关键词：网约车，出租车，行政监管，法治
网约车是指乘客通过互联网平台公司提供的智能手机应用软件，预约车辆实现点到点运输服务的出行方式。有关互联网平台公司推出的“专车”、“一号专车”等都属于这一类别，生活中常用“专车”来指代这种新形式的用车方式，以区别于传统出租车。由于目前除了专车，还有快车、拼车等多种形式，为了不引起混淆，并能更准确讨论互联网平台公司介入交通出行领域的问题，本文不使用“专车”一词，而是使用“网络约租车”，简称“网约车”。
一、网约车的出现
（一）风生水起
网约车无疑是过去一年多来最吸引眼球也引起争议最多的现象之一，滴滴出行目前连接1000万辆车，注册用户2.5亿人，在200个城市开展业务，覆盖到出租车、专车、快车、顺风车、代驾、巴士、企业级、试驾等多条业务线，并开启国际化之路。Uber（优步）在广州、成都、杭州、北京等地用户数量增长迅速。这家从旧金山起家的互联网公司，目前在全球350多个城市，中国21个城市开展业务。之所以滴滴出行、Uber、神州专车和易到用车等能够存活且壮大，与远远没有饱和的市场需求有直接关系。在庞大的出行需求中，公共交通、出租车、私家车、巴士等各分天下，尽管目前几大互联网平台公司在中国已经进入累计200多个城市，但是无论是短期还是长期可以想象的市场蔚为壮观。滴滴出行未来三年目标是将每天服务3000万人，三分钟之内车到面前，每天服务3000万的用户和1000万的司机。[1]
（二）发展的三个阶段[2]
如此巨量的市场处于不断变化中，网络平台公司最初阶段是将出租汽车接入互联网平台，实现信息匹配，减少信息不对称而带来的空驶等利用率低下问题。用户使用出租车乘车体验得到极大提升，出租车司机也从中受益，订单数量增多，收入增加。此阶段其实是对长期以来出租车行业存在的问题通过互联网技术得到一定程度的解决，是互联网技术对传统行业的优化和适度改造，没有对既有市场形成冲击，也尚未引起过多利益冲突。此阶段还不是本文讨论的网约车。
接下来的发展，却是典型的互联网技术对传统行业进行冲击和颠覆。在第二阶段，平台公司是以与出租车市场区别，以服务标准和价格均高于出租车进入整个轿车出行市场，迅速满足了长期处于饥渴状态的出行市场需求。在这一阶段，互联网平台公司为了向市场提供更多车辆和司机，以“四方协议”的形式，合理地绕开或者说规避了监管要求。根据目前的法律规定，从事出租车服务的必须取得“三证”，即城市出租汽车经营许可证、车辆运营证和驾驶员服务资格证，而且出租车数量是严格控制的。如果不能增加出租车数量，只能设法将社会车辆接入平台，能走通的路径就是汽车租赁，但是汽车租赁不得配备驾驶人员，于是实践中出现“四方协议”。[3]
随着出行市场不断扩大，在旺盛的市场需求和平台公司的补贴措施下，先是汽车租赁公司将车辆投入市场，接下来就是大量的私家车接入平台。
在第三阶段，大量私家车介入平台，而且事实上不需要由私家车自己寻找挂靠的汽车租赁公司，而由平台公司完成这一环节。汽车租赁公司从中收取挂靠费用，提供注册为租赁汽车、协助处理罚款等事务。在这一阶段，私家车用或明或暗的形式接入平台公司的软件，向乘客提供用车服务。
（三）快速发展的原因
2015年可以称得上是网约车平台扩大战果、形成大规模市场格局的关键年份。网约车的出现不仅对乘客，而且对社会都有好处或者说贡献。
第一，网约车的出现和规模化，满足了乘客出行的需要，提供了便利、优质的出行方式。
近20年来，中国城镇化速度加快，城市范围不断扩大，但是公共交通无法及时配套发展，新建城镇和城乡结合部缺乏便利快捷的出行方式。在北京、上海、广州等成为超大城市的同时，城乡结合区域长期为交通问题困扰，以北京为例，十年间，北京常住人口增长近一倍，已经超过2000万人，成为世界上的超大城市，但是出租车数量几乎没有增长。黑车（即无运营证的私家车，可称为“老黑车”）既填补出租车不能覆盖的地段，也填补了出租车不能覆盖的部分时段。保守估计北京有大约10万辆黑车，这些老黑车与出租车共存，长期共同提供城市交通服务，屡禁不绝。网约车平台的出现，先是以高于出租车的价格和服务质量填补了高端市场，继而替代了部分老黑车运行的地段和时段。
2．网约车的发展与出行规律相呼应。
3．网约车提供了高于出租车的服务质量，赢得用户。
网约车借助互联网技术，搭建起司机和乘客的双方评价机制，乘客可以对车辆状况、司机驾驶情况进行评价。而传统出租车拒载、绕路、态度差等遭人诟病的问题，在网约车上发生的几率大大降低。特别是价格高于出租车的部分网约出租车，更是通过一些细致周到的服务，为乘客提供了出租车无法达到的服务标准。凡此种种，都使得乘客“用脚投票”，通过反复使用网约车平台，以实际行动支持了网约车。
第二，网约车为司机创造了就业机会，增加了司机收入，在经济放缓的现阶段具有重要意义。
2014年以来，受多重因素的影响，GDP增速放缓至8%以下，中国经济社会发展进入所谓“新常态”，相应的新增就业机会减缓，失业率上升。不仅每年新增的近700万大学毕业生就业困难，从传统产业挤压出的富余劳动力也无处可去。虽然大众创业、万众创新正在复活，如火如荼，但客观上，就业压力和收入减少是相当比例人口所面临的问题。在这一形势下，网约车不仅在用户方面优势突出，贡献巨大，在供给端，即司机方面也相当程度上起到了解决就业和增加收入的作用。
第三，网约车是共享经济的代表，是对车辆和道路资源的有效利用，有利于缓解城市交通压力，减少社会资源浪费。
截至2014年年底，我国小型载客汽车达1.17亿辆，其中私家车达1.05亿辆，占90.16%。[4]全国出租车的数量是260万辆。仅有少部分私家车进入出行市场，就可以解决交通问题，而且网约车的使用，会减少自己的私家车的使用并抑制有购车需求和愿望的潜在新增车主的数量增加。因此，从总量上讲，会减缓私家车数量的增长速度。长期来讲，对社会资源的节约，对道路资源的紧张现状也会有所减缓。[5]
二、网约车市场的新变化
网约车市场以月乃至日的速度在发生变化，市场情况同2015年初已经有很大不同。网约车总体数量大大增加，规模扩大带来的问题是监管者无法坐视不管，“让子弹飞一会”的提法受到质疑。
具体表现在：
（一）占领中低端市场
（二）创造可观的就业机会
专职司机占据相当比例，已经或者将改变网约车行业的状况。美国西雅图最近通过允许网约车司机成立工会的立法，其背景原因是在当地，埃塞俄比亚移民由于语言、专业能力和环境适应等因素大量进入出租车和网约车行业。2014年西雅图立法将平台合法化，平台和司机均需取得许可，但没有数量限制，Uber迅速发展到5000人以上。部分移民是新购入车辆进入平台，但随着司机人数增加和平台降低价格，司机待遇也在下降，由此引发能否组织工会与平台谈判进行维权、对平台施加更多义务的争论。[6]此类问题在中国必然将随着专职司机队伍的进一步扩大而凸显。
（三）新老业态冲突加剧
正由于以上两点，网约车与传统出租车形成正面、直接竞争关系，不可避免地对传统出租车构成巨大冲击，而非像最初是对传统出租车市场的补充。但是，必须强调的是，即便如此，网约车平台公司不能简单等同于出租车公司，即“承运人”。在传统出租车行业中，受到新业态冲击的主要是两类主体：一类是出租车经营许可证即牌照持有者，这其中又包括公司所有和个人所有，即出租车公司和牌照私人所有者；另一类是出租车司机。
对出租车牌照持有者而言，无论在中国还是在其他国家和地区，牌照价格受到网约车平台影响而大幅缩水是普遍现象。以纽约为例，牌照数量大约在1.3万个，官方价格显示出租车牌照1974年3万美元，1984年7.6万美元，2003年22万美元，[7]但实际价格远远高于此，最高时达到130万美元。到2015年1月，纽约市出租车牌照的交易价格，已经跌到了80万美元。[8]同样的情况也发生在Uber起家的旧金山，最大的出租车公司YellowCabCo-op正在申请破产保护就是明显一例。这家老牌出租车公司成立于1977年，拥有530个出租车牌照，牌照最高时价值132万美元，受到Uber等的冲击，牌照下跌至65万美元。[9]在北京有200家出租车公司，拥有6.7万辆出租车牌照，私人拥有出租车牌照者不到1200人，公开价格大约在20—30万，但实际上价格远高于此。上海出租车牌照转让价格已被炒到50万元以上，沈阳的出租车车标价格上涨到80万元，厦门、温州等地牌照价格在百万元以上，供不应求。随着滴滴出行和Uber等在各城市运行，各地牌照价格也在大幅缩水，由此引发激烈对抗和争议。[10]而这部分利益主体也是在网约车出现和快速发展中受损最为严重的群体，其对抗和反对的声音最为强烈。
（四）网约车本身问题增多
随着网约车规模扩大，接入平台私家车的数量快速增长、运营地区增加的同时，网约车平台对司机和车辆的情况审查不严的情况增多，接入车辆良莠不齐，司机背景调查包括犯罪记录和违章记录等没有查实的情况下允许其注册运营，为日后埋下隐患。网约车评价机制也出现一定程度的失灵，服务质量降低，乘客为避免骚扰而未诚实评价，个别运营车辆与注册车辆不相符，甚至司机不相符的情况也开始出现。投诉机制在数量激增的情况下不够通畅，乘客投诉维权困难。保险尚未理顺，发生交通事故和纠纷情况下，乘客索赔出现困难。而且，随着规模扩大，网约车平台的垄断特征出现。虽然，不能简单将传统垄断的概念套用在以网约车平台公司为代表的互联网平台公司，但是实践中网约车平台公司的行为却具备了传统经济情况下的垄断特点，这种情况在域外也同样开始出现并逐渐成为问题。三、建立适应新发展的新监管模式
（一）最难的还是监管
网约车属于新生事物，在不同国家和地区都引起广泛争议，已有的法律能否适用，如何适用，还是通过法律建立新的监管模式，都是难题。在这种情况下，不仅网约车及其平台公司面临很大的法律风险，一旦发生纠纷，责任的认定也是难题，而且对各地执法部门而言，更面临着执法难题。耐人寻味的是，法律不确定、监管不统一，对乘客的影响相比较而言，却是比较小的。对大多数乘客而言，“价格是毫无争议的首要维度，安全和等待时长基本为并列第二的考虑要素”。[13]因此，乘客数量仍在不断增长，网约车平台公司运营区域也在不断扩大，网约车市场处于持续增长状态。
相比较而言，对监管部门而言，网约车的法律冲突和监管空白，才更是难题。实践中已经屡屡出现交管部门、城管部门等适用不同法律规范对网约车进行的查处，采用钓鱼执法、蹲点执法等方式打击网约车的运动式执法时有发生，甚至出现暴力执法，导致网约车司机对执法部门的查处既有害怕担心又有不满愤怒，这些执法广受质疑和批评。还有一些争议进入法院的司法程序，但尚未有判决作出。[14]各地不统一的、采用欺骗、暴力手段强行进行检查和处罚的做法，事实上对政府形象造成极大损害。
10月10日，交通运输部就公布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，对网约车的管理提出了管理框架和细则。交通运输部征求意见稿出台后，引起轩然大波，各方意见纷至沓来。就一项部门规章，出现了前所未有的从消费者到出租车司机、网约车司机、平台公司、专家学者等各方参与的讨论热潮，直到现在，这一波热议尚未结束。[15]
在诸多难题中，监管者面临的困境是最难以解决的。
（二）行政监管模式的转变
所谓行政监管模式，是指由行政监管部门在某种监管理念和原则基础之上，运用不同监管手段和方法所构成的行政监管体系。对网约车而言，不是要不要监管的问题，而是如何监管并取得良好效果的问题。
（三）行政监管手段的考量
1．数量管制。
如果对巡游类出租车牌照的数量进行管制的必要性不足，那么对网约车的数量进行管制就更没有必要，而且没有可能。
首先，网约车在占用道路上与过去的电招即预约类出租车一样，没有严重的空驶问题，只要上路就有乘客乘坐，车辆的利用效率其实是增加的。
其次，城市交通呈现潮汐式现象，早晚高峰用车激增，市场需求增加，“我们唯一能预测准的就是‘我们的预测是不准的’。”[22]目前尚无法完全准确估计，应该有多少网约车在高峰期运行，数量管制事实上无法实现。
最后，一旦为网约车数量进行管制，是对准入设置较高的门槛，又将使得网约车牌照面临奇货可居的局面，必然使得兼职司机数量下降，也不符合共享经济、节约车辆和社会资源的目的。
与数量管制相伴的问题，是网约车准入的问题，如果没有数量管制，那么对网约车发放的牌照就不应当是类似传统出租车的特许经营许可（《行政许可法》第12条第1款），[23]而应当是符合一定条件和标准的、无数量限制的一般行政许可（《行政许可法》第12条第2款）。[24]
2．价格管制。
对传统出租车进行监管，同数量管制相随并生的就是价格管制。甚至，价格管制在先，对出租车的服务价格予以统一定价，并安放计价器，正是出租车监管建立的原因。早先出租车运营漫天要价，缺乏统一标准，从而需要为出租车安装计价器，正是由于有计价器（taximeter）的发明和应用，出租车才被称为taxicab或者taxi。而网约车的运行基础是智能手机提供的应用软件，基于GPS定位和导航完成服务，计价更为准确方便，不需要再为网约车安装计价器。而定价机制，根据车型及其成本决定服务价格，一般情况比出租车价格要低，使得消费者获得更为便捷便宜的服务。网约车的服务价格还根据高峰期进行溢价计算，即在需求量过高时，通过价格调控供求两者的数量，如果乘客愿意以一倍以上的价格获取出行服务，正是民事主体意思自治的体现，监管者要进行限价的理由并不充分。同理，神州租车、易到专车、滴滴出行中的专车、Uber中的优选优步等服务以更高级别的车辆提供服务，收取更高的价格，乘客愿意选择，也同样没有价格管制的必要。
3．车辆安全。
对了确保提供客运服务的车辆符合安全标准，对传统出租车，车辆营运不仅要符合一定标准并申请获得营运资格，而且要遵守强制报废的标准。[25]车辆安全问题是为乘客提供出行服务的首要条件，所以，车辆必须要符合一定的质量标准和安全标准。现在，机动车的制造水平有了显著的、超越性的提升已是不争的事实，接入网约车平台的私家车的标准其实比出租车要高，甚至在专车类别中，专车的标准、性能都明显高于出租车。在这种情况下，再要求网约车单独申请运营许可证的理由不成立。
进一步讲，行政许可的设定和实施都是需要成本的，这其中既有车辆所有人为申请而付出的成本，也有监管者进行监管的成本。如果营运证的设立没有必要，那么这些成本的付出就完全是一种浪费。如果不单独颁发营运证，是否私家车就可随意接入平台进行运营？答案也是否定的。虽然监管者不再对网约车颁发许可证，但是网约车平台必须要严把审核关，必须要对车辆的情况进行准确无误的审查，才能准许其注册和运营。实际上，这样做是将监管者对市场准入的许可交由网约车平台公司来行使。
监管者的责任则转变为另外两个：第一是设置更为严格的车辆条件和标准，此条件和标准是网约车进入行业的最低门槛，网约车平台公司自行设定的标准只能高于监管标准，而不能低于监管标准；第二是监管者可以要求平台公司定期提交所有车辆的情况，这些数据要在监管机构备案，监管机构要采取随机抽查的形式进行监督。如果平台公司没有按时准确提交车辆数据资料，监管者可以予以调查并作出行政处罚，必要情况下可以强制平台公司提交资料。
4．司机资质。
事关乘车安全更重要的是司机的资质问题，但是，在新技术普及的情况下，平台公司可以进行审查的情况下，监管者有替代性的事中事后监管手段的情况下，网约车司机持有驾照，就不需要专门再申请驾驶员服务许可证。
第二，与车辆资质同理，网约车平台公司如果可以通过严格审查对车辆资质进行“担保”，那么司机一定要从监管机构申请单独许可的必要性不足，特别是考虑到司机人数之多，成本之高，监管机构的这一行政许可完全可以由平台的审查义务作为替代性手段。而且，任何行政许可权的行使都有潜在的成本，即权力寻租的可能，但凡有行政许可的场合，都无法完全避免腐败问题。综合上述考虑，由平台公司负责对司机资质的审查更为科学可行。
第三，驾驶员服务许可证的办法还与司机的基本条件有关。与车辆运营证一样，司机的驾驶员服务资质标准，监管者也应当设立更为严格的标准，比一般的出租车标准应当更高。交通部征求意见稿中关于驾驶员取得驾照应当满三年以上等是适当的。此外，司机进入网约车行业还应当接受背景调查，包括犯罪记录和违章记录。犯罪记录应当仅限于暴力犯罪等严重犯罪，因为涉及到公民的劳动权保护和平等保护，除了抢劫、绑架等暴力犯罪，强奸、猥亵等性犯罪和酒后驾驶、交通肇事等危险驾驶犯罪外，一般的刑事犯罪不应禁止从事网约车行业。违章记录主要是超速、追逐竞驶等严重违反交通安全法的违章记录和频发的一般性违章记录，而不包括偶发的、少量的违章记录。实际上，目前网约车平台公司已经在与公安机关合作，对司机的犯罪记录和违章记录进行核查，需要担心的是，在经营规模不断扩大的同时，平台公司会有故意或者过失为了扩大司机队伍而放松审查。因此，监管者更为严格的监管是必要的。而且，与车辆资质审查一样，网约车平台公司应当将所有司机情况报送有关监管机构，监管机构应当进行备案，并以随机抽查甚至全部检查的方式，与公安部门的有关数据进行比对。
5．平台垄断。
对网约车持有疑议的焦点问题之一还有平台公司的垄断问题。互联网平台公司的特性就是要争取尽可能多的用户数量，对规模化的追求是渗透在互联网公司的基因中的。当市场份额扩大到乘客和司机都无法选择的时候，就构成了垄断。对互联网公司对市场的垄断地位不能简单直接套用传统的垄断概念，这种自然垄断地位是通过市场竞争自发形成的，并未借助任何行政权力或者其他手段。市场上只要存在足够数量的平台公司，并且司机和乘客可以自由选择平台，自然垄断造成的损害就可能降低。当滴滴打车和快的合并时，曾有质疑的声音认为二者合并将形成垄断。“而幸好，在世界各地风生水起的Uber进入大陆后，让滴滴快的在这九个月里，并没有太过懈怠，而且随着Uber在国内的爆发增长，也让滴滴快的的垄断质疑消失。”[27]而Uber在美国一些城市引起很大争议，也与庞大的市场份额有关系。
RegulatoryQuandaryanditsSolutionsofInternetChauffeuredCarinChina
Abstract:Internetchauffeuredcarcanalleviateurbantrafficpressure,meetpassengers’traveldemands,andimproveutilizationofvehicles.Atthesametime,therearealsosomesocial,legal,andregulatoryproblemsemerging.Especially,thetaxiindustryhasseenchangeswhichmakeregulationmoreofachallengeovertime.Internetchauffeuredcarandtaxiaredifferentbutsharesomecorrespondenceswhichcanhelptheestablishmentofregulationmodethatconnectsthemodernandtraditional.Itwilltestthegovernment’sabilityandalsobetheforerunnerofnewformoflawabidinggovernmentinthe‘Internet+’era.
Keywords:InternetChauffeuredCar;Taxi;AdministrativeRegulation;RuleofLaw
注释:
*本文是国家行政学院智库研究项目“法治政府的权责、绩效与标准研究”的阶段性成果。
[3]“四方协议”有两种形式：一种是平台公司从汽车租赁公司租车，从劳务派遣公司聘用司机，由平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司、司机共同签订“四方协议”。在此种情况下，车辆是汽车租赁公司真实所有的，司机与车辆所有权人是分离的。另一种是私家车挂靠在汽车租赁公司，私家车车主作为司机与平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司签订四方协议，汽车租赁公司仅是挂靠单位，并非真实的车辆所有权人。
[4]《我国私家车已达1.05亿辆》，载2015年1月28日《南方日报》第A15版。
[7][美]格雷厄姆赫吉思：《出租车：纽约市出租车司机社会史》，王旭译，商务印书馆2010年版，第138页。
[10]江丞华：《百万元牌照贬值近半：出租车行业内外交困》，载2015年5月26日《中国企业报》第004版。
[11]《专车凶猛，“的哥”无奈离职》，载2015年7月14日《深圳商报》第A04版。
[12]章蔚玮：《失控：出租车和专车的未知命运》，载2015年7月5日《IT时报》第1版；《深圳出租车营运昨日恢复正常》，载2016年1月7日《晶报》第A09版。
[14]王静：《出租汽车平台公司的中国法律难题》，载《行政管理改革》2015年第8期。
[18]蒋红珍：《论比例原则》，法律出版社2010年版，第205页。
[19]《行政许可法》第13条规定：“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”
[21]邢海洋：《小众化出租车》，载《三联生活周刊》2013第24期。
[23]《行政许可法》第12条第2款：“（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”
[24]《行政许可法》第12条第1款：“（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。”
[25]事关安全问题还有一个关于车辆报废年限的争议。2015年10月交通部征求意见稿曾经规定网约车同样要和出租车一样做到8年报废。这一规定引起巨大争议。网约车大部分车况要优于出租车，加上相当部分是兼职司机，车辆不可能像出租车一样全天候运行。如果技术可以实现让所有机动车都可以根据不同车型不同里程数来完成报废的话，那么就没有必要对网约车的报废年限专门做出强制性规定。
作者简介：王静，国家行政学院行政法学研究中心副主任、法学部副教授、法学博士。
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
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