原标题：魏娜韩芳：公共部门编外行政辅助人员管理：问题、思路与对策——以X市为例（1中国人民大学，北京100872；2济南大学，山东济南250022）
［摘要］当前，我国编外行政辅助人员规模庞大、管理失范的问题十分突出，严重影响政府形象，并滋生出新的机构臃肿、人员膨胀等问题。本文针对编外行政辅助人员管理出现的问题，以X市为例，借鉴国际经验，提出编外行政辅助人员管理应在法治、科学、效率、人本导向下，进行法制化、规范化管理。
［关键词］编外行政辅助人员；规范管理；对策；经验
［作者简介］魏娜，女，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；韩芳，女，济南大学副教授，中国人民大学博士生。编外行政辅助人员是我国行政事业单位的一种“常态化临时用人机制”，它是在信息社会的高速发展以及经济全球化的背景下，公共部门为应对新的问题在人力资源管理上采用的一种灵活的用人制度。规范对编外行政辅助人员的管理对公共部门人力资源的科学管理具有深刻意义。
X市是我国特大国际化都市，该市公共机构类型复杂、数量众多，行政责任繁杂多样，公共服务需求远大于一般城市。同时，X市还需要承担诸多紧急性、关键性的特殊工作。为更好的履行城市管理职责，X市的行政事业单位聘用了大量的编外行政辅助人员，在编外行政辅助人员管理上的典型性和代表性。本文以X市为例，通过访谈和问卷调查,分析编外行政辅助人员管理存在的问题，提出规范编外行政辅助人员管理的思路与对策。
一、问题的源起：对编外行政辅助
人员的一般性分析（一）什么是编外行政辅助人员？它产生的原因是什么？
我国官方文件没有对编外行政辅助人员进行统一界定，本文根据我国公共行政的实践，将编外行政辅助人员（简称编外人员）界定为在各级行政机关或事业单位中承担了一定行政辅助职责，但不纳入公务员或事业单位编制管理的员工，他们具有无编制、非终身、承担行政辅助职能的特性。
我国编外行政辅助人员的产生既有历史原因，也有现实客观因素的影响。具体表现在：一对行政机关、事业单位职能认识的不确定性、不科学性导致人员编制设置不合理，人员短缺与人员富余问题同时存在。二社会经济发展的变化，出现了一些新增加的、临时性的、紧急性的管理事务，这些事物往往以聘用编制外人员的方式来完成。三行政事务的繁杂性，一些普通技能型的低端工作事务和高端技术层面的工作也不适宜用编制内的公务人员来完成。四是历史遗留问题，在改革开放后的历次机构改革中，都存在不同程度的“一刀切”的现象，一些应该纳入行政编制的人员在机构改革中被切到编外，还有一部分人员在分流的过程中没有分流出去，成为编外人员。另外，在编外行政辅助人员产生的过程中，也存在基于人情、编外人员好用等非正常因素招聘进来的。
（二）目前编外行政辅助人员管理的主要问题
本研究考察分析了全国12个省、市公共机构编外行政辅助人员的管理办法，并分析了近年来有关编外行政辅助人员管理的研究文献，发现普遍性的编外行政辅助人员管理问题如下：
1编外行政辅助人员界定不统一
各地对编外行政辅助人员的称谓各异，范畴界定差异较大。一些地方将驾驶员、打字员等囊括于编外行政辅助人员中；一些地方的聘用人员特指高级专业技术人员；一些地方将编外行政辅助人员界定为使用期限超过一年及以上的临时性用工；一些地方强调编外行政辅助人员不得从事行政管理、行政执法等管理工作。
2规模过大，数量甚至超过编内人员
3管理机构不统一，多头管理较为普遍
编外人员的管理机构各异，现管理主体有五种：一是由用人单位直接管理，二是由人力资源与社会保障部门管理，三是由机构编制委员会办公室管理，四是由组织部门或人事部门管理，五是由机构编制部门、财政部门、人社部门共管。在实践中，通常是用人单位与编外人员主管单位共管，多头管理、责任不清的问题十分突出。
4管理制度不规范
全国没有统一的编外人员管理规范，各地或用人单位根据自身情况制定了相应的管理规则。这些零星的管理规则缺乏程序、标准以及评估等方面的正规性与合法性，主要体现在聘用程序、用工方式、薪酬与福利、考核等方面。一些财政条件较好的单位自出资金、自行制定聘用规则的现象较常见，存在突破法定的“聘用合同制度、劳务派遣制度和人事代理制度”的现象用工；“同工不同酬”、社会福利缺失等问题严重。［7］
5缺乏有效的退出机制
编外人员退出有以下几种情况，一是合同期满，二是考核不合格，三是违法违纪等原因。实践中，编外人员的管理更注重进口，对退出机制未做细致规定，一些短期性、临时性的任务完成后，聘用人员往往未随任务完成而退出，一定程度上造成人员积压。
从编外人员的一般性分析来看，其管理问题十分突出。对编外人员进行细致的调查、分析，为编外行政辅助人员管理提供有价值的对策建议成为亟待研究的课题。
二、X市编外行政辅助人员管理
的情况及存在的问题本文以X市为例，采用访谈和随机抽样调查的方法。在X市选取了8家具有代表性的单位进行实地调研，与这些单位的人事负责人及其编外人员进行了访谈，以编外人员为对象进行了随机抽样调查。共发放280份问卷，收回有效问卷260份。综合这些问卷以及访谈结果，我们发现以下问题：
（一）规模缺乏控制，岗位配置不合理
调研结果显示，X市的编外行政辅助人员规模庞大。据访谈过程中官方提供的数据，X市的编外行政辅助人员数量占到总用人的平均百分比为50%，A乡机关、B街道办事处的编外行政辅助人员分别占总用人的60%，C医院这一数字达40%，X市法院为19%，D幼儿园的比例高达70%。（见图2）鉴于调研范围的局限性，实际上，编外行政辅助人员的数量要多于上述数据。
图2X市编外人员与编内人员的比例
在岗位分布上，编外人员主要分布于专业技术岗位类、辅助管理岗位类以及工勤岗位类。调查发现编内、编外人员“混岗混编”的现象比较普遍，一些不具有执法权的编外人员从事执法活动。近几年发生的多起暴力执法事件多被认定为“编外人员”所为，这被公众认定为公共部门以此逃脱责任，极大损坏了公共部门的形象，降低了执法的权威性。
（二）缺乏统一的法律法规，现有规定不够严谨
（三）缺乏明确的管理主体，用人单位权责模糊
X市编外人员管理主体主要有机构编制部门、人事部门、财政部门、劳动社会保障部门、用工单位等。管理主体缺乏明确规定性、主体多元、权威分散、责任不明，一些单位甚至是多头管理，出现问题相互推诿，严重影响行政效率。
（四）招聘缺乏适当标准，聘用程序不规范
编外人员的招聘具有较大的弹性和人为性。用人单位的招聘条件与工作需求不符；对招聘岗位所需条件要求不严格；招聘启事知晓度低；测试方式单一化；考核过程随意化；缺乏对应聘人员的全面了解等，为权力寻租提供了渠道。翟校义（2010）在地方政府编外人员与借调人员状况调查的分析也显示，约1/4的民众认为编外人员聘用过程中有“照顾私人关系”的因素。［8］
（五）用工方式缺乏统一标准，合同管理随意化
X市尚无对编外人员用工方式进行统一规范。在用工方式上，与用人单位直接签订劳动合同和劳务派遣，所占比例分别为38%与58%。一些用人单位仅与聘用人员达成用工协议或口头协定，不具备合同的法定性和约束力。一些用人单位为规避劳动合同法关于“签订无固定期限劳动合同”的规定，只与聘用人员签订一次劳动合同或采用“中断式”续签合同侵犯了劳动者的权益。
（六）培训开发缺失严重，在职培训不受重视
对编外行政辅助人员培训开发投资较少。目前X市A乡在2011年和2012年的青年干部培训班中，共有14名编外人员参加，占培训人数的16.9%，而A乡编外人员占到用人单位人员总数的60%。其次，缺乏对编外人员人力资源方面的分析、规划与调整，缺少有针对性的提升组织与个人绩效的措施。
（七）绩效考核标准不规范，考评形式化严重
对编外行政辅助人员的绩效考核标准不够规范，大部分用人单位对编外行政辅助人员的考核并无明确标准，考核内容缺乏科学性与可操作性，考核程序不够严谨规范。其次，考核成绩不与绩效挂钩，考评落于形式化。更有个别单位利用绩效考核的管理自主权来规避“多次续签”。
（八）薪酬体系不完善，福利待遇普遍较低
在薪酬福利方面，编外行政辅助人员工资水平总体偏低，普遍缺乏工资增长机制。X市作为国内一线城市，编外行政辅助人员工资（包括五险一金）大约在3000元—3500元/月，同期X市在职人员月平均工资为5793元。其次，调查问卷统计结果显示，编外人员未能享受全部的法定福利，享受工伤保险、住房公积金、失业保险的人员比例分别为72.3%、73.1%、74.2%，能够享受节假日福利的仅为59.6%。
（九）缺乏身份认同感，归属感较弱
编内与编外行政辅助人员在意识形态层面存在着“身份”差异——编内身份VS编外身份，“身份”差异在社会行为上主要表现为价值观、行为的隔离以及地位上的差异。这些问题导致单位人员构成的二元对立，编外人员处于“劣势身份”，有不同程度的“受歧视”感、“被排斥”感，归属感较弱，普遍缺乏组织认同感，人员流动性也较大。
（十）职业发展规划缺失，发展前景模糊
编外行政辅助人员作为用人单位的临时性用人制度，在人力资源管理上缺乏规范的职业分析与规划，表现在用人单位对编外行政辅助人员缺乏职业指导，编外行政辅助人员难以进行良好的职业经验积累，缺乏职业发展的坚实基础。
X市编外行政辅助人员管理上存在的上述十大问题，是我国编外行政辅助人员管理问题的缩影。这些问题将导致行政管理队伍扩大，行政成本增加，行政效率下降，还会影响政府形象。对编外行政辅助人员的管理缺乏法律和制度规范，容易成为新一轮机构膨胀、人员臃肿的温床，甚至对编制管理形成冲击，降低编制管理本身的严肃性、合法性。
三、编外行政辅助人员管理的国际经验
西方国家以及我国台湾地区的公共机构也使用编外人员，各国或地区在管理策略上具有一些共性特征：
（一）以法的形式明确编外行政辅助人员的管理规范
西方国家大多在公务员法中对政府的用工方式以及编外人员身份进行了界定。在美国的公务员法中，对政府雇员（civilservice）进行了清晰的划分，其中就包括非永久职业雇员（即为本研究意义上的编外行政辅助人员），并具有对非永久雇员管理的相应制度。法国政府中的“编外人员”根据聘用情况受公法或私法制约，根据合同任用的人员依据私法管理，其他编外人员依据公法进行管理。我国台湾地区的《公务员人员任用法》（第36条）、《中央政府机关总员额法》（第3条）明确指出行政机关可“依法令进用之聘雇人员”，并制定《聘用人员聘用条例》、《聘用人员聘用条例施行细则》等管理细则。
（二）有统一的管理机构
美国政府机构的临时雇员归美国人事管理总署（OfficeofPersonnelManagement）负责管理，对临时雇员的身份、适用岗位、聘用程序、薪酬、聘用年限等做出明确规定。日本公共机构的兼职人员由人事院统一管理。台湾地区公共部门聘雇人员由考试院统一负责管理。
（三）以财政或政治的方式控制编外行政辅助人员总量
各国政府和地区往往以政治或财政的方式限制编外人员总量。编外人员所占比例较小。如：美国联邦政府中非永久雇员占雇员总量的7.62%。日本地方政府的兼职人员占雇员总量的4.39%。印度的非永久雇员占雇员总量的11.55%。台湾行政机关（构）聘雇人员占公共机构人员数的22.37%。（见图3）为控制编外人员的数量，各国政府往往以财政预算作为聘雇人员的基础。其次，通过选举等政治的方式，迫使公共机构缩减人员规模。
四、明确编外行政辅助人员管理的基本思路
（一）法治导向
编外行政辅助人员管理法治化是“依法治国”、“依法行政”的要求。编外行政辅助人员管理的法治化一要做到依据法律实施管理，即制定相应的法律制度；二要以法律的形式明确编外行政辅助人员管理的基本准则、管理主体与权限、管理程序、编外行政辅助人员的权利、义务等；三要明确法律的惩戒作用；四要保障法律的实施。
（二）效率导向
政行效率是公共行政管理的重要衡量指标之一，也是行政管理所追求的重要目标。编外人员的管理应建立在效率考量的基础上，职位的设置、人员的数量以及管理的方法等应充分考虑行政成本与社会收益，这是建立责任政府之责，也是提高政府管理能力所需。
（三）科学管理导向
科学管理是指应用现代管理理念、人力资源管理理念等对编外人员进行管理。科学管理要求在法制规范的基础下，统一管理主体，制定统一的管理规章，对编外人员实施更为弹性化的用人机制，依据现代人力资源管理理念进行招聘、培训、奖惩、激励等，对岗位进行职位分析，激发编外人员的潜力。
（四）人本导向
以制度性措施加强对编外行政辅助人员的人文关怀，提升其组织归属感，保障编内编外人员在工作意义上的平等，严禁将工作性质、工种的差别扩大到身份地位的差别，激发编外人员工作的积极性、主动性与创造性。
五、规范编外行政辅助人员管理
的具体对策建议（一）制定统一的法律法规
着眼于编外人员的共性，制定统一的编外行政辅助人员管理的法律法规。借鉴《公务员法》，界定“编外行政辅助人员”的法律身份；明确编责任、权利与义务；明确招聘、录用、培训、激励以及退出机制等；明确编外人员的管理主体及其责、权、利等。建立起编外人员管理的组织体系与管理机制。
（二）适当控制规模，合理配置岗位
对编外人员进行统一管理，建立其员额核定的依据与标准，以法的形式确定编外行政辅助人员的数量与规模。
在岗位分布上，要依法进行岗位分布，严禁无执法权的编外人员进行执法活动，严禁编内编外人员乱岗的现象，杜绝因人设岗。其次，依据岗位特点以及人员特点进行岗位分布，实现科学布岗。
（三）明确管理主体及其责任
明确编外人员的管理机构及其相应的职责权限，实施统一管理。结合X市情况以及国内外的经验，从专业性、效率性的原则出发，本研究建议由人社部门或编制部门对编外行政辅助人员进行统一管理，以法的形式明确其职责权限。
（四）完善内部管理
要从聘用、培训、激励、考核以及退出等方面建立起统一的管理机制与相应的管理规章制度。聘用程序要合法、公平公正；规范用工方式；依国家法定标准完善薪酬福利待遇；制定科学的绩效评价标准、程序；指导编外人员进行职业生涯发展规划。最后，建立科学的退出机制，防止人为因素回归造成新的人员积压、机构膨胀等问题。
［参考文献］
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