，注重弘扬非遗的当代价值，推动非遗融入现代生活”。
（二）非遗保护的社会参与度不断提高
《保护非物质文化遗产公约》中，将“非遗保护”定义为“为确保非物质文化遗产生命力的各种措施，包括这种遗产各个方面的确认、立档、研究、保存、保护、宣传、弘扬、传承和振兴”。如果把“确认、立档、研究、保存”四个过程视为以保存为主要目的和特点的活动的话，那么“保护、宣传、弘扬、振兴”就是旨在提升非遗活态传承能力和非遗生命力的保护活动。在以保存为主的阶段，政府发挥了绝对的主导地位，不仅是各项工作的直接推动者，而且是主要参与者。随着非遗活态性传承和振兴逐渐成为工作重点之后，非遗的保护主体逐渐拓展，包括高校在内的各种社会力量逐渐被纳入非遗保护的主体范畴，形成了政府、学者、代表性传承人、社区民众、各级非遗保护单位、高校、企业及其它社会力量的多元主体的保护体系。
1.政府。从我国批准《保护非物质文化遗产公约》，成为缔约国开始，政府就是非遗保护工作的主要推动者。2005年3月《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》（以下简称《意见》）指出“非遗保护的工作原则是政府主导、社会参与，明确职责、形成合力；长远规划、分步实施，点面结合、讲求实效。”这其实就是明确了我国的非遗保护是一个自上而下有序推进的过程，政府是其中的主导者。
《意见》中提出的重要工作之一，就是建立非遗代表作名录体系。《意见》附件中的《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》为建立名录体系提出了进一步的指导意见。
文化部为了落实《意见》的要求，于2005年6月和10月分别下发了《关于开展非物质文化遗产普查工作的通知》《关于成立国家非物质文化遗产名录评审委员会的通知》，为进一步完成工作任务、规范工作行为提供了依据。由此，以普查、记录、建档、申报以及建立非遗保护名录体系为核心的工作任务体系已经确立。自2005年至2009年，我国开展了首次全国性的非遗资源普查活动，普查出非遗资源总量近87万项。在此基础上，文化部分别于2005年6月、2007年1月、2009年7月、2013年9月下发了四次关于申报国家级非物质文化遗产代表作的通知，国务院分别于2006年5月、2008年6月、2011年5月、2014年11月公布了四批国家级非物质文化遗产代表性项目名录。
除了建立名录体系之外，政府还设立专项资金确保非遗的保护。2012年5月财政部、文化部联合下发了《关于印发<国家非物质文化遗产保护专项资金管理办法>的通知》，强调“专项资金由中央财政设立，专项用于国家非物质文化遗产管理和保护”。截至2018年6月，中央财政已累计投入非遗保护经费53亿元，累计支持21个国家级文化生态保护实验区建设经费6.9亿元，地方财政累计投入非遗保护经费39亿元。
代表性传承人方面,为了规范国家级非遗项目代表性传承人的评审工作，文化部设立了国家级非遗项目代表性传承人评审委员会。2007年6月、2008年2月文化部分别公布了第一批、第二批国家级非遗项目代表性传承人名单。针对《办法》中代表性传承人的不确切之处，2008年5月文化部第45号令发布了《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理暂行办法》，明确和规范了代表性传承人的要求、义务、申报流程及各级文化行政部门支持的主要方式。在此基础上，2009年5月，2012年2月，2018年5月分别公布了第三批、第四批、第五批国家级代表性传承人名单。截止2018年，国家、省、市、县四级非遗代表性项目及代表性传承人已经初具规模，其中国家级代表性传承人已经达到3068人。
保护单位方面,从2012年开始，文化部启动并实施了对国家级非遗代表性项目保护单位的动态化管理，对不具备独立法人资格、不具备保护单位基本条件、不具备履责能力、机构情况发生变化的保护单位进行了调整。2013年首次下发了《文化部办公厅关于调整和认定国家级非物质文化遗产代表性项目保护单位的通知》，对433个第一、二批国家级非遗代表性项目保护单位进行了调整和重新认定；2014年对鼓舞（花钹大鼓）等121个国家级非遗代表性项目的保护单位进行调整和重新认定；2015年调整并重新认定保护单位333家。
2015年11月文化部联合教育部印发了《关于实施中国非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划的通知》，正式启动了旨在帮助非遗传承人群提高能力的研修、研习、普及培训工作。文化部会同教育部优先选择了专业实力较强、非遗保护工作基础较好的57所高校作为2016年研培计划首批参与高校。
2018年4月文化和旅游部、教育部、人力资源社会保障部联合印发了《中国非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划实施方案（2018-2020）》,参与中国非遗传承人群研培计划高校名单增至112所。
5.企业、民间资本及其他社会力量。2007年2月《关于加强老字号非物质文化遗产保护工作的通知》指出“老字号作为我国传统商业文化遗产的重要载体，其拥有的专有品牌、传统技艺、经营理念和文化内涵，不仅是我国优秀商业文化的集中体现，也是非物质文化遗产的组成部分”。要求通过提高认识、做好普查、鼓励传承、将老字号纳入非遗名录等办法对其加以保护。这事实上肯定了民间资本在非遗保护中发挥的重要作用。
生产性保护理念的发展，助推了民间资本进入非遗保护领域。文化部于2011年10月、2014年5月分别公布了第一批、第二批国家级非遗生产性保护示范基地名单，两批共计100家企业或单位被认定为非遗的生产性保护示范基地。
2012年6月《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》进一步强调，“民间资本已成为推动我国文化建设的重要力量，要鼓励民间资本投入非物质文化遗产传承保护”。
2013年为推动非遗的研究工作，将非遗的保护实践与理论研究相结合，中国非物质文化遗产保护中心从已列入国家级非遗名录的项目中遴选出保护成效好，具备一定研究能力并已推出初步成果的国家级项目传承单位，命名为“国家级非物质文化遗产保护研究基地”。2013年1月、12月两批共13家企业或单位获得命名和颁牌。以上两种基地获批的企业或单位，主要集中在传统技艺、传统美术、传统医药等领域，成为促进相应非遗项目传承、研究、发展的重要力量。
2013年我国启动全面深化改革，政府将“购买公共服务”作为向“服务型政府”转型的重要工具。2015年5月，国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》，指出要立足群众需求，创新购买方式。以满足人民群众基本公共文化需求为目标，突出公共性和公益性，建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接；同时，要培育市场主体，丰富服务供给，逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系。2018年5月文化和旅游部办公厅印发了《文化和旅游部关于进一步推进政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，指出随着购买公共文化服务工作进入规范化、常态化管理的新阶段，各地文化行政部门要坚持从实际出发，进一步做好政府向社会力量购买公共文化服务工作。这种背景下，社会力量参与非遗保护将大有可为。
（三）非遗不断嵌入主流话语
1.设置了专门的节日、节会活动。2005年12月《国务院关于加强文化遗产保护的通知》明确指出“文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产”，并决定“从2006年起,每年六月的第二个星期六为我国的‘文化遗产日’”。2007年2月《文化部关于2007年“文化遗产日”期间组织开展非物质文化遗产系列活动的通知》中将第二届“文化遗产日”活动的主题确定为“保护文化遗产，构建和谐社会”，并指出要通过在“文化遗产日”期间开展宣传与展示等系列活动，普及非遗保护知识，增强全民的非遗保护意识。同时，为了调动和鼓励社会各方面参与“文化遗产日”活动的积极性，扩大社会影响，文化部决定从第二届“文化遗产日”开始，设立“文化遗产日奖”。2016年9月，国务院应住房城乡建设部的请示，同意自2017年起将“文化遗产日”调整设立为“文化和自然遗产日”。截止到2018年，“文化和自然遗产日”活动已经连续举办13次，每年文化和旅游部都会统筹指导全国各省（区、市）组织开展许多主题鲜明、丰富多彩的宣传展示活动。文化和自然遗产日逐渐成为人民群众共享文化成果的重要节日。
此外，我国还打造了中国成都国际非遗节、中国非遗博览会等品牌节会活动。成都国际非遗节成为继中国北京国际音乐节、中国上海国际艺术节、中国吴桥国际杂技节后，国务院正式批准的第四个国家级国际性文化节会活动品牌，是国际社会首个以推动人类非遗保护事业为宗旨的大型文化节会活动。“国际非遗节”定点四川省成都市，每两年举办一届。首届“非遗节”于2007年5月23日至6月10日举行，截止2018年已成功举办六届。
2010年10月15日至18日，由文化部、山东省人民政府主办的“首届中国非物质文化遗产博览会”在山东省济南市举办，并逐渐发展成为全国影响广、规模大、规格高、项目多、品类全的国家级非遗博览会。与成都国际非遗节逢单数年举办相对应，博览会逢双数年举办，也是每两年举办一届。自第四届开始，文化部将“中国非物质文化遗产博览会”永久落户山东济南。2018年9月13日至17日，第五届中国非遗博览会在济南成功举办。
另外，各地的非遗项目还可以广泛参加中国（北京）国际文化创意产业博览会、中国（深圳）国际文化产业博览交易会、中国（义乌）文化产品交易会、丝绸之路（敦煌）国际文化博览会、中国当代工艺美术双年展等。这些节会有力的推动非遗融入当代、融入大众、融入生活。
2.颁布了专门的法律。2011年2月中华人民共和国第十一届全国人大常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）,以立法的方式明确了我国非遗保护的根本立场与核心理念,其颁布和实施对中国文化建设具有里程碑式的意义。《非遗法》是继《中华人民共和国文物保护法》之后又一部文化领域的重要法律,标志着我国非遗保护事业进入依法保护的新阶段,也标志着中国社会在文化自觉和文化发展理念方面的重大推进。《非遗法》的出台，将党中央关于文化遗产保护的方针政策上升为国家意志，将非遗保护的有效经验上升为法律制度，将各级政府部门保护非遗的职责上升为法律责任，为非物质文化遗产保护政策的长期实施和有效运行提供了坚实保障。
3.被纳入“一带一路”发展规划。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，支持“沿线国家间互办文化年、艺术节、电影节、电视周和图书展等活动，联合申请世界文化遗产，共同开展世界遗产的联合保护工作”。
2016年12月《文化部“一带一路”文化发展行动计划（2016—2020年）》的通知中，提出了健全“一带一路”文化交流合作机制、完善“一带一路”文化交流合作平台、打造“一带一路”文化交流品牌、推动“一带一路”文化产业繁荣发展、促进“一带一路”文化贸易合作五大重点任务。其中包括“推动与沿线国家和地区建立非物质文化遗产交流与合作机制”“积极探索与‘一带一路’沿线国家和地区开展同源共享的非物质文化遗产的联合保护、研究、人员培训、项目交流和联合申报”。
2010年3月文化部等9部委《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》提出了金融支持文化产业这一命题。2014年3月《关于深入推进文化金融合作的意见》进一步强化，并明确指出要“深入推进文化与金融合作，推动文化产业成为国民经济支柱性产业”。相较于此前的《指导意见》，2014年的《意见》没有再过多重复以往金融单方面支持文化产业的诸多具体事项，而是从促进文化与金融的对接与合作角度对今后工作提出指引，重点是体现出近年来文化金融合作的新趋势、新需求、新做法，着力在文化金融的瓶颈环节、薄弱领域下功夫，体现文化金融合作的开拓创新。
为了落实《规划》要求，《中国传统工艺振兴计划》于2017年3月发布，由此，传统工艺类非遗项目的发展进入一个新时期。2018年5月第一批国家传统工艺振兴目录发布，383个项目被列入首批目录。传统工艺工作站也在陆续建设中，截止2018年年底，全国已设立了14个国家传统工艺工作站。
6.文化信息资源建设被列入国家计划。2007年文化部、财政部《关于进一步推进全国文化信息资源共享工程的实施意见》指出，全国文化信息资源共享工程是2002年起文化部、财政部组织实施的一项社会主义文化建设标志性工程。通过信息资源的数字化加工、整合和传播，实现中华优秀文化信息资源在全国范围内的共建共享，是公共文化服务体系的基础工程，是政府提供公共文化服务的重要手段。
2013年9月文化部关于印发《文化部信息化发展纲要》的通知中指出我国文化建设进入了重要的战略机遇期。党的十八大提出“扎实推进社会主义文化强国建设”的宏伟目标和“五位一体”的总体布局；十二届全国人大一次会议审议通过的《政府工作报告》提出要“把文化改革发展纳入经济社会发展总体规划，列入各级政府效能和领导干部政绩考核体系，推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展”。在这种背景下，国家发展改革委《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》中提出在原有四大基础信息资源库的基础上，新增“文化信息资源库”为国家基础信息资源开发利用的五大项目库之一。
2018年8月工业和信息化部办公厅关于印发《设计扶贫三年行动计划（2018-2020年）》的通知中提出，要“充分发挥信息技术作用，建立设计援助服务平台，扩大设计扶贫受益范围。到2020年底要建成并免费开放千万数量级原创设计素材数据库”。
表1我国非物质文化遗产制度建设情况一览
二、非遗保护制度建设需要注意的问题
（一）以行政力量推动非遗保护面临边际效益递减的风险
不可否认，过去十余年的非遗保护实践取得了显著的成效，形成了举世瞩目的中国经验。但是随着中国的发展进入“新常态”，再按照以往的思路开展工作，容易形成路径依赖，导致经验主义，最终造成行政保护的边际效益递减。从目前的情况看来，风险主要体现在三个方面：整体形势良好与基层动力不足的矛盾；直接管理不力与配套服务不足的问题；行政化的资源分配导致资源错配的风险。
1.整体形势良好与基层动力不足的矛盾
十余年的非遗保护实践，我国从无到有建立了有中国特色的非遗保护体系，这种体系不仅指国家、省、市、县四级非遗代表性项目名录体系及其对应的代表性传承人体系，而且包括十余年来建设形成的法律、法规、意见、办法等制度体系、以及在不断的非遗保护工作和实践中所形成的有效管控人、财、物及资源分配的管理体系。制度、理念的不断创新，配套非遗保护体系的不断完善，成为推动非遗保护工作不断发展的关键因素，也是确保非遗保护整体形势良好的基础。
当前非遗保护的代表性项目、代表性传承人、文化生态保护区、生产性保护示范基地、研培计划高校等已经颇具规模，各种非遗的展览展示活动也逐渐常态化、大众化、品牌化。下一步工作应该由“建设为主”转向“建管结合”。如果将非遗保护体系的建设过程视为是一种无“负外部性的”的变革，那么非遗保护体系的管理过程则意味着变革进入深水区，一定会触碰现有体系的既得利益者，也一定会充满更多的博弈、协调乃至对抗，但这却是改变此前非遗保护“重建设、轻管理”弊端的必经之路，也是赋能于非遗保护工作主体、激发内在活力、确保非遗保护工作可持续性的必要过程。
我国在1994年进行了分税制改革，此次改革的成功之处在于初步理顺了中央与地方的财政收入分配关系，使得中央财政收入占总财政收入的比重持续上升。而改革遗留的问题在于没有合理划分中央与地方的事权和支出责任，主要表现为相对于中央政府，地方政府承担了过多的事权和支出责任，而拥有较小的财权。这一种矛盾，在市县等基层非遗行政保护部门表现得尤其明显。在笔者的调研中，市县一级的非遗行政管理部门普遍存在人员、资金、组织上的问题，这是影响基层工作者工作动力的重要原因所在。
人员方面，基层非遗的行政管理部门往往存在编制较少、人员流动性大、人员专业性不强等问题。随着非遗保护体系的不断完善，与之相应的管理跨度和工作量在不断扩大，而且随着非遗保护理念的不断更新，与之相应的专业性要求也在不断提高。工作量的增长和工作要求提高，与工作人员人数少、专业性不强、流动性大形成鲜明对比，其结果只能是工作者疲于应付，削弱了一线工作的主动性和创新性。
资金方面，按照分级管理的原则，中央、省级财政在资金配置中占据优势地位，拥有较强的控制权和主动性，而市、县级财政在资金配置上却缺乏弹性，普遍存在保护管理工作经费投入不足的现象。换言之，在国家、省、市、县四级管理体系中，非遗代表性项目、代表性传承人数量呈金字塔分布，而资金方面却呈倒金字塔分布，这种矛盾客观上容易造成非遗文化存在等级差别的错误印象，这种不平衡性也一定程度上影响非遗保护和传承的积极性。
组织方面，随着国务院大部制改革方案的实施，按照条线管理和条线体制的要求，对应的基层部门也进行了相应的整合。从国家行政管理的宏观层面来看，大部制改革最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理等现象，从而可以有效提高行政效率，降低行政成本。但是在一些基层部门中，合并的结果却造成部分机构内部管理层级增加、工作自主性弱化、工作效率降低等问题，而且由于许多基层非遗管理部门并不独立，在合并后反而处于被边缘化的尴尬境地。
2.直接管理不力与配套服务不足的问题
2006年《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》中指出“非物质文化遗产项目应当确定保护单位，具体承担该项目的保护与传承工作”。同时将国家级非遗项目保护单位的基本条件限定为：有该项目代表性传承人或者相对完整的资料；有实施该项目保护计划的能力；有开展传承、展示活动的场所和条件。2012年开始的保护单位动态化管理中，又对保护单位的法人资格等基本条件进行了强化。
从非遗项目保护单位的分布情况来看，绝大多数保护单位落在了各地非遗保护中心或非遗行政管理部门，这种情况在市、县两级表现得更为明显。这其中不排除有合理性的因素。一些类型，如民俗类非遗项目由于传承群体大、涉及范围广等原因只适合由公共性单位进行保护。但是将绝大多数非遗项目的保护单位都放在政府部门，由管理主体同时担任保护单位，既当裁判员又当运动员，这既不科学，也难以发挥应有的效用。
3.行政化的资源分配导致资源错配的风险
改革开放之初，为了激发地方政府发展辖区经济和争取财政收入“剩余所有权”的积极性，中央政府按照“放权让利”的思路实行了财政包干制。但这种办法却导致中央财力和宏观调控能力不足、地方保护主义、“诸侯经济”盛行。因此，1994年国家进行财政制度改革，改包干制为分税制，并由此带来了财政收入和分配领域的明显变化，中央和地方财政收入占比分别从1993年的22%和78%变动为2016年的45.4%和54.6%。但是改革也造成了中央与地方在事权、支出责任和财权方面的矛盾。在这种情况下，转移支付制度成为缓解地方政府收支失衡和促进基本公共服务均等化的重要财政工具，转移支付的资金规模迅速增长。这些改革使得中央政府“抽取”和“下放”财政资金的能力大大增强，中央进行宏观调控及动员地方的能力也得到了提高。
2002年开始，中央逐渐将转移支付资金以“项目”和“专项”的形式向下分配。最终，“项目”不仅成为中央向下转移支付重要手段，也成为我国经济和社会治理体制机制运行中的一个独特现象。中央政府通过项目制将重点政策传达给各级政府，并通过“钓鱼式”项目工程动员地方财政以项目资金配套的形式配合中央政府的行动。地方政府若不抓项目、跑项目，便无法利用专项资金来弥补财政缺口。反之，则不仅可以在获得项目资金，而且更带来地方发展的政策合法性。
可见，项目制最大限度地实现了中央对地方的引导和控制，但是其本身也存在明显的局限。针对项目的专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中，实现的是条线管理的目的和重点。“条线”体制在使得地方配合中央各部门实现相应目的的同时，却使得地方政府能够统筹兼顾的资源随之减少，这给地方政府决策的灵活性套上了“枷锁”。而且同类项目由不同地区进行竞争和抢夺，也容易造成项目的重复建设，一定程度上反而影响和拖累了项目的做大做强，增生了地方“项目包装”、“项目打包”等由下而上的反控手段。
（二）非遗保护的市场机制有待进一步激活和完善
1.非遗保护市场机制介入的合理性
2009年《国务院关于印发文化产业振兴规划的通知》就已经提出双效统一的文化产业发展原则，即“坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一，将文化产业培育成国民经济新的增长点。”那么作为一直强调要被保护的非遗是否也能适应这个原则？笔者认为，从非遗存在的历史规律、非遗的保护理念、非遗的“双创”要求和非遗扶贫的提出这几个方面来看，回答应该是肯定的。
从非遗的“双创”要求来看，党的十九大报告已经将“创造性转化、创新性发展”作为推动中华优秀传统文化的工作要求。“转化”和“发展”是保护传统文化的应有之义。任何文化都是在一定的历史进程中，在人们的生产生活实践中产生的，是生产生活的一部分。缺少需求的文化是没有生命力的，世界上也不可能存在一成不变的文化。传统文化凝结着人们的智慧，是宝贵的财富，也是族群认同的重要基础。挖掘这些优秀文化的当代价值，对于建设民族、科学的社会主义文化，推动精神文明和物质文明协调发展有着重要意义。
从非遗扶贫的提出背景来看，我国有着区别于西方国家的不同国情。西方的非遗保护始于20世纪70年代，彼时的欧洲正处于由工业文明向后工业文明转换的时期，物质经济已经高度发达，但生态环境日益恶化，能源严重匮乏。在这种生存困境面前，西方社会开始反思，产生了对工业化之前的文化和自然生态的重新认识和保护的意愿，是一种自觉的文化行为。但是我国仍然属于民生国家，“不同于福利国家保障国民的社会权利、促进不同阶层的社会团结等基本理念，民生国家的基本理念是将保障与改善民生作为社会的重要内涵”。理解了这个国情，也就可以理解我国为何要将非遗与扶贫相结合、与旅游结合、与市场相结合。一句话，在生存问题没有解决的情况下，任何企图将文化抽离出来单独保护的做法，都注定只能是乌托邦式的美好愿望。
2.非遗保护过程中发挥市场机制所面临的问题
以上分析仅仅是破解了“非遗工具化”的思想障碍，就实施而言，在非遗保护中要想有效发挥市场机制的作用，还必须解决法律环境、产品供应体系等现实问题，提高资本参与的积极性。目前来看，影响资本参与的核心问题至少有三点：
其一，非遗项目权属不清。“非物质文化遗产世代相传，在各社区和群体适应周围环境以及与自然和历史的互动中，被不断地再创造”，《保护非物质文化遗产公约》在阐述非遗概念时，也同时说明非遗是具有传承性和实践性的，并且广泛地为社区群体所共同享有。作为一种活态文化，非遗在形成过程中不可避免地借鉴、吸收了其他文化，因此很难将非遗的产权简单地归属于某个个体、企业或单位。
其三，非遗产业前景不明朗。五力模型是“竞争战略之父”迈克尔·波特（MichaelE.Porter）提出的产业分析模型，其理论认为供应者、购买者、现有竞争者、潜在竞争者、替代品五种力量综合起来影响着产业的吸引力以及企业的战略决策。
从供应者来看，前文分析的非遗项目的权属问题就是供应者的问题，即由于非遗传承区域的广泛性和知识产权的保护不力，现实中往往导致经营者对上游供应者的资源缺乏控制能力和独占优势。
从竞争者的角度来看，由于非遗保护的主体众多，代表性传承人、非遗生产性保护基地、小经营户等都有可能随时成为市场中的直接或潜在竞争者，而且一些主体还拥有政府的背书，无形中会对外来的资本形成强大的竞争压力。
从替代品的角度来看，许多非遗原本耐以生存的土壤都已经不复存在，现代化、工业化、科技化催生了众多的替代品，大量非遗项目面临着新时代下价值重构的难题。而且由于文化产业的发展要求将社会效益放在首位，经营的正外部性要求会进一步抬高资本进入的门槛。
综上可知，以五力模型对非遗产业进行分析，单纯以市场运营的角度来考量，无论在哪个方面来看，资本都难以在短期内构建竞争优势。解决的办法只有依靠政府，由政府主导制度建设来打造良好的营商环境，为资本的进入和市场机制的形成创造先行条件。
（三）非遗保护主体之间的关系有待进一步理顺
其一，做好权责划分。既要重新定义政府的权责，又是要充分调动社会力量。改革开放以来，尽管我国逐渐将“适应社会主义市场经济体制”作为机构改革目标以调整政市、政社关系，但从改革方案和效果来看，仍具有比较明显的管控特征，表现为政府的经济职能过强、社会职能偏弱，管制功能过强、服务功能偏弱，微观管理过多、宏观管理乏力。2004年修订的《国务院工作规则》提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，并将政府职能扩充为“十六字方针”，在经济调节、市场监管的基础上增加了“社会管理和公共服务”。这样一来，管理事务增多以及民众需求的多样性与政府直接管控能力之间的矛盾不断突显，信息不对称成为政府直接管控面临的突出问题。从新公共管理学的理论来看，调动社会力量是解决这一问题的有效办法。我国目前将“政府购买公共服务”作为向“服务型政府”转型的重要工具，但是就公共文化领域的购买现状来看，仍然存在购买内容的不平衡不充分、承接主体的不平衡不充分、资金保障的不平衡不充分等问题。这其中，社会力量长期发展不充分是引发以上问题的主要原因。
其二，做好利益平衡。首先，就非遗保护的伦理原则而言，非遗应该起于民、而用于民，传承社区和群体的利益理应是一切非遗保护工作的起始点和关切点。但是随着非遗的传播向社会化方向发展，非遗的传承也日益突破原有师徒式、家庭式的封闭方式而转向具有普遍性的学校制、培训制，传承社区和群体本身也开始泛化。这种情况下，有必要进一步锚定非遗保护的工作目标和衡量标准。其次，就参与非遗保护的各种社会力量而言，政府通过各种计划、项目进行公共服务外包，由此社会力量与政府得以建立起了具有契约精神的合作关系。但是参与不同计划、项目的社会力量之间却没有天然的沟通和联系通道，这种状况不仅会造成潜在的利益争夺，而且在一定程度上反而会割裂相互的协同性，难以达到绩效叠加的效果。
其三，做好工作统筹。项目制和分权制是我国在处理央地关系时所采用的方法。项目制的工作逻辑不可避免地缺乏在地化的全局考量。项目制对应的是条线体制下中央各部委自上而下推进各自目标的工作逻辑，但是只有基层单位才能动态了解当地的现实状况与发展需求。不过出于获得项目带来的转移支付资金、享受政策红利以及行政官员为确保手中权力稳定等种种考量，基层单位只能牺牲自主性而选择服从。那么项目制的弊端是否可由分权制解决呢？事实上，如果缺乏科学的绩效评估体系，分权制反而更容易造成地方的失控。自20世纪90年代起，政府实行分权制改革，赋予地方政府更多管理权限，但是各地政府官员为追求绩效和晋升，以牺牲环境为代价换取短期经济增长，使得环境公共产品的供给缺位。类似的统分矛盾不仅仅出现在央地关系上，而且在政市关系、政社关系上也是如此。基层政府在委派或外包任务时，出于降低执政风险或者公共服务均等化的考虑，对于社会力量的选择往往倾向于多元化。主体多元通常就难以实现规模效应和叠加效益。从本质上看，这种自上而下的公共性与自下而上的趋利性之间的矛盾，对工作的统筹形成了挑战。
三、完善非遗保护制度建设的建议
（一）把握系统原理，优化非遗保护的目标定位和顶层设计
保护“非遗”的目的不是为了发思古之幽情，而是为了今天和未来。如果说此前的工作是以“确认、立档、研究、保存”为重心的话，今后的工作应该以“宣传、弘扬、传承和振兴”为重心，应该跳出为保存而保护的思维定势，从更为宏观的视角来定位和理解当下的非遗保护工作，将非遗保护与推进传承人的现代化相结合、与满足文化精神的消费升级相结合、与重塑国人的原创精神相结合、与对外展示中华文化的魅力相结合。
非遗保护不是将其变成活化石，而是要让市场之水去浇灌，去激活其内在价值，让非遗成为生活中的有机部分，让非遗成为时尚的象征，让年轻人能够喜欢、爱上非遗，这才是最有效的保护。但是近200年来，因为丧失了原创性，所有的一切都只是在采用拿来主义，都只是在享用西方世界所创造的成果，也因而处处被动。一些西方国家趁机兜售文化、大搞文化输出，因此要想中国的未来发展能在世界获得话语权，首先就必须将自己原创性的成果拿出来。中国文化源远流长，非遗更是其中的精华，作为文化大国，应该认真思考如何重塑文化自信，如何激活传统文化，由文化大国变为文化强国。在国际上展出的非遗项目，不能满足于其原生态等初级产品，而应该建立机制，在传承文化因子及核心要素的基础上，大力培育非遗产业和非遗品牌，使其成为我国文化产业的有益组成部分。
（二）顺应新常态，以创新驱动非遗保护和实践
2014年5月，习近平总书记在河南考察时首次提及“新常态”。11月，习近平在APEC工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”。新常态下，增长的动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。对应的思路就是政府大力简政放权，进一步释放市场活力。伴随着经济增速下调，各类隐性风险逐步显性化，指令性计划导致的资源难以自由配置、产业结构不合理、产能过剩等问题越来越严重。唯有通过创新，才能使中国经济摆脱“旧常态”，也才能改变十八大以前长期改革滞后形成的“体制病”和宏观失衡“综合症”。
就非遗保护工作而言，创新可以体现在主体创新、标准创新、机制创新、服务创新等多个方面。
首先，从主体上来看，企业是现代市场经济条件下，进行市场开发、运营和品牌开发、保护，融合人、财、物等产业资源的最好组织形式之一，理应在非遗产业创新和发展中发挥重要作用。2018年12月《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》是在这个方向上的正确努力。但是总体而言，我国的文化企业整体上仍处于培育阶段，质量良莠不齐、大量企业规模偏小、竞争力偏弱、创新能力有待进一步提升。政府在管理路径由行政指挥向新公共管理转换的过程中，仍然要发挥主导作用，通过制度建设和机制引导，培育市场主体的发展。
再次，加大对非遗企业的扶持力度。非遗产业发展初期属于“卖方市场”，企业还不足以形成能力角逐之势，这种情况下，一是要推动“跨领域协作经营”，用服务资本进行社会投资，孵化一批项目型（或合同型）社会组织，使其在政府购买公共服务公权力向下迁移的接盘过程中率先获得合法化的参与权，让一部分“卖方市场”先于需求运行起来。二是要继续加大对非遗领域的财政投入。2014年国家财政总预算为154030亿元，中央财政实际下达文化遗产保护资金88.43亿元，同时安排国家非物质文化遗产保护专项资金6.63亿元，二者相加共计95.06亿元，仅占国家财政总预算的0.0006%。相比之下，日本的保护力度就大得多，日本《文化财保护法》明文规定，包括国宝等重要文化遗产的管理维护的资金下限是国家总预算的0.01%，2014年，日本国家总预算是9212亿美元，其文化遗产的管理维护资金约92.12亿美元。与日本相比，我国在非遗保护和非遗产业上的投入仍有较大的提升空间。
（三）瞄准行业痛点，加大文化立法和非遗产品标准建设
权属不明和标准不统一是影响资本进入非遗产业的两大痛点，单纯依靠市场的力量无法解决此类难题，唯有依赖政府，将立法和行政方式相结合，进一步理顺关系，廓清障碍，为非遗产业发展提供良好的制度环境。从制度建设层面看，大抵可以做到：
1.加大文化立法。近年来，文化产业各级主管部门根据产业实际发展需要，先后出台了《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》《推动数字文化产业创新发展的指导意见》《关于推动文化娱乐行业转型升级的意见》等政策。但是，我国文化产业立法仍然相对滞后，在我国260多部现行法律中，文化类法律只有6部，不少方面还存在立法空白。
明确了标准化建设的目的和必要性之后，接下来是建什么标准的问题。笔者认为，建立的标准要兼顾外部性和内部性。标准的外部性就是要确保非遗产品在市场化过程中的合法性。按照我国现有的条线管理体制，非遗管理主要归口于文化管理部门，但是非遗走向市场的话，就会受到来自生产管理、市场监管等部门的约束。由于不同条线体系下的工作标准和要求不同，就有可能给非遗发展制造障碍。例如作为国家级非遗的钱万隆酱油酿造技艺就因为上海质量监督部门严格推行西方现代工业生产下的GMP质量安全标准被勒令停产，一蹶不振。标准的内部性就是要协调非遗项目的多方生产力量，用标准来约束参差不齐的传统自由生产状态。早在2007年，文化部印发的《文化标准化中长期发展规划（2007-2020）》的通知中就强调，“标准化工作要面向文化建设的中心工作，重点加强基础性标准、行业急需标准以及涉及公共文化安全和文化环境保护的标准建设，逐步开展面向社会的文化服务标准、技术标准、管理标准、基础标准等各项工作”。目前我国拥有四级非遗保护项目近20万项，涵盖10大门类。如此多样的非遗项目不可能用统一的标准来要求，因此建设“分类保护标准”和“非遗项目标准”就显得尤为重要。
在如何建的问题上，因为涉及的面太广，不同项目所面临的具体问题不尽相同，这里仅提供标准建设原则方面的建议。
首先是坚持目标导向原则。十九大报告明确指出，要“健全现代文化产业体系和市场体系，创新生产经营机制，完善文化经济政策，培育新型文化业态”。国家“十三五”规划中提出“要推进文化事业和文化产业双轮驱动”，“文化产业成为国民经济支柱性产业”。非遗是我国优秀传统文化的代表，是文化自信的基础，也是文化产业的重要组成部分。标准建设应有助于这些目标的实现。
其次是坚持系统协同原则。“全面深化改革是系统、协同性改革，改革要系统、协同，就离不开顶层设计”。非遗保护的标准建设要兼顾外部性和内部性要求，也必须通过多方协同和参与来实现。2005年《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》中就提出“要发挥政府的主导作用，建立协调有效的保护工作领导机制”。当然，标准的建设也要充分尊重基层的意见，“顶层设计并不排斥基层试验，但凡不存在负外部性的改革，应鼓励基层试验；而具有负外部性的改革，则必须由中央顶层设计”
再次是坚持研究与建设结合的原则。非遗市场化是发展中的新课题，非遗的经典性和社会主流的现代性要求存在矛盾。这种情况下，简单的以工业化、现代化背景下的技术性标准去衡量千百年来传承下来的非遗项目，一定会存在标准的错位。这种情况下，只能通过实事求是的态度，具体问题具体分析，要广泛吸纳有关学术研究机构、大专院校、企事业单位、社会团体等各方面力量参与标准研究与建设，“形成涉及文化领域安全、环保、质量、工艺、功能、技术、检验检测、资质、等级评定、保护消费者权益的标准体系”。
最后是坚持过程与结果并重的原则。好的标准不仅要求内容的科学性，更要求过程的正当性和实施的有效性。一定要让作为传承主体的民众组织、行业协会及生产企业参与到标准制定的过程中来。这不仅是非遗保护伦理原则的要求，也是应用“交往理性”以解决后现代社会各种社会矛盾和冲突的直接体现。一项社会规范的质量，不在于其在多大程度上代表了意见的“普遍性”，而是取决于规范形成过程中的商谈的水平和质量——在此期间是否存在穷尽了各种建议、信息和理论的争论，且这些意见都得到了合理的处理。只有这样，才能使标准真正成为非遗保护的规范，成为非遗产品各方生产者自觉遵循的行为准则。
（四）转变政府职能，深化政府“放管服”改革
随着对放、管、服具体内涵的深入理解，非遗保护工作也应该主动转变思想，创新管理机制，推动政府职能转变。
所谓“放”就是要简政放权，要确立市场配置的决定作用，具体而言就是向下级政府放权、向市场放权、向社会放权。传统的项目制治理模式下，专项项目一般都有“配套资金”的要求，有利于各部委在加强事务管理的同时，加大对地方政府财政支出的控制，但这也往往加剧了地方政府的财政压力。为此，2014年12月《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中提出，要“完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付。注重顶层设计，使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接。对用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达省级财政”。这样的改革，有利于事权和财权的统一。各地的非遗项目大多属于“具有地域管理信息优势”的项目，因此，采取因素法分配将有利于提高地方政府工作的自主性和适应性。
结语
制度是推动社会发展的基本力量，好制度将促进发展，坏制度将阻碍发展。非遗保护制度是非遗传承主体和保护主体间联系和相处的基础，是推动非遗传承和发展的前提。治国理政,必须“立治有体,施治有序”，非遗保护也应该在调整保护理念的基础上，不断改革和完善非遗保护制度体系，协调好中央、地方、传承社区、民众、企业、学校、文化事业单位、行业协会及其他社会力量的关系，促进保护合力的形成，打开非遗保护工作新局面，推动我国非遗事业更好更快发展。
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