【摘要】本文认为出现在基层政府内部的多种“身份”，不同于传统的“社会性身份”和“体制性身份”，是一种新的“身份”现象，本文称之为“类体制身份”。以上海市奉城镇政府为例，本文梳理了奉城镇政府内部多种“身份”的形成过程。本文认为，“类体制身份”在基层政府内部的产生，逻辑上可以分为两个阶段：一是多层级上级政府约束下的基层政府人员扩张，导致具有多种身份的人员集聚在基层政府内部这一特定场域；二是基层政府混编混岗导致人员身份意识强化。本文认为，“类体制身份”本质上是基层政府在多层级上级政府的压力型体制及社会治理转型所导致的治理任务增多的背景下，建构基层自主性的意外后果。在中国多层级的政府组织中，保障乡镇一级基层政府的自主性，对于完善国家治理体系、实现有效治理具有重要意义。
【关键词】体制性身份；类体制身份；基层自主性
一、研究问题：“身份”何以再现？
笔者在乡镇政府调研时，经常会问一个问题“你是什么身份”，所得到的回答多种多样。近日，《半月谈》记者的一篇报道“一个乡镇九种人，没有编制很伤人”（1），同样揭示了基层政府内部存在着多种“身份”的现象。笔者认为，存在于基层政府内部的多种“身份”，既有体制性身份，如公务员、事业人员，也有一些新的身份，笔者把存在于基层政府内部不同于体制性身份的新的各种身份，统称为“类体制身份”。这种“类体制身份”，既不是一般意义上的社会性身份，又不同于体制性身份。一方面，这种“身份”往往只在基层政府内部出现，而不在整个社会层面表现出来，因此，它不是社会性身份；另一方面，“类体制身份”有多种，包括社区工作者、“三定”人员、国企人员、村居人员等，它不同于公务员、事业人员等国家统一的体制性身份，所以，它也不是体制性身份。总的来说，“类体制身份”不是一种单一的身份，而是指基层政府内部出现的非体制性的复杂的身份现象。
上述研究均承认基层政府内部存在大量编外人员，但对这种现象存在不同的认识，一种是认为这是基层政府管理混乱的表现，需要纠正（赵子建，2013），一种是认为编外人员有它存在的合理性（吕芳，2015；吕芳、胡轶俊，2018；颜昌武，2019）。对于编外人员大量存在的原因，则有监管缺失（赵子建，2013）、软编制约束（吕芳，2016）、软财政约束（叶静，2016）、自主性扩张（颜昌武，2019）等解释。但是，既有研究认为编外人员是一个整体，没有认识到编外人员中还分为多种身份。另外，上述研究没有解释编外人员中多种“身份”的形成机制。本文主要通过对基层政府内部多种“身份”具体形成过程的梳理，从基层政府建构自主性的角度来理解“类体制身份”的形成机制。
二、一种新的“身份”现象
2017年7月，笔者在上海市奉城镇进行了为期三周的调研。本节即以奉城镇政府为案例，在详述其多种“身份”形成过程的基础上，概括“类体制身份”的特点，进而思考其形成原因。
（一）奉城镇概况及其政府内部的“身份”现象
奉城镇位于上海市奉贤区，辖区面积110平方公里，常住人口22万人，其中户籍人口8万人，外来人口14万人。2002年和2003年，经过两次行政区划调整，洪庙镇、塘外镇、头桥镇相继并入奉城镇，现奉城镇下辖41个村委会9个居委会3个镇管社区（2）。2016年，奉城镇实现工农业总产值136亿元，财政总收入15亿元，其中地方财政收入4.6亿元。2014年，上海市出台“1加6”文件（3）后，奉城镇政府进行机构调整。目前，奉城镇政府的组织架构为“科室加中心”。“科室”指政府内的机关，“中心”指政府下辖的具有公益服务性质的事业单位。奉城镇现有的机关科室包括：办公室、党群工作办公室、社会稳定办公室、经济发展科、财经管理科、社事社保和社区管理科、规划土地和环境管理科等；事业中心包括：农业服务中心、经济管理事务中心、社会事业服务中心、社区事务受理服务中心、社会稳定服务中心、绿化和市容服务中心、城市网格化综合管理中心（下设规划和环境服务中心）、综合执法中心、党建服务中心、房管中心等。
根据编制管理规定，奉城镇政府的核定编制数额为：行政编制55人，事业编制80人。但奉城镇政府的实际工作人员数远多于此，且其人员“身份”复杂多样。据笔者了解，奉城镇政府的工作人员现有9种“身份”，包括：公务员、事业人员、社区工作者、“三定”人员、集体人员、聘用人员、协管员、村委会或居委会工作人员（以下简称“村居人员”）、大学生村官等。除公务员、事业人员等体制性身份外，其余的多种“身份”即本文所称的“类体制身份”。如果将基层政府内部的工作人员简单划分为编内人员和编外人员，就会忽视编外人员中“身份”的多样性。奉城镇政府内部各种“身份”的人员数见表1。
从整个奉城镇政府来看，共有9种“身份”，但具体到每个科室或中心，其人员的“身份”构成并不一样，此处以奉城镇政府的两个部门为例：
社区服务中心。该中心目前有工作人员121人。按规定，该中心应有15个事业编制，实际上该中心只有5个事业人员在岗，其余10个事业人员虽然编制在该中心，但是人员被镇政府的其它部门借用，形成在编不在岗的现象。该中心现有公务员1人，为中心主任，另外还有事业人员5人，社区工作者18人，集体人员17人，聘用人员10人，协管员68人，临时工2人等。
社区建设办公室。奉贤区目前有一项重点工作，由区社区建设办公室（以下简称社建办）牵头，在奉城镇则由镇社建办牵头。在这项重点工作开展之前，奉城镇社建办只有科长一个光杆司令，且其“身份”是集体人员。随着这项重点工作的推进，镇社建办的科长一个人忙不过来，就请镇领导多给些人手。镇领导从其它部门借调了一个大学生村官、一个社区工作者、两个协管员、一个居委会工作人员充实社建办，协助其工作。结果在镇社建办内部，就形成了五种“身份”。
（二）奉城镇政府内部多种“身份”的形成过程
奉城镇政府内部的多种“身份”并不是一次性形成的，而是有一个逐步的形成过程。
1.公务员、事业人员和集体人员
另外，在人事改革之前，集体人员队伍庞大，人事改革必然导致其中一部分人无法享受编制待遇。为公平起见，奉城镇的做法是将原集体人员建立一个数据库，让年长接近退休者先享有编制，待其退休空出编制后，再由后面的人依次享有。但是，这仅限于解决事业编制；因为公务员实施“凡进必考”，且由省级政府主持，基层政府无法进行自主招录。奉城镇政府现有行政编制（公务员）55人，实际在编36人，之所以出现这种差额，不是因为奉城镇政府不需要，而是因为那些应试能力较弱的本地基层干部很难通过公务员考试，而那些应试能力较强的高材生往往不愿意报考基层政府，或考上后很快调走。简言之，国家对基层政府人事管理的改革，是基层政府内部“身份”分化的起点。
2.聘用人员或临时工
2009年，国家出于精兵简政的考虑，进一步强调严格控制编制；出台了《关于深化乡镇机构改革的指导意见》（中办发[2009]4号），进一步强调“严格控制人员编制，改革后各省（自治区、直辖市）乡镇人员编制不得突破上级核定的规模”。然而国家核定的编制数额极其有限，远远不能满足基层政府的实际需要，对于经济发达、人口集聚的东部沿海地区的乡镇更是如此。上海市奉城镇常住人口22万人，国家核定的行政编制和事业编制共135人，相当于平均每个编制需服务1600多人。为有效完成治理任务，基层政府不得不在国家三令五申强调严格控制编制和精兵简政的政策背景下，自主招录人员辅助工作。集体人员作为人民公社时期的特殊产物，已不再招录。新招录的人员，则采用合同用工的方式，打破了“铁饭碗”的传统，他们被称为“聘用人员”或“临时工”。聘用人员与临时工的工资福利待遇由乡镇政府本级财政负担。与集体人员不同的是，聘用人员与临时工不是“铁饭碗”，退休金也没有保障。由此在基层政府内部形成新的“身份”分化。
3.社区工作者与“三定”人员
为进一步规范基层政府用人，奉贤区又颁布了《关于基层编外人员“三定两减一提升”的工作方案》，针对当前街镇、社区、开发区财政供养人员规模相对较大、效能总体不高的“短板”，要求对基层各类编外人员实行总量控制和额度管理。所谓“三定”就是对编外人员进行定额度、定岗位、定工资；“两减”指的是减编外人员总数、减工资总额。这是对除社区工作者之外的编外人员实施“三定两减”。在奉贤区的新政策下，奉城镇的“三定”人员额度是168人，目前正在落实中。“三定”人员由镇政府自行招录，也采取类似编制管理的模式，工资福利待遇由镇政府本级财政负担，略低于社区工作者。与社区工作者不同的是，“三定”人员的工资福利待遇由镇级财政负担，而社区工作者的工资福利待遇由区级财政负担。与聘用人员不同的是，“三定”人员受到区级政府的承认和保护，而奉城镇自聘的人员，则面临着随时被“规范”掉的可能。就此，奉城镇政府内部又出现社区工作者和“三定”人员两种“身份”。
4.其他人员
（三）“类体制身份”的特点
根据调研经验，存在于奉城镇政府内部的“类体制身份”多种多样，这些“类体制身份”具有以下特点：
2.工作内容相似
3.权益、待遇和机会各不相同
简言之，“类体制身份”是一种新的身份现象，且出现在基层政府内部这一特定场域。相比于体制性身份是由体制性力量有意安排形成，类体制身份是在体制的变化中无意形成的，是基层政府在压力型体制中建构自主性的一种表现。
三、两个阶段：“类体制身份”产生的两个阶段
笔者认为，“类体制身份”的形成过程，在逻辑上可以分为两个阶段。
（一）第一阶段：多层级上级政府约束下的基层政府人员扩张
“类体制身份”主要在编外人员中产生，那么，基层政府为什么会出现如此众多的编外人员呢？前文已提到，奉城镇总人口22万人，行政编制和事业编制共135人，相当于平均每个编制需服务1630人，这种编制数量与治理工作量之间的矛盾显而易见。同时，中国政府是典型的全责政府，治理任务本就繁重，上海市从2014年开始尤其重视社会治理，基层政府又处在接触民众的第一线，其治理任务就更加繁重。这两个因素共同造成基层政府对工作人员的大量需求，这是基层政府编外人员大量扩张的基本原因。
值得注意的是，基层政府编外人员扩张是在多层级上级政府的约束下进行的。中国的政府系统是一个逐级向上集权的多层级组织，从乡（镇）、县、市、省到中央，作为乡镇一级的基层政府处于中国五级政府的最低层，处在整个政府组织的最末端，它所受到的是来自多层级上级政府的约束，而不仅仅是一个上级政府的约束。从人事管理上来说，这种多层级上级政府的约束表现在两个方面，一方面各个层级上级政府都要求基层政府规范用人、精简人员，另一方面又考虑到基层实际，在更上一级政府的强约束下放开一个人员使用口子，这样就造成了不同层级的上级政府在基层政府内部都建构了相应的身份。对奉城镇政府来说，中央政府层面建构了公务员、事业人员两种身份，上海市政府建构了社区工作者这种身份，奉贤区政府建构了“三定”人员这种身份，奉城镇政府自己建构了集体人员和聘用人员两种身份。此外，基层政府的人员扩张不仅表现在编外人员的扩张，还表现为各种借调人员。比如，奉城镇政府借调大学生村官、村居人员、企业人员等来镇政府工作。这些人员的身份也都会体现在“类体制身份”中。
因此，在“类体制身份”形成的第一阶段，基层政府在多层级上级政府的约束下进行人员扩张，这种人员扩张由于受到多层级上级政府的约束而产生各种身份。同时，基层政府的人员扩张还表现为借调其他人员，这进一步增加了“类体制身份”的复杂性。
（二）第二阶段：基层政府混编混岗导致人员身份意识强化
四、基层自主性：“类体制身份”产生的一种解释
“类体制身份”是一种基层政府内部的现象，解释其形成机制需要从基层政府自身的运作逻辑出发。本文在既有研究的基础上提出“基层自主性”的解释框架，认为“类体制身份”是基层政府建构自主性的意外后果。
虽然基层政府建构自主性是一个有意为之的过程，但是同时产生如此复杂多样的“类体制身份”，却是基层政府没有预料到的。从客观现象来看，这是基层政府在多层级上级政府的压力型体制下建构自主性的必然表现。从主观意识来讲，对于基层政府而言，这是一种不曾想到的意外后果。
五、结论与讨论
本文通过考察上海市奉城镇政府内部复杂的“身份”现象，认为这种存在于基层政府内部的多种“身份”不同于传统的“社会性身份”和“体制性身份”，而是一种新的“身份”现象，笔者称之为“类体制身份”。“类体制身份”在基层政府内部的形成，逻辑上可以分为两个阶段：一是基层政府为了完成有效治理的目标，在核定编制名额难以完成治理任务的情况下进行编外人员扩张，扩张的结果是多种身份的人员进入到政府内部；二是基层政府为了更加灵活地运用人员处理各种阶段性的中心工作而采取混编混岗的人事策略，使得原本多种不同身份的人员拥有相似的工作形式，这个过程强化了人们“身份”差异的意识。本文认为，基层政府内部出现的“类体制身份”，是基层政府在压力型体制下建构自主性的意外后果。
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注释：
（2）镇管社区，在上海的实践中，一般是在撤制镇镇区设置镇管社区，是属于镇和村居中间的层级，目的是为了方便对撤制镇镇区居民进行管理和服务。目前，奉城镇的3个镇管社区分别是：洪庙社区、塘外社区、头桥社区。
（3）“1加6”文件，是上海市委落实2014年上海市委一号课题成果“创新社会治理、加强基层建设”的一系列文件统称，其中“1”指《中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”指涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者管理的6个配套文件。
（4）乡镇中心，指乡镇政府以及乡镇政府所属的事业单位。
（5）奉贤区“1加8”文件出台于2015年，是奉贤区为了落实上海市委“1加6”文件精神而制定的一系列政策文件统称。“1”指《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》，“8”指《关于我区城市管理综合执法体制改革的实施意见》《关于加强镇管社区工作的实施意见》《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》《关于深化区域化党建工作的实施意见》《关于进一步加强社会组织建设的实施意见》《关于进一步深化网格化管理提升城乡综合管理效能的实施意见》《关于加强社区工作者队伍建设的实施意见》。